文｜《小康》記者 羅嶼 浙江溫嶺報(bào)道

在溫嶺，從16個(gè)鎮(zhèn)到交通局、水利局、衛(wèi)生局、教育局等市一級部門，政府財(cái)政預(yù)算均需經(jīng)過人大代表和公民代表的麻辣過堂。一番質(zhì)詢辯論、利益博弈，目的是為了：讓人民的錢在使用時(shí)，接受人民的評判

“政府工作報(bào)告提出文化要大發(fā)展大繁榮，但是按照現(xiàn)在才1000多萬元的財(cái)政投入實(shí)在太少?！?/p>

“環(huán)境綜合整治110萬元中固廢場外拆解30萬元，這筆資金安排過少，光溫嶠一個(gè)鎮(zhèn)都不夠，建議增加?！?/p>

“法院聘用的83名臨時(shí)工人員的工資確實(shí)少，建議適當(dāng)予以提高，以免影響聘用人員的工作積極性?！?/p>

“市財(cái)政每年安排幾百萬元的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于惠民醫(yī)院建設(shè)，但是惠民醫(yī)院的有些藥品價(jià)格高于康康大藥房等民營藥店，體現(xiàn)不出‘惠民’的特點(diǎn)?！?/p>

“2012年國土資源局（本級）預(yù)算安排設(shè)備購置費(fèi)90萬元，而2011年預(yù)算安排和實(shí)際支出都是50萬元，不知增加的40萬元計(jì)劃用在哪里？”

……

在浙江溫嶺，政府部門花錢時(shí)的細(xì)節(jié)追問都被公之于眾。2012年關(guān)于各部門預(yù)算提出的建議和意見多達(dá)140多條。溫嶺市人大據(jù)此向財(cái)政局提出“要求”——請“結(jié)合實(shí)際，盡快研究處理。市人大常委會主任會議將于近期專項(xiàng)聽取你局關(guān)于17個(gè)部門預(yù)算調(diào)整情況的匯報(bào)。”溫嶺市財(cái)政局隨后于2012年4月針對以上140條建議意見進(jìn)行了逐條回復(fù)，這一回復(fù)亦被公布在溫嶺人大官網(wǎng)上。

人大與財(cái)政局的一“來”一“回”，正是溫嶺進(jìn)行“部門預(yù)算專題審議會”相關(guān)工作的切面與縮影。

“部門預(yù)算專題審議會”， 按照溫嶺市人大工作研究室主任林應(yīng)榮的說法，從2010年開始，溫嶺市人大開始在人代會期間實(shí)行代表團(tuán)對相關(guān)市級部門預(yù)算“一對一”或“一對二”審議，每個(gè)部門的預(yù)算都須經(jīng)歷一場麻辣過堂。

“會前一個(gè)月，人大會讓財(cái)政部門把被審查部門的預(yù)算草案發(fā)到每個(gè)代表團(tuán)手中，代表要進(jìn)行調(diào)研和初審。人代會期間，則有專門的半天時(shí)間，代表審查提問，政府部門回應(yīng)。之后，人大將向財(cái)政局出函，要求其考慮研究‘部門預(yù)算審議’意見，而人大主任會議也將專門聽取財(cái)政局意見匯報(bào)。”

林應(yīng)榮表示，如今人代會期間涉及17個(gè)部門的“部門預(yù)算專題審議會”，與人代會前，涉及交通等5個(gè)部門的“部門預(yù)算民主懇談”，可看做溫嶺“參與式預(yù)算”向市級部門發(fā)力后，會前、會上兩條并行的路徑。共涉及22個(gè)部門。

隸屬浙江臺州的縣級市溫嶺，近年來以其首創(chuàng)的民主形式——民眾參與式預(yù)算引發(fā)外界關(guān)注。這一改革的初衷就是讓群眾參與政府預(yù)算編制、人民代表大會審查與修改預(yù)算草案，使預(yù)算資金的分配更加公平、合理。

預(yù)算改革從鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始，逐漸擴(kuò)展到了市級17個(gè)重要部門?，F(xiàn)在溫嶺市共有30多億元預(yù)算被曬在了人大代表和普通民眾的面前，這意味著整個(gè)溫嶺市占預(yù)算總額90%以上的政府賬本公開接受監(jiān)督。

