袁華江

（北京市律師協(xié)會自然資源法律專業(yè)委員會，北京100101）

鐵路作為交通產(chǎn)業(yè)的重要元素，其最基本的產(chǎn)業(yè)功能是運(yùn)力。自鐵路產(chǎn)生之時起，它就與自然壟斷和資本緊密相連。現(xiàn)代企業(yè)的基本組織“股份公司”就是“在鐵路交通運(yùn)輸業(yè)才得到廣泛的運(yùn)用”，[1]礦山鐵路是鐵路最早應(yīng)用于實(shí)業(yè)的代表。

美國西部開發(fā)的動因就是西部豐富的土地和礦產(chǎn)資源，1862年通過的《太平洋鐵路法》鼓勵私營企業(yè)投資興建中部到加州的鐵路。德國魯爾、薩克森等地區(qū)的煤鐵資源，促進(jìn)了其工業(yè)革命一開始就是圍繞資源開發(fā)投資鐵路建設(shè)的，但礦山鐵路建設(shè)方面,19世紀(jì)的普魯士政府苦于資金不足,鐵路主要由私人股份公司進(jìn)行建筑,國家通過1838年鐵路法和1843年設(shè)立的鐵路基金進(jìn)行干預(yù)。到19世紀(jì)末時國有或國家參與經(jīng)營的鐵路已與私營鐵路相差無幾。隨著工業(yè)革命的推進(jìn)，礦產(chǎn)資源對社會發(fā)展的促進(jìn)作用凸顯，新西蘭隨后頒布了《1893年煤礦鐵路歸屬法》，對礦山鐵路的產(chǎn)權(quán)歸屬原則進(jìn)行了立法。在英國，1918年的數(shù)據(jù)顯示，所有的運(yùn)煤車中，62.5%為礦工所有，23.9%為商人或分銷商所有，僅5.4%為鐵路部門或政府所有。[2]因此，鐵路從其產(chǎn)生時起就被深深地打上礦產(chǎn)和私有股份控制的烙印。

在澳大利亞皮爾巴拉地區(qū)，F(xiàn)MG公司的主要礦區(qū)離最近的必和必拓公司的鐵路不到30公里。FMG公司自建的一條鐵路從Cloud Break礦山延伸出來，緊貼必和必拓的鐵路（可達(dá)重要港口：黑德蘭），雖然澳政府倡導(dǎo)礦業(yè)公司之間共享基礎(chǔ)建設(shè)，但必和必拓一直拒絕其他礦業(yè)公司使用自己的鐵路線。與新西蘭在19世紀(jì)就對礦山鐵路的接入進(jìn)行立法不同，澳大利亞在“兩拓”（必和必拓與力拓的合稱）于20世紀(jì)60年代修建皮爾巴拉地區(qū)鐵路時未有鐵路接入的專項(xiàng)立法，西澳政府與“兩拓”簽署的開發(fā)協(xié)議中，對后者基建的公共接入等未加以規(guī)定。為此，自2008年起FMG即多次向澳大利亞競爭法庭申請，要求作為第三方分享“兩拓”鐵路的使用權(quán)。但力拓也向法院提出訴訟，要求禁止競爭法庭受理FMG類似的訴求。經(jīng)過博弈，競爭法庭不僅受理了申請，并終于2010年6月作出裁決，①迫使“兩拓”允許有限的第三方有權(quán)使用各自的一條鐵路線。

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與緩慢的鐵路建設(shè)之間形成的供需矛盾越來越突出，鐵路的強(qiáng)制開放逐步成為鐵路所有權(quán)限制的集中體現(xiàn)。所有權(quán)被視為物權(quán)中最完整、充分的權(quán)利，但立法創(chuàng)設(shè)所有權(quán)之宗旨在于通過財產(chǎn)權(quán)利的安排來最大限度地發(fā)揮、實(shí)現(xiàn)財產(chǎn)的價值，礦產(chǎn)資源的稀缺性和社會發(fā)展對它的依賴性促使了礦山鐵路強(qiáng)制開放的出現(xiàn)，并逐步制度化，它是市場經(jīng)濟(jì)競爭機(jī)制的內(nèi)在要求，限制壟斷的立法乃此內(nèi)在要求的外在表現(xiàn)，因此，“物的稀缺性是對所有權(quán)的享有和行使進(jìn)行限制的物質(zhì)前提”。[3]

