孫麗巖

(廈門大學(xué)法學(xué)院，福建廈門 361005)

“征稅的權(quán)力事關(guān)毀滅的權(quán)力?！?/p>

2010年下半年，醞釀多時(shí)的物業(yè)稅風(fēng)聲再起，在經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)六年的“空轉(zhuǎn)”試點(diǎn)后，傳聞將推廣至全國(guó)。政府行將推出該稅種的背景，是在國(guó)內(nèi)房?jī)r(jià)無法調(diào)控的“失控”狀態(tài)下，物業(yè)稅被賦予“房?jī)r(jià)剎車”的重任。但是，物業(yè)稅在本質(zhì)上應(yīng)否承擔(dān)房產(chǎn)調(diào)控的職能，物業(yè)稅的功能起止于何處，如何納入行政法的調(diào)整范圍，成為物業(yè)稅實(shí)施必須“落袋為安”的前提性問題。

一、稅收的社會(huì)功能——自由、福利的守護(hù)神

對(duì)于普通公民來說，征稅的權(quán)力是日常最熟悉的政府強(qiáng)制力表現(xiàn)之一，征稅不過是一種“索取”的權(quán)力。在他們看來，政府從他們應(yīng)得收入中無償取得一部分，在手段上是強(qiáng)制的、沒有回報(bào)的?！耙恍┤丝赡馨l(fā)現(xiàn)，任何人都會(huì)主張征稅就是征用，這很令人驚訝。但許多自由主義者主張，稅收只有在扶持諸如警察保護(hù)和國(guó)防這樣的國(guó)家最低功能方面，才在道德上和政治上是合法的。其他稅收則是沒有補(bǔ)償?shù)膶?duì)私人持有的不正當(dāng)征用。事實(shí)上，那些把外部物中財(cái)產(chǎn)權(quán)同化為身體中財(cái)產(chǎn)權(quán)的自由主義者主張，不正當(dāng)?shù)亩愂詹粌H是征用更是一種強(qiáng)制勞動(dòng)或奴役?！保?］357因此，如果將稅收與財(cái)產(chǎn)價(jià)值的增減關(guān)聯(lián)起來，得出的結(jié)論必然是財(cái)產(chǎn)的直接減少，這一點(diǎn)對(duì)征稅對(duì)象而言顯然是不愿意的，當(dāng)然被認(rèn)為是不合理、不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

其實(shí)，這種社會(huì)成員勞動(dòng)與政府征稅的社會(huì)架構(gòu)，自從社會(huì)存在之日起，民眾就選擇、接受、認(rèn)可這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治模式，征稅的行為與結(jié)果是社會(huì)群體選擇的生存之道。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，生產(chǎn)關(guān)系有三重內(nèi)容:統(tǒng)治生產(chǎn)的權(quán)力關(guān)系、生產(chǎn)過程中技術(shù)和人員的組織和前兩者造成的分配形式。其中，“生產(chǎn)的社會(huì)和政治權(quán)力背景決定了生產(chǎn)的產(chǎn)品和方法。每一個(gè)方式中都有主導(dǎo)和從屬兩個(gè)群體。主導(dǎo)群體控制著生產(chǎn)，從屬群體在主導(dǎo)群體的控制下勞動(dòng)?！保?］5可見，社會(huì)群體勞動(dòng)與征稅是構(gòu)成社會(huì)關(guān)系必不可少的環(huán)節(jié)，勞動(dòng)是社會(huì)群體獲取自身發(fā)展與自由的權(quán)利實(shí)現(xiàn)途徑，而征稅則是政府統(tǒng)治生產(chǎn)、分配勞動(dòng)成果的首要方式，這正是政府能作為社會(huì)群體統(tǒng)治者或代言人的原因。正如米爾恩所言:“社會(huì)權(quán)利原則賦予共同體一種團(tuán)體的權(quán)利，該權(quán)利使共同體有資格通過其利益的代理人，在維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)利益所必需的限度內(nèi)，去組織和調(diào)控其成員的活動(dòng)。這些代理人就是共同體的政府。倘若一個(gè)共同體內(nèi)有這樣一個(gè)被正式授權(quán)行使其團(tuán)體的權(quán)力的媒介，那么即是說，這個(gè)共同體已經(jīng)有了一個(gè)政府。”［4］246稅收與政府的相互依存關(guān)系展現(xiàn)給民眾的印象似乎是:有政府就有稅收，稅收維持著政府的存續(xù)與發(fā)展。這種初步印象僅僅停留在表面，而更深層次的稅收功能體現(xiàn)在稅收對(duì)民眾的反哺，這也是稅收能夠作為政府強(qiáng)權(quán)力經(jīng)久不衰的直接根源。

政府強(qiáng)權(quán)力實(shí)現(xiàn)的稅收部分用于維持政府公權(quán)力的運(yùn)作，而更多的則是集中部分社會(huì)優(yōu)勢(shì)資源，去合理資助、安排整體社會(huì)成員的生活。“鐵的事實(shí)是:國(guó)家不是、也不可能只有一只手。它有兩只手，一只管拿，一只管送——換句話說，它有一只粗暴之手，也由一只溫柔之手。為了干第二件，必須先得干第一件?！保?］187稅收的產(chǎn)生源于社會(huì)財(cái)產(chǎn)再次分配的需要，分配可以是直接的授益、給予，也可以是間接有利于公眾個(gè)人的公共授益，比如通過稅收建立起的社會(huì)公共道路、體育設(shè)施等等?！肮补賳T的行為依賴于其自身的動(dòng)機(jī)以及所面臨的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。而激勵(lì)結(jié)構(gòu)是由它們運(yùn)行于其內(nèi)的制度框架決定的。假設(shè)若一輛車被偷了，每人都將投票不再雇傭警察，而以警察為職業(yè)的人沒有其他收入來源，那么它們將保護(hù)車輛。人們付稅、保費(fèi)較低而車輛不被偷的均衡是用威脅來保證的，這一威脅就是一旦車輛被偷，人們就不再付稅?！保?］15“國(guó)家不是，也不應(yīng)當(dāng)是別的什么東西，僅僅是一種公共警察力量，它不是壓迫和互相掠奪的工具，相反，只是為每個(gè)人提供一種保障，并使正義和安全主宰所有人?！保?］193