還權(quán)于民的大膽試水

溫嶺試驗(yàn)的破冰之旅，始于2005年的新河鎮(zhèn)。

那一年年初，走馬上任的新河鎮(zhèn)黨委書記金良明被財(cái)政難題壓得喘不過氣來。上一年度鎮(zhèn)政府財(cái)政收入中，土地出讓金減少幾千萬元，財(cái)政赤字高達(dá)5500多萬元，如何制定2005年的預(yù)算，讓金良明和其他鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)頭痛不已。為解決這個(gè)難題，新河鎮(zhèn)決定將預(yù)算細(xì)化，詳細(xì)列出預(yù)算收支的具體用途，人大代表可以對預(yù)算草案提出質(zhì)詢和修正。

當(dāng)年7月，預(yù)算民主懇談會在新河鎮(zhèn)政府舉行。鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子9個(gè)人一字排開，坐在主席臺上。臺下，則是90名人大代表和來自全鎮(zhèn)89個(gè)村6個(gè)居委會的193名老百姓。他們?nèi)耸忠环荨缎潞渔?zhèn)2005年財(cái)政預(yù)算（說明）》。

臺上臺下或許還都不適應(yīng)新角色。有人曾回憶——臺下代表人手一瓶水邊喝邊提問，臺上領(lǐng)導(dǎo)人手一支筆邊答邊擦汗。臺下代表發(fā)問時(shí)，難免面露怯色；臺上官員作答時(shí)則戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，一副如臨大敵狀。

但即便“磕磕絆絆”，2005年的新河試驗(yàn)還是具有特別意義——“預(yù)算真的調(diào)整了”。當(dāng)年，聽取人大代表和群眾意見，鎮(zhèn)政府車輛購置費(fèi)從70萬元調(diào)整為50萬元，自聘人員經(jīng)費(fèi)從75萬元縮減到70萬元，慈善事業(yè)經(jīng)費(fèi)從30萬元增加到50萬元。

此后幾年，溫嶺公共財(cái)政預(yù)算的制度和程序不斷創(chuàng)新。2006年，新河鎮(zhèn)通過了一項(xiàng)剛性制度，五人以上人大代表聯(lián)名提出“預(yù)算修正議案”，一旦獲得大會表決通過，政府就必須按照議案做出硬性修改。這成為了對政府糾正最有力、民意表達(dá)最充分的程序安排。

另外，由于預(yù)算的總額固定，“預(yù)算修正”只能是在提高某項(xiàng)目預(yù)算的同時(shí)削減另一個(gè)項(xiàng)目。某種程度，人代會也就成了不同項(xiàng)目、不同利益的博弈場。像2006年，莫海亮等新河鎮(zhèn)人大代表就提出兩份預(yù)算修正案：“把計(jì)生手術(shù)及外出調(diào)查經(jīng)費(fèi)減少50萬”，“垃圾清運(yùn)經(jīng)費(fèi)追加50萬元”，提交鎮(zhèn)人代會全體會議表決時(shí)，獲得全票通過。而2010年時(shí)，經(jīng)過辯論，將旅游管理與服務(wù)的資金150萬元減少為120萬元，用來增加對農(nóng)村護(hù)村隊(duì)和“天網(wǎng)”工程的投入。

既有利益博弈，難免會出現(xiàn)“火藥味”。在新河鎮(zhèn)2008年的財(cái)政預(yù)算民主懇談時(shí)，就出現(xiàn)了代表“憤然離席”的一幕。當(dāng)時(shí)塘下片代表提出，希望增加100萬元，投入塘下中學(xué)的校園建設(shè)。鎮(zhèn)人大討論后，認(rèn)為涉及數(shù)額太大，不打算列入“預(yù)算修正案”，將另作專項(xiàng)處理。聽到這個(gè)消息后，塘下代表團(tuán)集體離席表示抗議。鎮(zhèn)長和黨委書記則離席去勸阻。離席的雙方，在鎮(zhèn)政府大樓前再次展開激烈的討論，繼而又被拉回會場。

與新河鎮(zhèn)一樣，同樣在2005年開啟民主懇談的澤國鎮(zhèn)，則以另一種方式進(jìn)行著還權(quán)于民的試驗(yàn)。

澤國是溫嶺最大的鎮(zhèn)，城建項(xiàng)目多。項(xiàng)目安排的科學(xué)性與可行性，也最惹人爭議。2005年起，澤國鎮(zhèn)公民開始直接參與城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的資金預(yù)算決策。到了2008年，澤國將民眾參與式預(yù)算，從城建預(yù)算項(xiàng)目拓展為整個(gè)財(cái)政預(yù)算，且呈現(xiàn)給公眾的預(yù)算表格更加細(xì)化。