強(qiáng)制性推動競爭機(jī)制的重要途徑就是:強(qiáng)制開放，比如強(qiáng)制開放“電網(wǎng)、煤氣輸送管道、輸油管道、鐵路等帶有自然壟斷性特征的基礎(chǔ)設(shè)施,使其成為同類服務(wù)供應(yīng)者可以租用的‘共用承載器’?！盵4]礦山鐵路強(qiáng)制開放，是資源經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，各國為打破鐵路自然壟斷而采取的重要措施。澳大利亞西澳州政府在“兩拓”及其他外國資本利用早期修建的鐵路大發(fā)本國礦產(chǎn)資源之財?shù)谋尘跋?，意識到鐵路有限開放的重要產(chǎn)業(yè)作用，為推動本國鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，于1998年實(shí)施了《鐵路（接入）法》[Rail?ways(Access)Act 1998]。該法第2條強(qiáng)調(diào)：該法主要目的是促進(jìn)建立一個富有使用效率的鐵路通道制度和鐵路運(yùn)營的競爭市場。法律第3條特別就鐵路的“access agreement”（準(zhǔn)入?yún)f(xié)議）作出解釋：是指一條鐵路的所有者與其他人就該方使用鐵路根據(jù)法律達(dá)成的協(xié)議。為了行使準(zhǔn)入?yún)f(xié)議項(xiàng)下的權(quán)利，第三方可將自己建造、營運(yùn)的鐵路連接到鐵路所有權(quán)人的基礎(chǔ)設(shè)施上。為公平起見，法律還規(guī)定：如現(xiàn)鐵路權(quán)利人對鐵路設(shè)施的使用管理及控制權(quán)受原所有人以時間或任何其他形式的限制，則申請鐵路接入使用的一方不能被給予比現(xiàn)鐵路權(quán)利人已有權(quán)利更大的使用權(quán)。

一、澳大利亞企業(yè)礦山鐵路發(fā)展的特定歷史背景分析

1.澳大利亞的早期經(jīng)濟(jì)背景

如同大多數(shù)國家的早期鐵路建設(shè)，澳大利亞在礦山地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在早期也嚴(yán)重依賴私人資本，尤其是礦業(yè)金融資本的早期投入帶動了鐵路建設(shè)發(fā)展，這是當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)與社會環(huán)境所造就的。進(jìn)入20世紀(jì)后，澳大利亞壟斷資本通過政府，促進(jìn)了旨在鼓勵礦業(yè)發(fā)展的政策法令的實(shí)施，由于鐵路基礎(chǔ)設(shè)施投資巨大，耗時較長，政府引導(dǎo)礦業(yè)資本投入的需求和愿望較為強(qiáng)烈，在這樣的背景下礦業(yè)資本同時也奠定了自身的壟斷基礎(chǔ)。“1967年政府設(shè)立了由澳大利亞四大商業(yè)銀行平均認(rèn)股組成的澳大利亞資源開發(fā)銀行，該行通過發(fā)放貸款，幫助私人礦業(yè)公司開發(fā)國內(nèi)的礦物資源。在建設(shè)公共工程方面，像西澳州政府為布羅肯希爾公司開發(fā)庫里亞諾賓的鐵礦，修建了由礦區(qū)通往克維納納的鐵路，以便利運(yùn)輸；昆士蘭州政府為開發(fā)韋帕礦區(qū)，投資數(shù)萬澳元修建了港口?！盵5]“兩拓”在皮爾巴拉地區(qū)的鐵路線也是在這一時期修建的，澳礦業(yè)中的外資比例從1963年的37%上升至1968年的58%，外資推動澳大利亞經(jīng)濟(jì)的同時也加強(qiáng)了對與澳大利亞礦業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的控制，鐵路、港口亦成為外資角逐的重心，澳農(nóng)礦產(chǎn)業(yè)陷入了對國際市場的嚴(yán)重依賴之中，鐵路延伸之處，就是土地與礦山項(xiàng)目的投機(jī)之處。這就逐步形成了像力拓、必和必拓這樣擁有強(qiáng)大資本實(shí)力、私有資本控制著大量礦山和鐵路的格局。直到現(xiàn)在，除昆士蘭州的一家鐵路貨運(yùn)公司是國有的外，[6]其余都是私有。故澳鐵路產(chǎn)業(yè)也是與礦業(yè)的發(fā)展緊密關(guān)聯(lián)的?！半S著采礦業(yè)的發(fā)展，一方面要求發(fā)現(xiàn)和探明更多的地下礦藏；另一方面，礦物的開發(fā)又要求運(yùn)輸、加工等行業(yè)的配合，因而也促進(jìn)了礦山開發(fā)和運(yùn)輸以及冶煉工業(yè)等的發(fā)展”。[7]