日前，社會(huì)一直呼吁公平，其實(shí)社會(huì)稅收制度設(shè)置的好與壞才直接關(guān)系到民眾生活的公平、幸福指數(shù)，因?yàn)槎愂請(qǐng)?zhí)行的好壞除了影響到民眾勞動(dòng)的實(shí)際所得，還決定了稅收的最終用途，從而影響到民眾的社會(huì)幸福指數(shù)。“社會(huì)福利的概念建立在個(gè)人福利基礎(chǔ)之上。需要說明的是，社會(huì)福利被假定為個(gè)人福利的一項(xiàng)增長(zhǎng)函數(shù)并且不取決于其他因素。通常我們假定每個(gè)人的福利會(huì)以一種對(duì)稱的方式影響社會(huì)福利，也就是說社會(huì)福利的理念包含著對(duì)所有人平等關(guān)懷的基本內(nèi)涵?！保?］25-27

穩(wěn)定的社會(huì)福利供給源于政府稅收制度的完善，這是稅收經(jīng)濟(jì)層面的行政保障功能;在政治層面，征稅其實(shí)是伴隨憲政的實(shí)現(xiàn)，征稅的廣度、深度直接關(guān)系著政府的生存度，行之有效的政府反過來又提升了公眾的社會(huì)生存滿意度。

作為政府而言，盡可能多的征稅意味著自身可支配財(cái)富的增加，同時(shí)也增加了對(duì)社會(huì)群體的控制力，包括經(jīng)濟(jì)上的誘惑、對(duì)國(guó)家強(qiáng)制力的供給力等等。而對(duì)納稅人而言，他們一直在爭(zhēng)取盡可能少的被納稅，認(rèn)為稅收的正常水平應(yīng)該是維持政府的必要開支即可。從稅收產(chǎn)生之初，政府試圖課以重稅與民眾反征稅的博弈就從未停止過，因稅收引發(fā)的社會(huì)革命也比比皆是。比如，英國(guó)的自由大憲章運(yùn)動(dòng)就是其中的一例。一定程度上而言，憲政實(shí)施的民主化程度其實(shí)也是社會(huì)稅收制度優(yōu)化的進(jìn)程。

二、域外物業(yè)稅的社會(huì)行政功能回溯

從物業(yè)稅的屬性來看，它屬于財(cái)產(chǎn)稅的一種，而對(duì)財(cái)產(chǎn)征稅是最為簡(jiǎn)單也最為直接的征稅方法，一直為各時(shí)期的政府廣泛應(yīng)用。

現(xiàn)代物業(yè)稅最早可追溯至十七世紀(jì)后期，在此之前各國(guó)居民均存在著藏匿財(cái)產(chǎn)的行為，這一問題也時(shí)時(shí)困擾著國(guó)家征稅者。為了徹底解決征稅對(duì)象的不穩(wěn)定性，英國(guó)和部分大陸國(guó)家開始出臺(tái)“壁爐稅”，征稅官根據(jù)房屋中壁爐的數(shù)量確定應(yīng)納稅房屋的價(jià)值。因?yàn)?，按照?dāng)時(shí)的建筑習(xí)慣，普通農(nóng)民家往往只有一兩個(gè)壁爐，而富裕居民家往往有幾十間取暖的房間，因而這種征稅標(biāo)準(zhǔn)客觀上也可以用于區(qū)分房屋所有者的財(cái)產(chǎn)多寡。從稅收的歷史來看，工業(yè)革命前的西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)上崇尚農(nóng)業(yè)，認(rèn)為農(nóng)業(yè)是唯一的生產(chǎn)部門，只有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)才能創(chuàng)造“純粹的產(chǎn)品”，其他包括工業(yè)生產(chǎn)在內(nèi)的生產(chǎn)成果都不屬于“產(chǎn)品”?；诖耍?dāng)時(shí)的西方統(tǒng)治者均認(rèn)為對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品課稅才是最單純、負(fù)擔(dān)最輕的征稅方式。主張土地單一征稅，目的是為了簡(jiǎn)化稅收的征收機(jī)構(gòu)，節(jié)省征稅環(huán)節(jié)的運(yùn)行費(fèi)用，減少土地所有者的負(fù)擔(dān)。直至亞當(dāng)·斯密肯定了勞動(dòng)的基本重要性，否定以土地作為生產(chǎn)價(jià)值主要來源的觀點(diǎn)，而隨之而來的工業(yè)革命也直接證實(shí)了土地在創(chuàng)造價(jià)值過程中不過是一個(gè)必備條件，而非決定性條件。物業(yè)稅進(jìn)而從主要甚或是唯一的財(cái)產(chǎn)稅品種，演化為與其他如土地稅、農(nóng)業(yè)稅等并列的財(cái)產(chǎn)稅品種之一，成為工業(yè)化國(guó)家主要的稅收來源，具有明顯的盎格魯——薩克遜傳統(tǒng)［8］。

在美國(guó)，雖然物業(yè)稅是由地方政府自主決定是否征收的獨(dú)立稅種，但幾乎所有的州政府都對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征收物業(yè)稅，大多數(shù)州還對(duì)動(dòng)產(chǎn)征收物業(yè)稅。不過，相比動(dòng)產(chǎn)征收的物業(yè)稅，不動(dòng)產(chǎn)所占的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)要高，比如2005年平均統(tǒng)計(jì)美國(guó)各州的物業(yè)稅，針對(duì)住宅的物業(yè)稅占所有物業(yè)稅收入的65%左右。

此外，物業(yè)稅屬于高度自治、分散的稅種，征稅的權(quán)力下放至市、縣、鎮(zhèn)等眾多的地方政府甚至是地方機(jī)構(gòu)。與此相反，州一級(jí)財(cái)政收入中，物業(yè)稅所占的比例很小，只有少數(shù)州物業(yè)稅占財(cái)政收入的10%以上。絕大部分的物業(yè)稅收入下沉至基層政府，并由基層政府全權(quán)支配，這種支配的主要體現(xiàn)在稅的最終用途上。所有的州在對(duì)住宅征收物業(yè)稅后，大部分的支出返回到轄區(qū)內(nèi)的學(xué)校、圖書館、社區(qū)公園等公共設(shè)施的建設(shè)。因此，某一地域征收的房產(chǎn)物業(yè)稅高，相應(yīng)區(qū)域的學(xué)校、社區(qū)環(huán)境等會(huì)相對(duì)優(yōu)越，吸引更多的人群在該區(qū)域購房置業(yè)，房產(chǎn)物業(yè)稅與房?jī)r(jià)形成良性的互動(dòng)循環(huán)，高的物業(yè)稅提升了區(qū)域房?jī)r(jià)或房屋租金。