今年，澤國民主懇談會開始10天前，通過乒乓球搖號的隨機(jī)抽樣方式、按照千分之二的比例、從全鎮(zhèn)18歲以上的人群中隨機(jī)產(chǎn)生的公眾代表拿到了《澤國鎮(zhèn)2012年度財(cái)政預(yù)算方案草案》，整整42頁，財(cái)政收入有著詳細(xì)的記載，土地出讓面積、位置、出讓金、公有房屋租金收入等均有詳細(xì)的數(shù)據(jù)記載，支出明確到每個(gè)項(xiàng)目，如修路多寬多長等，都有詳細(xì)數(shù)據(jù)。

預(yù)算草案由鎮(zhèn)財(cái)政所匯總各方需求后，制定出初步方案，經(jīng)鎮(zhèn)長辦公會審議后確定草案，交民眾代表討論，吸納代表意見修改后，在鎮(zhèn)人代會期間，通過大會審議、代表詢問、辯論、提出預(yù)算修正案等形式，對預(yù)算草案進(jìn)行審查。

某種程度上，正是新河、澤國兩鎮(zhèn)的試水，逐漸形成了溫嶺民眾參與政府年度預(yù)算方案編制討論、人大代表審議審查監(jiān)督政府財(cái)政預(yù)算的良好機(jī)制。之后，參與式預(yù)算向其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)及市級部門推廣，也就有了經(jīng)驗(yàn)可循。

比如，在此后推進(jìn)的各部門民主懇談會中，如何選擇參與的民眾代表，就綜合借鑒了新河、國澤兩鎮(zhèn)的做法。最終，溫嶺市人大特意為各部門的財(cái)政預(yù)算民主懇談會建立了“參與庫”和“專家?guī)臁?。其中，“參與庫”包括人大代表、村民代表，以及關(guān)注財(cái)政預(yù)算的社會熱心人士等?！皩＜?guī)臁眲t是各領(lǐng)域的專家以及財(cái)經(jīng)專家。而每次預(yù)算民主懇談會，都主要從“兩庫”中抽取人員參與，每一次會補(bǔ)充新的血液。

“用錢大戶”的“拉鋸戰(zhàn)”

2008年，溫嶺參與式預(yù)算開始向市級部門推廣。首先選定的是交通局。

按照溫嶺市人大常委會主任張學(xué)明說法，參與式預(yù)算的原則之一，是“由大而小”，誰用錢最多，誰就要先來。另外，民生為先也是考量重點(diǎn)，即和民生有關(guān)的部門，也要先來懇談。

這樣看，交通局首當(dāng)其沖，也就不足為怪?！敖煌?，與百姓經(jīng)濟(jì)社會生活緊密關(guān)聯(lián)。另外，交通部門預(yù)算內(nèi)的資金不是很多。2億多。但是預(yù)算外的資金接近5個(gè)億。像第一年搞（民主懇談）的時(shí)候，達(dá)到7.2個(gè)億?？赡鼙戎形鞑恳粋€(gè)縣的總預(yù)算資金還要多。交通是用錢的大戶，又是民生密切關(guān)切的部門?！?張學(xué)明說。

但作為“先行者”，交通部門是否會有顧慮？

“交通局倒是樂意。因?yàn)樗?xiàng)目比較多，資金又不夠，如果通過懇談，老百姓呼聲四起，能夠反映到市一級決策層面，對交通部門而言，或許就能多解決一部分缺口資金?！痹趶垖W(xué)明看來，最大的顧慮，是來自財(cái)政局。

“因?yàn)榻煌ㄐ枰腻X，每年都不斷增加，且總是滿足不了它的要求。財(cái)政局或許想到，如果全市各個(gè)階層的百姓都來懇談，提出增加交通部門資金，呼聲一定很強(qiáng)烈，但如果照此安排，財(cái)政的總盤子可能會有困難。不安排，民意又不可違。只怕全市的預(yù)算，因此無法平衡。”張學(xué)明記得，當(dāng)年財(cái)政部門建議，應(yīng)當(dāng)把第一個(gè)展開參與式預(yù)算的市級部門，圈定在“關(guān)切度少一點(diǎn)”的部門。當(dāng)年市政府也向人大提出，“是不是再仔細(xì)考慮一下？”