2.基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的公益性促進(jìn)了反壟斷的出現(xiàn)

對私有資本的產(chǎn)業(yè)高掌控狀況，澳大利亞聯(lián)邦政府也曾經(jīng)試圖嘗試改革，但收效甚微?！?978年6月，澳聯(lián)邦政府計劃征收一種‘資源稅’，方案一出，立即遭到外國礦業(yè)公司的反對，并以減少投資相威脅”。[8]2010年，澳大利亞總理陸克文因強(qiáng)制推行“資源超額利潤稅”法案受到國際礦業(yè)資本的大力反對而下臺，礦業(yè)巨頭左右了澳大利亞政壇的走向，吉拉德上臺后立即于同年7月2日宣布以“礦產(chǎn)資源租賃稅”取代了之前的方案，雖然這被看做是澳政府與跨國公司全面性談判的結(jié)果，但也有力表明了其反經(jīng)濟(jì)壟斷的用意。

反壟斷法被視為市場經(jīng)濟(jì)憲法，“賣家只與賣家競爭”是頗有哲理的，從倡導(dǎo)競爭角度看來，對私有鐵路的適度強(qiáng)制開放符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展對所有權(quán)提出的必要限制，現(xiàn)代科技的發(fā)展和生產(chǎn)力提高，也迫切要求加速財產(chǎn)的流轉(zhuǎn)和資源優(yōu)化，私有鐵路的適度強(qiáng)制開放是物盡其用民商法規(guī)則和所有權(quán)社會化的時代體現(xiàn)。公共利益是所有社會主體的合法私人利益之載體，法律保護(hù)的私有利益應(yīng)當(dāng)是建立在其他私有利益或國家利益不致于減損的基礎(chǔ)上，因此，私有礦山鐵路的適度開放符合國家資源開發(fā)的利益索求，而礦產(chǎn)資源的不可再生性與稀有性構(gòu)成了對私有鐵路所有權(quán)適當(dāng)限制的法益訴求。

二、鐵路的外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)要求其具有相應(yīng)的開放性

鐵路運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展除了自身的利益之外，還將會帶動交通沿線的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)資源的開發(fā)、旅游業(yè)的發(fā)展和商業(yè)的繁榮，可以起到貫通市場的巨大作用，這是鐵路運(yùn)輸正常的外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。這種“經(jīng)濟(jì)外部性通常具有重要的分配意義”。[9]一般而言，由于技術(shù)上的原因，鐵路運(yùn)輸服務(wù)主要是通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)來提供的，在一定范圍內(nèi)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、密度經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。當(dāng)?shù)V山鐵路因私有而失去其外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、而鐵路周邊區(qū)域仍然存在巨大的運(yùn)能需求時，私有鐵路就已面臨社會義務(wù)。而運(yùn)輸對礦產(chǎn)資源的市場影響十分突出，以至于大多數(shù)情況下作為礦產(chǎn)資源所有者的政府對鐵路運(yùn)輸?shù)谋匾深A(yù)十分重視，這是因?yàn)槭袌鲆灿惺ъ`的時候，而運(yùn)輸體制“需要反映出運(yùn)輸?shù)恼鎸?shí)資源成本，就某些有限的非再生資源（例如礦物燃料）而言，市場體制可能反映不出社會全面的實(shí)際偏好，因此，政府可以進(jìn)行干預(yù)以保證決策者知道真實(shí)的影子價格②。”[10]