與此對(duì)應(yīng)的是，因?yàn)榉慨a(chǎn)物業(yè)稅類似于收益率的反饋價(jià)值高，這種稅收體制獲得民眾的首肯，提高了社區(qū)公共決策的效率，即納稅人基于物業(yè)稅的高收益率而認(rèn)可、積極繳納物業(yè)稅，從而主動(dòng)形成了物業(yè)稅繳交的自發(fā)、自治狀態(tài)。同時(shí)，大多數(shù)州不動(dòng)產(chǎn)物業(yè)稅的稅率是由轄區(qū)民眾通過投票等民主決策的方式自行決定的，各區(qū)縣的稅率差別較大，但都能為轄區(qū)民眾自覺接受。在這種自治的良性互動(dòng)中，地方政府獲得了轄區(qū)公共條件的自發(fā)改善及“商業(yè)化”，而民眾也通過稅收自由選擇了居住地，在與政府行為的互動(dòng)中提升了社區(qū)的生活品質(zhì)，最大程度地實(shí)現(xiàn)了稅收的公共服務(wù)本質(zhì)。美國(guó)稅收專家克里斯多佛·霍華德?lián)说贸鼋Y(jié)論，認(rèn)為美國(guó)本質(zhì)上是一個(gè)“隱性的福利國(guó)家”［9］。

俄羅斯對(duì)房屋和建筑物按財(cái)產(chǎn)登記價(jià)值每年納稅。建筑物的稅率由市政府設(shè)定，但聯(lián)邦政府規(guī)定其最高稅率，即以建筑物財(cái)產(chǎn)總價(jià)值在300盧布(約10萬美元)為起點(diǎn)，價(jià)值越高，稅率也越高。當(dāng)財(cái)產(chǎn)登記價(jià)值難以確定時(shí)，按這類財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制保險(xiǎn)時(shí)的估價(jià)計(jì)算。對(duì)歸公民個(gè)人所有的房屋和建筑物財(cái)產(chǎn)價(jià)值的估價(jià)，由住宅公用事業(yè)機(jī)構(gòu)即地方行政當(dāng)局的技術(shù)清點(diǎn)局進(jìn)行。俄羅斯的物業(yè)稅中還包括一項(xiàng)土地稅，該國(guó)的稅法典規(guī)定，土地稅屬于地方稅，征收土地稅的目的是促進(jìn)土地的有效使用，保護(hù)和開發(fā)、提高土壤肥力，平均在不同質(zhì)量土地上經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)條件。因此，土地稅只能用于土地規(guī)劃和整治、開墾新土地等措施的撥款，補(bǔ)償土地使用者用于上述目的的費(fèi)用等。在分配方案上，土地稅在聯(lián)邦、州和市政府之間按照法定的比例分配，即30∶20∶50，以保障地方進(jìn)行土地用途管理、土地監(jiān)測(cè)和相關(guān)保護(hù)措施的投入［10］75-80。

加拿大的不動(dòng)產(chǎn)物業(yè)稅屬于財(cái)產(chǎn)稅的一種，除不動(dòng)產(chǎn)物業(yè)稅外，還包括居民和工商業(yè)為添置或改善與其財(cái)產(chǎn)相關(guān)的固定設(shè)施支付的費(fèi)用或征收的稅費(fèi)，以及營(yíng)業(yè)性財(cái)產(chǎn)稅等［11］30-33。該國(guó)的10個(gè)省及兩個(gè)特別行政區(qū)都征收財(cái)產(chǎn)稅，不動(dòng)產(chǎn)物業(yè)稅均包含在財(cái)產(chǎn)稅之中，包括土地、房屋和地上建筑物。征稅權(quán)由省政府授予，所征收財(cái)產(chǎn)稅全部歸地方政府支配。包括物業(yè)稅在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)稅是加拿大地方政府財(cái)政收入的一個(gè)主要來源。財(cái)產(chǎn)稅對(duì)土地的使用，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與社區(qū)發(fā)展，以及房屋和商業(yè)設(shè)施的保持及建設(shè)都有重要的影響，其重要性超出其所征集到的財(cái)政收入。

三、我國(guó)物業(yè)稅的功能定位缺失

在我國(guó)，物業(yè)稅成立的前提應(yīng)當(dāng)是該項(xiàng)稅收能否有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富的最大化以及社會(huì)福利的邊際效應(yīng)。

以社會(huì)財(cái)產(chǎn)權(quán)為內(nèi)容的社會(huì)財(cái)富構(gòu)成了民眾的生存發(fā)展基礎(chǔ)，良性社會(huì)制度生存的維度也停留在此。“一個(gè)自由社會(huì)必須依賴對(duì)個(gè)人進(jìn)行保護(hù)這一前提?！保?2］149一項(xiàng)自由主義的法律制度不僅需要消極保護(hù)財(cái)產(chǎn)不受侵犯，而且要積極保衛(wèi)財(cái)產(chǎn)權(quán)免受外界侵犯。故而，政府通過制度界定財(cái)產(chǎn)權(quán)的界限、規(guī)則，明確通過何種途徑獲得財(cái)產(chǎn)、如何持久擁有財(cái)產(chǎn)以及配套的財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)制度。政府制定、實(shí)施幫助財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人保有財(cái)產(chǎn)占有和控制的制度，能有預(yù)見性地懲罰違反所有權(quán)規(guī)則的行為。比如行政法中關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)流轉(zhuǎn)登記的制度，治安管理處罰法中關(guān)于侵犯他人財(cái)產(chǎn)權(quán)的處罰等等。因此，政府存在的基礎(chǔ)以及行為的目的必須是為了促進(jìn)民眾財(cái)富的增加，否則政府是不為民眾認(rèn)可并擁護(hù)的。因?yàn)?，“個(gè)人是社會(huì)的終極價(jià)值和最高價(jià)值。每個(gè)人追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的過程同時(shí)也會(huì)增進(jìn)社會(huì)利益?！保?3］150