但人大還是認(rèn)為，第一次搞，如果是關(guān)切度相對較低的部門，愿意參與的民眾就會較少，懇談起來，勢必缺少氛圍。但財(cái)政部門還是有顧慮，又向市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，書記市長再次找到人大——“是不是換其他部門？”

人大最終給出的答案，仍是交通局。張學(xué)明記得，人大堅(jiān)持的理由是，“溫嶺在全國百強(qiáng)縣中，原來一直排在三十位左右，如果交通不上去，后續(xù)經(jīng)濟(jì)的增幅將受到影響。這是從全局考慮。另外，人大對參加懇談會的人，是有信心的?！?/p>

經(jīng)過半個(gè)月的“拉鋸戰(zhàn)”，市委市政府最終被說服。爾后，在第一場交通局懇談會上，市委書記親自來到現(xiàn)場動員。

但“用錢大戶”真正意義上的懇談“拉鋸戰(zhàn)”，其實(shí)還在后面。

在交通部門的民主懇談會上，有很多民眾代表提出橋梁改造問題。之前，市政府曾決定用三年時(shí)間，把民間幾百座危橋進(jìn)行改造。到2008年時(shí)，剛好三年結(jié)束，但很多橋梁仍舊沒有改造完成。

什么原因？“因?yàn)槭欣锖芏嘌a(bǔ)助政策下去，有一部分是要鄉(xiāng)鎮(zhèn)去配套的，鎮(zhèn)上也要拿一部分錢，村里也是，但是后面兩部分沒有到位，所以應(yīng)當(dāng)搶修改造的一些橋梁，都沒有辦法改造，恰恰那一年，市里關(guān)于這方面的預(yù)算已經(jīng)沒有了?！睆垖W(xué)明記得，當(dāng)年懇談過程中，很多人提出，危橋還有這么多，嚴(yán)重影響孩子上學(xué)，影響農(nóng)民生產(chǎn)工具的運(yùn)輸，影響行人的交通安全。難道改造目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)，預(yù)算就不再安排？

反復(fù)討論后，民眾強(qiáng)烈的呼聲是，在2008年交通部門的預(yù)算安排中，危橋改造仍應(yīng)作為重點(diǎn)。交通部門表示支持，但財(cái)政部門存疑，在其看來，光有支持的決心不行，預(yù)算需要整體安排。

最后，政府人大綜合考量，關(guān)于危橋改造，涉及人身安危生命財(cái)產(chǎn)，民意不可違，反復(fù)討論后，財(cái)政預(yù)算最終增加，基本持續(xù)到該項(xiàng)目改造完成為止?！斑@個(gè)懇談非常有效果，民眾的呼聲改變了財(cái)政預(yù)算安排，解決了迫切需要解決的問題。”張學(xué)明說。

當(dāng)然，懇談除了幫助民眾解決問題，還能對政府預(yù)算展開監(jiān)督，提出質(zhì)疑，行使否定權(quán)。比如，前任市委書記拍板定下的項(xiàng)目，就曾在參與式預(yù)算過程中被否決了。

2010年，溫嶺人大在對交通、建設(shè)規(guī)劃、水利三部門開展了參與式預(yù)算民主懇談后，與 “15160萬元的移山工程，是否應(yīng)該緩建”、“湖心公園至錦屏公園綠化工程計(jì)劃安排1000萬元，可是湖心公園周邊還有很多民房沒有拆遷呢?如果實(shí)施綠化、亮化，會很不方便”并列，質(zhì)疑聲最多的，是“建3500萬元的防災(zāi)避災(zāi)教育中心，有必要嗎”。

防災(zāi)避災(zāi)中心，是前任市委書記去臺灣考察后拍板定下的項(xiàng)目。代表們認(rèn)為，如果想搞科普教育，可以動作“小一點(diǎn)”，通過媒體宣傳、印發(fā)資料等方式，不用特意再建立一個(gè)中心。最終，這個(gè)項(xiàng)目暫時(shí)刪除，將來是否建設(shè)，還要經(jīng)過論證。

按照張學(xué)明說法，“在政府財(cái)力有限、債務(wù)居高不下的情況下，我們要督促政府把每一分錢都用在刀刃上。”而溫嶺市人大常委會財(cái)經(jīng)工委主任何培根則表示，“人大要求政府部門在制定預(yù)算時(shí)要經(jīng)過科學(xué)論證，就花這么多錢，關(guān)鍵是如何把這些錢用好。”