現(xiàn)代財產(chǎn)體系中，不同財產(chǎn)權(quán)的財產(chǎn)利益的實(shí)現(xiàn)，是借助于市場經(jīng)濟(jì)中的流通體制完成的，鐵路也不例外。作為具有規(guī)模化經(jīng)營特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)，鐵路在現(xiàn)代物流經(jīng)濟(jì)中越來越多地呈現(xiàn)出跨國或跨區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)，其深層原因就是全球經(jīng)濟(jì)一體化加深的結(jié)果，礦產(chǎn)資源的分布具有天然的地域?qū)傩裕煌貐^(qū)或不同國家的資源賦存狀況也有區(qū)別，這就決定了礦山鐵路的建設(shè)與運(yùn)營在客觀上必須滿足礦產(chǎn)開發(fā)與礦產(chǎn)品運(yùn)輸?shù)纳鐣枨?。不同產(chǎn)權(quán)歸屬的鐵路在社會公共利益的發(fā)展要求下，礦山鐵路的使用權(quán)開放與共享將極大地降低資源開發(fā)的成本，提升經(jīng)濟(jì)效益，這種建立在他人財產(chǎn)基礎(chǔ)上的使用與當(dāng)代物權(quán)法倡導(dǎo)的“物盡其用”原則是完全呼應(yīng)的。

鐵路的產(chǎn)業(yè)串聯(lián)功能實(shí)際上是一種產(chǎn)業(yè)推動，因而運(yùn)輸體制的合理構(gòu)建不能僅僅著眼于本產(chǎn)業(yè)。鐵路接軌制度目前就已經(jīng)成為各國國內(nèi)鐵路管理與國際鐵路建設(shè)的重要規(guī)則。有學(xué)者就提出，所有權(quán)包括權(quán)能和義務(wù)，限制及拘束乃所有權(quán)的本質(zhì)內(nèi)容。[11]因此，鐵路的開放性源于其服務(wù)于公共利用所產(chǎn)生的資源利用效率提高而帶來的共同趨利要求及鐵路產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；\(yùn)營、降低交易成本的需求。鐵路，尤其是礦山鐵路的開放與共用，其強(qiáng)調(diào)的是使用權(quán)的非排他性，鐵路產(chǎn)業(yè)中的大型設(shè)備、軌道線路、編組站、貨車場站、調(diào)度指揮系統(tǒng)的開放使用，就并不排除各產(chǎn)業(yè)設(shè)施所有權(quán)人的專有權(quán)和其他財產(chǎn)權(quán)利，相反，開放使用將提升鐵路設(shè)施的市場價值，并進(jìn)而減少鐵路用地、水電等公共資源的耗用。

三、礦山鐵路適度強(qiáng)制開放的法治性

1.亞太鐵路產(chǎn)業(yè)的發(fā)展伴隨著鐵路強(qiáng)制開放的立法

日本的私有鐵路在得到政府扶持而發(fā)展起來后，其經(jīng)濟(jì)效益超過了國有鐵路，并基于西方國家鐵路運(yùn)輸競爭的弊端，提前采取了預(yù)防手段，禁止在同一條路線上敷設(shè)兩條互相競爭的鐵路。后又將私有鐵路的敷設(shè)、運(yùn)輸、經(jīng)營等事務(wù)置于政府的統(tǒng)制監(jiān)督之下。[12]