與此同時(shí)，政府權(quán)力維護(hù)這種財(cái)產(chǎn)權(quán)的個(gè)人壟斷時(shí)，必須通過包括稅收在內(nèi)的公用財(cái)政征收渠道獲取維持壟斷的公共經(jīng)費(fèi)，稅收成為保障民眾財(cái)產(chǎn)權(quán)必不可少的支出。洛克認(rèn)為，人們聯(lián)合成為國(guó)家和置身于政府之下的重大和主要目的就是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)。雖然人們?cè)诩尤肷鐣?huì)時(shí)放棄了他們?cè)谧匀粻顟B(tài)下所享有的平等、自由和執(zhí)行權(quán)，將他們交給了社會(huì)，由立法機(jī)關(guān)根據(jù)社會(huì)利益的要求來加以處理，但是，這只是出于每個(gè)人能夠更好地保護(hù)自己的生命、自由和財(cái)產(chǎn)的動(dòng)機(jī)［13］84。時(shí)至今日，保障財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯已經(jīng)成為建立政府最基本的功能，而平等地促進(jìn)每一個(gè)個(gè)體的自由獨(dú)立發(fā)展成為新時(shí)期政府面臨的主要任務(wù)。正如2010年10月18日《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提出的，“堅(jiān)持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。完善保障和改善民生的制度安排，把促進(jìn)就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)先位置，加快發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加大收入分配調(diào)節(jié)力度，堅(jiān)定不移走共同富裕道路，使發(fā)展成果惠及全體人民?！币獙?shí)現(xiàn)政府的保障、促進(jìn)民生職能，依賴于“一個(gè)樂于征稅和花錢的政府”［14］11。對(duì)政府而言，它擁有多少財(cái)富并不代表它能夠有效地保護(hù)財(cái)產(chǎn)，民眾財(cái)富的發(fā)展水平根本上取決于政府獲取稅收并最終運(yùn)用于公共目的的程度。

因此，稅收的多寡不能僅僅停留在民眾付出的多少，也不能簡(jiǎn)單以稅收高低進(jìn)行衡量，而是以稅收收入與政府有效公共支出的比率作為標(biāo)準(zhǔn)，以民眾的最低成本實(shí)現(xiàn)最有效的政府運(yùn)作。作為政府，保障民眾財(cái)富穩(wěn)步增長(zhǎng)則成為征稅的理由與最終落腳點(diǎn)，否則稅收只能淪落為盤剝百姓財(cái)富的工具。

當(dāng)今社會(huì)，以政府權(quán)力保障民眾追求財(cái)富最大化的同時(shí)，促進(jìn)全民福利和收入分配的公平化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的邊際化，成為政府維持社會(huì)穩(wěn)定與長(zhǎng)久治理的途徑，稅收成為實(shí)現(xiàn)福利邊際化的基石。

“社會(huì)福利依賴于個(gè)人福利，這種依賴性是絕對(duì)的，而那些不涉及個(gè)人福利的要素則同社會(huì)福利毫不相干?！保?］27可見，社會(huì)總體福利等同于公眾個(gè)人福利效用的總和，這種總和的效果主要通過以下三種方式體現(xiàn)出來:

第一，社會(huì)收入分配制度決定社會(huì)福利多寡。合理在社會(huì)范圍內(nèi)分配財(cái)富，關(guān)系到財(cái)富在不同個(gè)體手中的增長(zhǎng)幅度，從而有助于社會(huì)整體幅度的提升。比如調(diào)高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)，對(duì)大多數(shù)的普通群眾的邊際效用顯然大于對(duì)“富人”的邊際效用，這種傾向于“窮人”收入的再分配顯然能增加社會(huì)整體福利，因?yàn)樗疹櫫苏忌鐣?huì)大多數(shù)群體的個(gè)人福利。

第二，收入分配政策影響甚至決定社會(huì)福利，更重要的原因在于社會(huì)福利直接依賴福利在民眾間如何平等分配。以稅收及公共支出形式在社會(huì)成員間公平地進(jìn)行福利的再分配，會(huì)刺激社會(huì)總體福利的增長(zhǎng)，否則容易陷入福利的“短板效應(yīng)”而始終無法提高社會(huì)總體福利。

第三，社會(huì)弱勢(shì)群體的個(gè)體福利直接依賴于稅收后的二次分配。對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體而言，基于各種原因其自身從社會(huì)得到的首次分配基本無法滿足自身需求，而寄希望于政府主導(dǎo)的二次分配，通過針對(duì)性的、有傾向性的再分配，在社會(huì)群體內(nèi)部實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利和資源的循環(huán)，從而以幫扶的形式給予弱勢(shì)群體再次自我發(fā)展的機(jī)會(huì)。弱勢(shì)群體受益于二次分配的再發(fā)展，會(huì)不同程度增強(qiáng)自我發(fā)展的能力，一定程度上回饋給社會(huì)總體福利，進(jìn)而增進(jìn)了總體福利。

反思我國(guó)物業(yè)稅的功能，似乎缺乏實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富最大化以及增進(jìn)社會(huì)總體福利的動(dòng)因，物業(yè)稅的功能定位存在缺失。

首先，物業(yè)稅出臺(tái)的動(dòng)因并非基于社會(huì)財(cái)富公平分配的需要，而是簡(jiǎn)單出于調(diào)控房?jī)r(jià)的目的，這種行政行為動(dòng)機(jī)仍然建立在傳統(tǒng)的為管理而行政的觀念之上。誠然，房地產(chǎn)市場(chǎng)投資過熱的情形確需得到及時(shí)抑制，開征物業(yè)稅能在一定程度上加大房產(chǎn)“炒樓者”的投資或囤積成本，打擊“炒樓者”的積極性［15］90-92。但是，一方面，增加炒房成本的邏輯違反了一般的價(jià)值規(guī)律。自古以來，從沒有因?yàn)橐患唐肥且驗(yàn)榧佣惗祪r(jià)的，加稅只能促進(jìn)物價(jià)的上漲，這是一般的規(guī)律。另一方面，房?jī)r(jià)的迅速抬高并非所謂的“炒樓者”單方面的因素導(dǎo)致的，國(guó)家土地拍賣制度設(shè)置不合理、地方政府追求土地出讓金、開發(fā)商的違規(guī)銷售行為等等，其實(shí)都是推動(dòng)房地產(chǎn)價(jià)格不斷上漲的動(dòng)因。住房的價(jià)格，還是由基本的市場(chǎng)供求關(guān)系決定的，與加稅與否沒有必然的邏輯聯(lián)系。從房地產(chǎn)本身而言，它兼有消費(fèi)和投資雙重屬性。從消費(fèi)效用來看，房地產(chǎn)與吃、穿、行并列為人的基本需求，對(duì)這類基本生活必需品的自有者征稅，稅收成本是很難被再次轉(zhuǎn)嫁的。從投資角度而言，投資者更多關(guān)注成本收益比，如果加入房產(chǎn)稅的成本后，對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格上漲的預(yù)期仍然會(huì)高于其他投資產(chǎn)品，物業(yè)稅的開征對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格的影響是微乎其微的［17］46-48。2003至2007年韓國(guó)盧武鉉執(zhí)政期間，韓國(guó)政府為了抑制高房?jī)r(jià)，也出臺(tái)了提高物業(yè)稅等一系列措施試圖降溫樓市。但由于看好樓市上漲的趨勢(shì)，很多擁有多套房子的業(yè)主，寧愿承擔(dān)高額的物業(yè)稅也不愿意出售房產(chǎn)，或者選擇租賃房產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年全年，韓國(guó)全國(guó)平均房?jī)r(jià)同比上漲19%，其中首爾市房?jī)r(jià)上漲約 24%，漲幅居亞太之首［18］68-70。