2007年，印尼政府出臺一項(xiàng)鐵路法案，旨在打破國營鐵路公司的獨(dú)家壟斷局面，創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，為開放鐵路系統(tǒng)鋪平道路，吸引私有資本參與建設(shè)經(jīng)營。后又將建筑公共工程行業(yè)的外資股權(quán)比例的最高限制由55%提高至67%。

智利鐵路主要用于山區(qū)農(nóng)產(chǎn)品、礦產(chǎn)品運(yùn)輸。2000年，南美區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化(IIRSA)項(xiàng)目③正式啟動，該項(xiàng)目使鐵路促進(jìn)了智利太平洋港口成為其他南美國家出口亞洲的重要樞紐。因資金缺乏融資困難，智利政府于1991年起允許企業(yè)以BOT方式參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營，并于1993年頒布《特許法》，特許經(jīng)營期限為30年，最長不超過50年。根據(jù)智利法律，智利國家銅業(yè)公司、國家礦業(yè)公司等國企有權(quán)自行招標(biāo)，選擇企業(yè)實(shí)施大型BOT項(xiàng)目，通過契約授予私營企業(yè)（含外國企業(yè)）以一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤；特許期限屆滿時，該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府。智利利用BOT改造了陳舊鐵路網(wǎng)，對新建BOT鐵路項(xiàng)目，其規(guī)劃、接軌管理和所有權(quán)仍由政府掌控和享有。若一味關(guān)閉鐵路建設(shè)、開放使用之門，IIRSA項(xiàng)目打造的橫穿安第斯山區(qū)、溝通太平洋與大西洋的“交通走廊”，就將僅是一張圖紙而已。

2.鐵路使用權(quán)的共益性，是用益物權(quán)的體現(xiàn)，鐵路適度開放符合“物盡其用”的物權(quán)法理念

鐵路發(fā)展實(shí)踐證明：鐵路企業(yè)之間的競爭應(yīng)該是一種有限競爭，可以界定為適度競爭，而非無限制競爭。在有效競爭模式中，壟斷與競爭既對立又統(tǒng)一，競爭被視為一種長期激勵機(jī)制，壟斷地位是相對、暫時的、不斷地被競爭所打破。事實(shí)上，在澳大利亞競爭法庭作出礦山鐵路強(qiáng)制開放裁決5個月后，必和必拓就開始與阿特萊斯鐵礦公司就共同運(yùn)營皮爾巴拉的鐵路、港口通道進(jìn)行商議。顯然，第三方使用“兩拓”私有鐵路網(wǎng)絡(luò)將顯著地減少該地區(qū)的出口瓶頸，促進(jìn)資源開發(fā)。因此可以說，財產(chǎn)權(quán)的適當(dāng)限制與適度開放都是現(xiàn)代社會之必須，財產(chǎn)權(quán)的自由與其所處經(jīng)濟(jì)環(huán)境緊密相關(guān)，經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)并正在持續(xù)地促進(jìn)財產(chǎn)權(quán)成為一個權(quán)利束，鐵路所有權(quán)作為一種物權(quán)，正被廣泛地以第三方的用益物權(quán)④形式被體現(xiàn)出來。鐵路業(yè)主在鐵路網(wǎng)絡(luò)中并非是孤立的，作為網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)中的一個元素，鐵路業(yè)主只有適度開放鐵路的使用權(quán)，共用產(chǎn)業(yè)設(shè)施方能將效益最大化。

基于對自然資源的開發(fā)需要，美國先是鼓勵私人投資修建鐵路，甚至采取無償贈予土地以刺激其發(fā)展。但美國也重視對私有鐵路的調(diào)控和公益利用，在鐵路建設(shè)與開放使用方面，《斯塔格斯鐵路法》強(qiáng)調(diào)：在州際商務(wù)委員會對申請修建（延長）鐵路者頒發(fā)許可證后，若工程施工并非無理打擾了通過線路的運(yùn)營，該行為并未對通過線路的運(yùn)營造成物質(zhì)上的妨礙，施工線路的業(yè)主對通過線路的所有者提供了補(bǔ)償，則任何鐵路承運(yùn)商都不得用拒絕通過的做法阻止鐵路線的施工。⑤美國對鐵路產(chǎn)業(yè)的調(diào)控并不僅限于司法手段，在立法的同時也為政府的介入鋪墊了行政權(quán)必要干預(yù)的途徑，這與美國鐵路在發(fā)展史上展現(xiàn)出來的“政府積極引導(dǎo)，充分利用私有資本，放制結(jié)合”產(chǎn)業(yè)特征是相符的。有研究認(rèn)為，盡管隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展ICC后來廣泛地被認(rèn)為已經(jīng)完成其歷史使命，但美國的“兩手抓”治理思路也廣為英國、加拿大、澳大利亞等國所吸納，⑥成為法制中的重要指導(dǎo)思想。

3.“兩拓”礦山被強(qiáng)制開放的根本原因

自上世紀(jì)60年代來，必和必拓和力拓就在鐵路和港口實(shí)施壟斷，造成皮爾巴拉地區(qū)龐大的鐵礦資源無法充分開發(fā)。澳大利亞能笑對國際金融危機(jī)得益于其資源行業(yè)的蓬勃發(fā)展。從2000年以來，該行業(yè)發(fā)展之迅猛、利潤之豐厚超過政府和業(yè)內(nèi)人士的預(yù)期。但“兩拓”公司長期對富含礦產(chǎn)的皮爾巴拉的礦石運(yùn)輸實(shí)行高價格壟斷，有的小礦商要用占年產(chǎn)1/4的礦石量支付給必和必拓公司，不堪壟斷的礦企則暫時放棄了礦山開采，這大大限制了資源開發(fā)，在依靠礦業(yè)財政收入對沖金融危機(jī)的時期，“兩拓”的做法形成了對政府經(jīng)濟(jì)利益的威脅。

四、對我國礦山鐵路建設(shè)的啟示

1.促進(jìn)鐵路產(chǎn)業(yè)資本多元化

據(jù)統(tǒng)計，基建費(fèi)用幾乎占到礦山開發(fā)整體支出的75%，共享基礎(chǔ)設(shè)施無疑將大大提升固定資產(chǎn)利用率，從而提高產(chǎn)出效益。英國學(xué)者曾指出，“如果要從運(yùn)輸管制改革的經(jīng)驗(yàn)中得出一個結(jié)論的話，那就是，雖然在有些方面政策還需要改進(jìn)（反托拉斯、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特許安排等），但與提高運(yùn)輸效率取得全面成功這一廣闊前景相比較，這些都是小小的‘微調(diào)’問題”。[13]

經(jīng)濟(jì)競爭是一個與市場密切相聯(lián)的經(jīng)濟(jì)范疇。它是隨著市場的產(chǎn)生而產(chǎn)生、隨著市場的發(fā)展而發(fā)展的。在我國，國家鐵路是政府獨(dú)家壟斷經(jīng)營，盡管有一些地方鐵路公司和合資鐵路公司，但他們主要是為了解決路網(wǎng)供應(yīng)不足、吸引各方面資金參與鐵路建設(shè)而形成的運(yùn)營公司，每個公司經(jīng)營的只是整個路網(wǎng)中的某一段鐵路或地方鐵路及其相對應(yīng)的客貨運(yùn)輸，是對“國鐵”的一種補(bǔ)充，經(jīng)營范圍和規(guī)模非常有限。在我國，雖然《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實(shí)施意見》已出臺多年，但我國仍然存在這樣的“罕見”的情況：2011年春夏，華東、貴州、廣西、云南等地因干旱水電不足，煤炭價格上漲，但同期的內(nèi)蒙古、新疆等地卻因鐵路運(yùn)力不足和特高壓輸變電設(shè)備缺失而出現(xiàn)煤炭、電力過剩。截至2011年10月，因缺少資金全國停工的鐵路項(xiàng)目里程在1萬公里以上，2010年鐵路工程建設(shè)處于停工、半停工及進(jìn)展緩慢的占比70%。[14]鐵道部2012年5月發(fā)布的《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見》，可謂是政府對上述現(xiàn)狀的警醒?！兑庖姟肥状沃赋觯汗膭蠲耖g資本投資參與建設(shè)鐵路干線、……煤運(yùn)通道和地方鐵路、鐵路支線、專用鐵路、企業(yè)專用線等項(xiàng)目。