其次，不加區(qū)分的物業(yè)稅征收行為無法充分考慮社會(huì)福利的邊際效用，“眉毛胡子一把抓”會(huì)進(jìn)一步增大社會(huì)群體之間以及不同地域的民眾之間的貧富差距?；厮菸覈?guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)近十年發(fā)展歷程來看，房?jī)r(jià)高漲背后的最大推手實(shí)際上是政府的土地招拍掛制度，而地方政府之所以熱衷于土地高價(jià)拍賣，與我國(guó)1994年實(shí)行的分稅制改革不無關(guān)系。分稅制改革將高收益的稅種收歸中央，提高了中央的宏觀調(diào)控能力，但卻將大部分事務(wù)性的支出留給了地方政府自行解決，地方政府普遍面臨財(cái)政赤字的窘境。根據(jù)行政學(xué)上的公共選擇理論，政府組織與官僚機(jī)構(gòu)都符合“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，即政府和官僚行為的首要?jiǎng)訖C(jī)是自身利益最大化，其追求自身利益所使用的手段與目的構(gòu)成直接對(duì)應(yīng)關(guān)系，在追求自身利益的過程中必然對(duì)行動(dòng)的收益和成本進(jìn)行比較和計(jì)算［18］38。當(dāng)然，政府行為的收益和成本涵蓋了經(jīng)濟(jì)和政治上的雙重要素。而與此同時(shí)，中央對(duì)地方政府GDP增長(zhǎng)的考核壓力日益增長(zhǎng)，迫切需要政府能有新的地方收入，來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政治收益的最大化。房地產(chǎn)市場(chǎng)升溫帶來的土地資源入市價(jià)格高漲，無疑滿足了這種要求。沿海與內(nèi)地不同城市的土地價(jià)格差異化，直接影響到地方政府的財(cái)政收入與支出，各地民眾的社會(huì)公共福利也迥然不同。如果物業(yè)稅稅率全國(guó)統(tǒng)一化，同樣無法解決地區(qū)稅收的差異化及由此決定的公眾福利差異。

對(duì)同一城市的民眾而言，中低收入與高收入的民眾對(duì)稅收的感同身受是截然不同的。對(duì)占城市人口多數(shù)的中低收入群體，征收房產(chǎn)稅無疑增大了民眾的生活成本，甚至直接影響其生活質(zhì)量;而高收入家庭卻可以忽略增加的物業(yè)稅支出。兩者對(duì)比，物業(yè)稅對(duì)民眾福利影響會(huì)造成兩個(gè)極端，不利于實(shí)現(xiàn)稅收的自由保障、維護(hù)功能。此外，對(duì)城市城中村的農(nóng)民以及城郊的農(nóng)民，針對(duì)商品房的物業(yè)稅無法真正涵蓋，會(huì)形成新的地域化福利差異。

再次，物業(yè)稅對(duì)社會(huì)福利的回饋功能有限，易激發(fā)征收、使用環(huán)節(jié)的行政腐敗行為。如前所述，物業(yè)稅作為一種民眾“讓利”的交換，在制定稅收制度以及實(shí)施的過程中，要實(shí)現(xiàn)民主化、科學(xué)化，要通過稅收充分實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)權(quán)利的確認(rèn)和維護(hù)。在我國(guó)，房屋登記信息并不全面，政府信息公開阻力重重，缺乏真實(shí)、有效的房屋信息資料以及征稅透明化作為保障，很難保證征稅結(jié)果的公開、公正。同時(shí)，對(duì)計(jì)稅房屋的人為估價(jià)，容易引發(fā)征稅環(huán)節(jié)的尋租，房?jī)r(jià)被刻意低估、隱瞞真實(shí)價(jià)值的現(xiàn)象將無法避免。在配套制度尚未完善之時(shí)，物業(yè)稅的倉促推出將影響整個(gè)行政體制的運(yùn)作過程。

四、我國(guó)物業(yè)稅制度的行政權(quán)回歸

“社會(huì)的權(quán)力，不僅決定于它的人口、經(jīng)濟(jì)資源以及技術(shù)能力，而且也決定于它的信仰?！保?9］103行政權(quán)亦是如此，不同的行政權(quán)力的信仰和追求決定了權(quán)力運(yùn)作的方式和方法，建立何種物業(yè)稅征收制度同樣也取決于政府的行政理念。

服務(wù)行政相對(duì)人的行政理念應(yīng)貫穿物業(yè)稅制度制定、執(zhí)行的全過程。行政管理層對(duì)物業(yè)稅寄予厚望，主要的出發(fā)點(diǎn)是平抑高房?jī)r(jià)，安撫民眾對(duì)房?jī)r(jià)暴漲的怨氣;而地方政府為之擁躉，目的是為了增加地方可控的財(cái)政收入，增強(qiáng)行政話語權(quán)。其實(shí)，這種做法無疑違背了現(xiàn)代行政權(quán)的服務(wù)理念以及物業(yè)稅作為稅的社會(huì)福利功能。