2.資源開發(fā)規(guī)劃與鐵路建設(shè)的規(guī)劃同步進(jìn)行

由于礦產(chǎn)分布的不均衡性和特殊的地理位置、地貌的局限性，故而對礦產(chǎn)資源的開發(fā)規(guī)劃應(yīng)與鐵路建設(shè)的規(guī)劃同步進(jìn)行。根據(jù)資源分布，積極推動民營資本投入鐵路建設(shè)，建立科學(xué)合理的清算規(guī)則，有針對性地吸納大型礦產(chǎn)資源企業(yè)參與鐵路線的建設(shè)與運(yùn)營，結(jié)合我國的國情推行BOT建設(shè)機(jī)制，使國有鐵路適度開放，積極推動礦業(yè)企業(yè)在開發(fā)資源的初期就對礦產(chǎn)品的運(yùn)輸作出投資規(guī)劃，BOT仍然保證鐵路所有權(quán)的國有性，故在政府特許經(jīng)營期內(nèi)，完全可以賦予礦業(yè)企業(yè)對鐵路的相對自主權(quán)（包括收費(fèi)權(quán)）。各國鐵路發(fā)展的經(jīng)濟(jì)與司法實(shí)踐已說明：鐵路的投資建設(shè)是資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈的先行環(huán)節(jié)，交通運(yùn)輸是化解礦產(chǎn)業(yè)從礦山到冶煉廠到發(fā)貨地的單向運(yùn)力需求之不平衡性的決定因素。運(yùn)輸業(yè)中的壟斷與競爭是始終并存的，開放鐵路的多元化投資建設(shè)大門，是促進(jìn)鐵路、礦產(chǎn)兩種有形資源流動、增值的重要機(jī)制。

3.充分認(rèn)識我國鐵路專線（礦山鐵路）開放使用的必要性

2008年12月，由陜西省寶雞市金臺區(qū)人民法院判決陜西華辰實(shí)業(yè)公司訴寶雞鈦業(yè)股份有限公司鐵路專用線使用協(xié)議糾紛一案中，鐵路專線的共享使用通過租賃方式始于1971年。這說明我國計劃經(jīng)濟(jì)時期就存在了鐵路的開放使用。1965年鐵道部《加強(qiáng)專用線運(yùn)輸組織和管理工作》〔65〕鐵經(jīng)交聯(lián)字1712號中首次指出“專用線共用是充分挖掘?qū)Ｓ镁€設(shè)備潛力、減少短途搬運(yùn)、便利運(yùn)輸?shù)暮梅椒?。?shí)行專用線共用時，要建立和健全必要的管理制度，妥善處理專用線所有者和其他使用單位之間的關(guān)系?！?/p>

1986年，國家經(jīng)委、計委、鐵道部、交通部印發(fā)的《全國聯(lián)運(yùn)工作紀(jì)要》（經(jīng)交〔1986〕391號）中進(jìn)一步指出：“開展鐵路專用線有償共用，是解決鐵路貨場緊張、挖掘運(yùn)輸潛力的一項(xiàng)有力措施。收費(fèi)要合理，收益分配產(chǎn)權(quán)單位得大頭，鐵路和其他有關(guān)單位可根據(jù)貢獻(xiàn)大小，給予適當(dāng)分配”。鐵道部《關(guān)于公布專用組織暫行辦法的通知》（鐵運(yùn)〔1986〕345號），成為首次頒發(fā)鐵路專用線共用的部門規(guī)章。