“權(quán)力是一種關(guān)系，而不是行動(dòng)者的某種屬性。權(quán)力只能通過在某種關(guān)系中實(shí)施才能表現(xiàn)出來。在這種關(guān)系中，一方(或多方)行動(dòng)者必須依賴于另一方(或多方)行動(dòng)者才能實(shí)現(xiàn)大家的共同目的，而這一共同目的又制約著他們各自的目標(biāo)。因而對(duì)于一方，權(quán)力就成了強(qiáng)制性條件。更明確地說，權(quán)力只能通過在某個(gè)給定的關(guān)系里的行動(dòng)者的交換中表現(xiàn)出來。因?yàn)閮煞街g的任何關(guān)系，都意味著相互交換和相互適應(yīng)，所以權(quán)力與協(xié)商談判是密不可分的——權(quán)力關(guān)系是一種交換關(guān)系，因此也是一種協(xié)商談判關(guān)系，至少是兩個(gè)人陷于其中的關(guān)系?！保?0］52行政權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的重要一極，雖然相比行政相對(duì)人的權(quán)利，具有先定力、執(zhí)行力等“優(yōu)越權(quán)”，但是它仍然脫離不了權(quán)力的雙重性關(guān)系，如上述的學(xué)者所言一樣，必須在與行政相對(duì)人的互動(dòng)關(guān)系中得到體現(xiàn)，良性交換、平等協(xié)商。因此，單純出于為建立或鞏固某一社會(huì)秩序而出臺(tái)管理規(guī)則，顯然無法真正達(dá)到行政管理的目標(biāo)。

實(shí)踐中，在物業(yè)稅即將出臺(tái)的消息公之于眾后，作為既得利益者的炒房者與尚未購房的消費(fèi)者均對(duì)此反應(yīng)強(qiáng)烈。究其原因，大部分的普通百姓都認(rèn)為，政府運(yùn)用行政權(quán)力出臺(tái)物業(yè)稅無非是想增加財(cái)政收入，將隱形的、不規(guī)范的地方政府賣地收入收歸中央，是一種加稅行為，而并不認(rèn)同政府運(yùn)用物業(yè)稅調(diào)控房?jī)r(jià)的出發(fā)點(diǎn)。北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心教授周其仁的看法具有一定的代表性，他認(rèn)為，現(xiàn)在社會(huì)總稅負(fù)水平已經(jīng)太高，稅種太復(fù)雜。原因之一就是凡建議加稅，政府很樂意聽、樂意為。光看發(fā)達(dá)國(guó)家收物業(yè)稅很過癮，忽略了那是政府從事產(chǎn)權(quán)界定服務(wù)的回報(bào)，可能要出大漏子［21］73。物業(yè)稅擬出臺(tái)引發(fā)社會(huì)多數(shù)人的不安與反對(duì)，問題出在政府行為之初的盲目與單方性，忽視行政行為最終落腳點(diǎn)在滿足相對(duì)人需求上。以傳統(tǒng)行政行為單邊化、強(qiáng)制化來實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，缺乏行政主體與行政相對(duì)人之間的溝通、協(xié)商，寄希望于通過強(qiáng)力建立社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，顯然已經(jīng)不適合社會(huì)發(fā)展要求。更何況，物業(yè)稅作為財(cái)產(chǎn)稅，幾乎決定了所有有產(chǎn)者的財(cái)富變化值，在波及面如此之大的法律制度出臺(tái)和實(shí)施時(shí)，置民眾財(cái)富與福利的波動(dòng)于不顧，單純出于方便管理、平抑市場(chǎng)，顯然無法取得大眾的認(rèn)同感。

法的權(quán)利義務(wù)理論表明，通過法律制度保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利是不可侵犯或剝奪的，除非給予對(duì)等補(bǔ)償，其中包括直接的一對(duì)一補(bǔ)償，也包括以公共利益回饋式的補(bǔ)償。“只要社會(huì)選擇了一個(gè)初始法授權(quán)利，它就必須確定對(duì)這一法授權(quán)利的保護(hù)是依據(jù)財(cái)產(chǎn)規(guī)則，還是責(zé)任規(guī)則，還是不可讓渡性規(guī)則。在我們的框架中，許多一般來說稱為私有財(cái)產(chǎn)的東西都可以被看成是一個(gè)受到財(cái)產(chǎn)規(guī)則保護(hù)的法授權(quán)利。除非持有者以其對(duì)財(cái)產(chǎn)主觀估計(jì)的價(jià)格自愿出售，沒有人可以從持有者那里占取該財(cái)產(chǎn)的法授權(quán)利。但是實(shí)際上，在公共效用足以對(duì)抗禁令的情況下，只要有侵?jǐn)_，就有權(quán)利通過補(bǔ)償占取財(cái)產(chǎn)。”［22］36-37物業(yè)稅作為附著在所有者不動(dòng)產(chǎn)之上的附加義務(wù)，也是一種對(duì)法授權(quán)利的強(qiáng)行剝奪，如果沒有足夠的對(duì)價(jià)補(bǔ)償不動(dòng)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)損失，即使再充足的公共效用借口恐怕也是勉強(qiáng)的。

至此，前述的西方國(guó)家物業(yè)稅的回饋路線，無疑為我國(guó)開征物業(yè)稅明示了方向。物業(yè)稅能否納入透明化的征收、使用通道，能否大幅度反饋社區(qū)，切實(shí)增加民眾的幸福指數(shù)，將直接決定這項(xiàng)制度的成敗，更何況我國(guó)政府面臨著步入社會(huì)失序的危險(xiǎn)。

當(dāng)今政府社會(huì)建設(shè)的根本目標(biāo)是“制約權(quán)力、駕馭資本、遏制社會(huì)失序”?，F(xiàn)階段國(guó)家行政權(quán)力的擴(kuò)張不僅僅源于權(quán)力本身，更得到了來自財(cái)政實(shí)力與市場(chǎng)機(jī)制的雙重支撐。2003年至 2008年，我國(guó)稅收收入增速分別為20.4%、25.7%、20%、21.9%、31.4%、19%。財(cái)政實(shí)力成為強(qiáng)化權(quán)力的重要因素。同時(shí)，通過對(duì)市場(chǎng)要素的重組，通過市場(chǎng)獎(jiǎng)勵(lì)服從者，懲罰不服從者，權(quán)力機(jī)制更加膨脹［22］。可見，制約權(quán)力的途徑應(yīng)該是縮減政府可自由支配的財(cái)權(quán)，淡化政府對(duì)包括房地產(chǎn)市場(chǎng)在內(nèi)的市場(chǎng)控制能力，讓普通民眾真正享受社會(huì)發(fā)展的成果，以稅收回饋社會(huì)，提高公共服務(wù)水平，無疑可實(shí)現(xiàn)構(gòu)建新時(shí)期社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的“一石二鳥”。