1990年《中華人民共和國鐵路法》首次以法律形式對鐵路專用線共用作出規(guī)定，“提倡鐵路專用線與有關(guān)單位按照協(xié)議共用。鐵路專用線共用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府物價主管部門制定?！?/p>

進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)時期后，我國鐵道部、國家經(jīng)貿(mào)委1995年8月又以鐵運(yùn)〔1995〕107號文公布了《鐵路專用線共用鐵路管理辦法》，提出了共用“應(yīng)堅(jiān)持自愿互利、有償共用和就地就近、方便貨主的原則。在保證專用線產(chǎn)權(quán)單位運(yùn)輸?shù)臈l件下，由共用單位、產(chǎn)權(quán)單位、車站三方簽訂共用協(xié)議?！?/p>

目前，新疆預(yù)測煤炭資源量2.19萬億噸，約占全國預(yù)測煤炭資源總量的40%左右，居全國首位。隨著蘭新二線和新疆電網(wǎng)首批5項(xiàng)750千伏輸變電工程等標(biāo)志性工程的相繼開工建設(shè)，煤炭資源大規(guī)模開發(fā)的條件已基本成熟。

2011年，新疆奎北鐵路、喀和鐵路、庫俄鐵路（庫車西至俄霍布拉克）相繼建成通車，新疆煤炭開發(fā)新增的專用鐵路動脈越來越多，新疆天池能源有限責(zé)任公司南露天煤礦鐵路專用線、神華新疆能源有限責(zé)任公司準(zhǔn)東煤礦鐵路專用線則均將在2012年竣工。

長期以來，受地理?xiàng)l件等客觀因素的制約，南疆鐵路網(wǎng)密度低，覆蓋范圍小，對當(dāng)?shù)乜v深方向的經(jīng)濟(jì)帶動力不足。新疆的煤炭等資源如何高效地流轉(zhuǎn)成為影響中東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，而開放鐵路投資門檻、適度開放鐵路專線的使用權(quán)將縮短運(yùn)距，加速資源產(chǎn)品流通，實(shí)現(xiàn)集約經(jīng)營，因而它是直接激活新疆、內(nèi)蒙古自治區(qū)等地礦產(chǎn)資源的根本所在；基礎(chǔ)設(shè)施的必要開放，則將進(jìn)一步推動貨幣資本加速對資源的開發(fā)。

不難看出，礦山鐵路開放使用就是鐵路專用線共用的一種形式。鐵路專用線共用就是在專用線所有權(quán)不發(fā)生改變的情況下，將專用線物權(quán)派生的用益物權(quán)（專用線使用權(quán)）有償?shù)卦试S第三方使用，將鐵路的未飽和運(yùn)力轉(zhuǎn)化為資本，進(jìn)而向第三方開放鐵路，倡導(dǎo)“物盡其用”的綠色法治理念。

注釋：

①最終結(jié)果：力拓和必和必拓有義務(wù)對第三方提供鐵路運(yùn)力。但依澳法令，“兩拓”提供運(yùn)力的前提是自身產(chǎn)能小于其鐵路設(shè)計運(yùn)力。FMG已放棄寄望于“兩拓”提供使用權(quán)，轉(zhuǎn)而自籌資金修建鐵路。

②影子價格，即預(yù)測價格，是指以運(yùn)籌學(xué)中線性規(guī)劃的有關(guān)知識為基礎(chǔ),從而反映資源得到最佳配置的價格。

③通過IIRSA，智利鐵路、公路與其他12個南美國家構(gòu)成了一個跨區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)。

④非所有人對他人所有的不動產(chǎn)或動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。

⑤《U.S.Code》第49章第10901條（d）。

⑥Clifford Winston.“The Success of the Staggers Rail Act of 1980”.Working Paper,on File with Brookings Institution,(Sept.2005):11

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