要實(shí)現(xiàn)物業(yè)稅以損益行政行為的面目出現(xiàn)在民眾生活中，而以授益行政行為回饋、服務(wù)民眾，實(shí)現(xiàn)稅收維護(hù)民眾自由、安全權(quán)利的功能，需要解決的問題包括:物業(yè)稅的決策機(jī)制;物業(yè)稅征收的幅度;物業(yè)稅的使用與管理。

“由于資本是流動(dòng)的，為了避免資金的大量外逃，政府對(duì)于重稅會(huì)更加審慎?！保?3］20決策物業(yè)稅的過程應(yīng)當(dāng)是慎重并符合憲法規(guī)定的憲政程序的，民眾參與也是其中必不可少的環(huán)節(jié)。法經(jīng)濟(jì)學(xué)專家麥考羅和曼德姆就認(rèn)為，“個(gè)體決策是個(gè)體的機(jī)會(huì)集的函數(shù)，其由‘可供選擇的行為或選擇所組成，每個(gè)行為或選擇都有相應(yīng)的機(jī)會(huì)成本，而且個(gè)體可以任意選擇’。然而，這些機(jī)會(huì)組合也不是沒有范圍邊界的;由于其反映的是人類間的相互依賴和不足，因而，每個(gè)個(gè)體機(jī)會(huì)集都是受到社會(huì)中其他個(gè)體的機(jī)會(huì)集的約束，甚至，事實(shí)上是由其決定的?！保?4］154-155可見，一方面，社會(huì)個(gè)體具有自我決定的權(quán)利，可以決定是否擁有不動(dòng)產(chǎn)，或者擁有多少不動(dòng)產(chǎn)。另一方面，這種決定權(quán)不可能不受限于其他社會(huì)群體，比如說城市無房者群體對(duì)政府施加的影響力，進(jìn)而影響到政府制定征收或提高物業(yè)稅的規(guī)定。其中，政府是民眾進(jìn)行自我決定過程中不可忽視的環(huán)節(jié)，不同社會(huì)群體的利益訴求會(huì)交匯在政府這一載體上，并由政府通過權(quán)力進(jìn)行集中的調(diào)節(jié)，以此實(shí)現(xiàn)社會(huì)群體間的利益平衡?！薄叭绻腥藢⒅贫鹊臋?quán)利結(jié)構(gòu)強(qiáng)加于某群人之上，比權(quán)利沒有統(tǒng)一監(jiān)護(hù)者的社會(huì)，效率會(huì)有較大的改進(jìn)。”［29］72這一點(diǎn)正是物業(yè)稅制定的社會(huì)動(dòng)因及合法性、合理性所在。“政府成為了那些尋求私人司法和經(jīng)濟(jì)增益或利益的一個(gè)控制體，‘一種通過相對(duì)權(quán)利，及由此而來的市場(chǎng)(固定收入)狀況的模式是有給定效果的’。因而，這個(gè)問題并不是一個(gè)政府較多或較少的問題，而是哪些人的利益是政府應(yīng)通過法律予以保障即通過權(quán)利的創(chuàng)設(shè)和再創(chuàng)設(shè)程序?！保?4］156

與此同時(shí)，政府平衡民眾利益訴求的決策過程并非隨心所欲。一方面既然是利益平衡，不可能不聽取代表不同利益訴求的社會(huì)群體意見。比如不同地域、不同層級(jí)的有產(chǎn)者對(duì)物業(yè)稅調(diào)節(jié)收入分配的期待值不同，這一利益訴求最終會(huì)影響到物業(yè)稅征稅對(duì)象、稅率，以及稅的地域差異等等。再比如，物業(yè)稅是否及于農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)所有者，城市與農(nóng)村的不動(dòng)產(chǎn)所有者是否應(yīng)當(dāng)差別化對(duì)待等等。另一方面，決策的科學(xué)化、民主化也直接決定了制度實(shí)施過程中的實(shí)際效果?！胺墒前衙總€(gè)人的自由限制在同其他人的自由協(xié)調(diào)一致的條件之上，只要這種協(xié)調(diào)一致根據(jù)一條普遍法則是可能的?！保?6］116只有充分考慮所有社會(huì)成員的共同利益，在政府的組織協(xié)調(diào)下就社會(huì)利益形成相對(duì)穩(wěn)定的格局，以法律制度引導(dǎo)利益方的良性行為，約束其越軌行為，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)制度的穩(wěn)定與長(zhǎng)久。要實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由的協(xié)調(diào)一致，特別是政府行為影響到這種既定的穩(wěn)定狀態(tài)時(shí)，必須召集利益共同體雙方進(jìn)行協(xié)調(diào)，告知雙方調(diào)整的目的、預(yù)期以及具體的行為手段。政府行為之初必須明確，社會(huì)利益的主體是民眾個(gè)體而不是政府，政府行為充其量只是公共利益的代言人、中間人。

就物業(yè)稅而言，征稅是否正當(dāng)、合法，征稅對(duì)民眾財(cái)富的影響程度，以及如何平衡物業(yè)稅納稅群體利益的問題，都需要納入社會(huì)公眾層面進(jìn)行探究，而不是政府簡(jiǎn)單為了解決所謂的房地產(chǎn)價(jià)格上漲過快，或者為了增加地方財(cái)政收入。民眾的廣泛參與一方面能增加決策的透明度、科學(xué)性，另一方面能增強(qiáng)民眾的主人翁意識(shí)，激發(fā)他們主動(dòng)為公共福利而讓渡個(gè)人利益，有利于稅收政策的真正執(zhí)行。

美國(guó)學(xué)者博爾丁曾說過:“當(dāng)價(jià)格自然而然為零時(shí)也許就達(dá)到了那個(gè)理想狀態(tài)，這將使得那些要孩子的人不必花費(fèi)額外成本就能有孩子。如果價(jià)格相當(dāng)高的話，那么就必須向制度(指社會(huì)分配)要求某種保證，一邊讓那些更該有孩子卻很貧窮的人能生養(yǎng)孩子，并且通過征稅來降低其他相對(duì)不該有孩子的人的需求?！保?7］136物業(yè)稅于房地產(chǎn)而言，理想的征稅狀態(tài)也應(yīng)該如此。對(duì)多數(shù)自住型的有產(chǎn)者而言，物業(yè)稅不能成為他們生活中除房貸外新的生活壓力，猶如貧窮的人生得起孩子一樣，他們要有能力養(yǎng)得起房子，這是一種政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)?shù)某兄Z和保證。而對(duì)于房地產(chǎn)投機(jī)者或者房地產(chǎn)投資者而言，物業(yè)稅的多寡應(yīng)當(dāng)成為他們投機(jī)和投資時(shí)，必須面臨的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和成本，能夠直接影響或者決定他們的商業(yè)行為。對(duì)政府而言，物業(yè)稅占財(cái)政收入比重過大，容易使政府熱衷于此項(xiàng)收入而想法設(shè)法加大征收力度。但如物業(yè)稅比重太小，會(huì)使政府忽略物業(yè)稅的作用，物業(yè)稅回饋社區(qū)的功能也得不到體現(xiàn)。因此，合理、適度的物業(yè)稅征收幅度直接關(guān)系物業(yè)稅制度執(zhí)行的成敗。否則，在美國(guó)普遍出現(xiàn)的稅收不公平狀態(tài)就會(huì)在我國(guó)重演，即大多數(shù)的公民(包括所有工作的窮人)大約支付同樣的稅率——和富人比，大多數(shù)的公民所納的稅率要高［28］126。

確定物業(yè)稅稅率等如何具體征稅幅度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及財(cái)稅、行政、司法等諸多層面，行政登記及行政評(píng)估制度的設(shè)置是其中的重要一環(huán)。我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記目前屬各地房地產(chǎn)管理部門的行政職能之一，在物業(yè)稅出臺(tái)前，它僅僅作為民事活動(dòng)的一種鑒證、一種公信力的認(rèn)可，為不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)人和使用權(quán)人的市場(chǎng)活動(dòng)提供相對(duì)保障。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，頻頻因登記失誤引發(fā)行政訴訟，其中包括行政相對(duì)人惡意隱瞞申請(qǐng)事項(xiàng)、行政機(jī)關(guān)審查失誤等等。這種登記失誤引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)也僅限于撤銷、重新做出登記行為等。而一旦物業(yè)稅實(shí)施，登記的依據(jù)會(huì)成為納稅的唯一基礎(chǔ)性依據(jù)，如何在行政手段上保障登記的真實(shí)性、合法性，不僅僅只關(guān)系到相對(duì)人的利益，還涉及稅收是否流失的公共行政問題。進(jìn)一步來看，如果出現(xiàn)有利于相對(duì)人的錯(cuò)誤登記，在獲益相對(duì)人不主動(dòng)申請(qǐng)的情況下，其他無利害關(guān)系的行政相對(duì)人是否可以基于公益申請(qǐng)變更、撤銷，甚至提起公益訴訟等等，都是值得探討的問題。

物業(yè)稅的使用和管理既是制定物業(yè)稅制度的初衷，也是其實(shí)踐過程中的最終落腳點(diǎn)。不僅僅是物業(yè)稅，我國(guó)稅收回饋社會(huì)的比例相對(duì)偏低是一種普遍現(xiàn)象。比如在2009年，我國(guó)全年財(cái)政收入達(dá)6.85萬億元，其中用于醫(yī)療、教育、社保就業(yè)等民生領(lǐng)域的支出只占其中的約15%①http:∥yss.mof.gov.cn/2009nianquanguojuesuan/201007/t20100709_327128.htm l.，而西方發(fā)達(dá)國(guó)家這一比例則高達(dá)50%。從政策制定者的初衷來看，我國(guó)政府目前出臺(tái)物業(yè)稅主要的基點(diǎn)是通過增加不動(dòng)產(chǎn)持有成本實(shí)現(xiàn)房?jī)r(jià)的調(diào)控，但是物業(yè)稅服務(wù)地方、社區(qū)真正的功能卻被忽略了。對(duì)催生我國(guó)房?jī)r(jià)的主要因素，大多數(shù)專家學(xué)者歸咎于地方政府的土地拍賣行為。而地方政府熱衷于高價(jià)拍賣土地的原因在于，分稅制改革后地方政府可控稅收大幅度減少，收入與支出倒掛嚴(yán)重，迫使它們需要尋找新的財(cái)政增長(zhǎng)點(diǎn)。因此，地方政府收取高額的土地出讓金之后，往往用來填補(bǔ)地方財(cái)政支出的缺口，用于改善地方公共福利的比例非常少，土地出讓金成為地方政府的“救濟(jì)金”。

反觀前述的美國(guó)、英國(guó)等西方國(guó)家的物業(yè)稅支出，絕大部分都投入了稅收來源地的教育、社區(qū)綠化、公共道路交通等地方建設(shè)。物業(yè)稅的稅率與納稅人享受的公共福利直接關(guān)聯(lián)，一方面促進(jìn)了整體社會(huì)稅收體制的良性循環(huán)，另一方面則真正實(shí)現(xiàn)了稅收功能性價(jià)值。借鑒西方國(guó)家的物業(yè)稅先例，在我國(guó)未來出臺(tái)的物業(yè)稅使用政策上，首先應(yīng)將物業(yè)稅的規(guī)模、作用與地方政府職能范圍相結(jié)合，以公共服務(wù)職能的廣度和深度確定稅率。其次，將物業(yè)稅納入國(guó)家整體稅收征管法律體系和財(cái)政預(yù)算體制，以年度預(yù)算的方式控制物業(yè)稅的使用，同時(shí)加強(qiáng)體制內(nèi)的執(zhí)法監(jiān)察力度［29］，避免物業(yè)稅在財(cái)稅體制外部循環(huán)，成為行政腐敗新的溫床。

五、結(jié) 語

韓國(guó)現(xiàn)任總理李明博在競(jìng)選總統(tǒng)期間，曾強(qiáng)烈抨擊前政府頻繁的房地產(chǎn)調(diào)整政策，他說:“政府的房地產(chǎn)政策如同不精明的獵人，為打一只野豬滿山亂跑，結(jié)果禍害了山里其他動(dòng)物?！闭{(diào)控房地產(chǎn)價(jià)格固然是政府擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任與必備的職能，但維護(hù)民眾的公共福利與增進(jìn)其自由同樣也是政府行為的基本出發(fā)點(diǎn)。作為政府，不能以微觀的角度單純將房?jī)r(jià)調(diào)控的任務(wù)寄予物業(yè)稅的開征，否則“禍害”的可能不僅僅是不動(dòng)產(chǎn)，很可能引發(fā)對(duì)政府行為與功用的全面質(zhì)疑，甚至否定、危及整個(gè)國(guó)家財(cái)稅體制，“禍害”整個(gè)國(guó)家安全。

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