債務(wù)的源頭，就是項(xiàng)目

何培根所在的市人大常委會財(cái)經(jīng)工委，是監(jiān)督各部門預(yù)算執(zhí)行情況的常設(shè)機(jī)構(gòu)。

在張學(xué)明看來，之所以要進(jìn)行監(jiān)督，在于代表審議后批準(zhǔn)的預(yù)算，還有很關(guān)鍵的一步，是最終執(zhí)行的情況。“所以，要有一個(gè)決算過程。決算下來，就知道哪些預(yù)算執(zhí)行，哪些沒有。這也為下一年度代表審查預(yù)算提供了依據(jù)。”

2011年，溫嶺第一次在民主懇談會前，將本部門上年預(yù)算執(zhí)行情況列成明細(xì)表，并提前發(fā)給代表審議。例如，在《2010年交通基本建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行情況明細(xì)表》中，清晰地列出，危橋改造預(yù)算執(zhí)行率67%，大石一級公路路面整修工程預(yù)算執(zhí)行率42%等數(shù)據(jù)。農(nóng)村道路養(yǎng)護(hù)的費(fèi)用也細(xì)化到了縣道、村道各花了多少的程度。但因?yàn)闆]有明確哪條道路花多少，執(zhí)行到什么程度，多位領(lǐng)導(dǎo)因此表示“不好意思”，“下一稿會更細(xì)化?！?/p>

現(xiàn)在溫嶺市共有30多億元預(yù)算被曬在了人大代表和普通民眾的面前，這意味著整個(gè)溫嶺市占預(yù)算總額90%以上的政府賬本公開接受監(jiān)督。

另外，通過網(wǎng)站及報(bào)紙等大眾媒體，將部門預(yù)算公開，可謂更廣泛的監(jiān)督。

今年4月6日至5月4日，溫嶺市人大分三批向社會公布16個(gè)鎮(zhèn)（街道）和35個(gè)部門預(yù)算。鎮(zhèn)（街道）公布的內(nèi)容是“收支預(yù)算總表、預(yù)算支出及‘三公’預(yù)算表”，部門公布的內(nèi)容是“收支預(yù)算表、預(yù)算支出核定表、‘三公’經(jīng)費(fèi)預(yù)算表”。

其實(shí)，財(cái)經(jīng)工委主任何培根身上還有一個(gè)“重任”——政府超過3000萬的新增項(xiàng)目也需要他所在的部門審議通過。2009年6月，溫嶺市人大常委會曾建立“政府性債務(wù)跟蹤監(jiān)督小組”，出臺了《關(guān)于政府重大投資建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督的規(guī)定》，此后，凡是財(cái)政資金投資3000萬元以上的項(xiàng)目，該市人大常委會都會監(jiān)督把關(guān)。

僅2012年，溫嶺人大便對23個(gè)擬新增重大項(xiàng)目（年度計(jì)劃總投資12.7億元）和31個(gè)重大前期項(xiàng)目進(jìn)行審查，就81省道改建工程（3億元）、植物園（2000萬元）、人才公寓（1000萬元）、保障性住房（5400萬元）等8個(gè)項(xiàng)目提出重新論證或調(diào)整意見，督促政府暫時(shí)取消了污泥處置中心項(xiàng)目（8000萬元）。

某種程度，債務(wù)的源頭，就是項(xiàng)目。管住項(xiàng)目，就是管住政府部門的財(cái)政資金。

“要管住項(xiàng)目必須要靠制度?！睆垖W(xué)明說。溫嶺人大向來注重制度的建立。去年年末，還曾出臺《溫嶺市市級預(yù)算審查監(jiān)督辦法》。在張學(xué)明看來，形成了制度，就不會存在人走政息的情況。就像溫嶺的書記、市長、人大主任都會因換屆而發(fā)生變化，但參與式預(yù)算依然能持續(xù)，并且每年都有點(diǎn)創(chuàng)新，就在于形成了基本確認(rèn)下來的制度。

另外，制度的存在，也最大限度限制了官員的尋租行為。

曾有一位鎮(zhèn)長透露，原來在預(yù)算的執(zhí)行過程中，上級、平級各種各樣的人和關(guān)系來找政府要錢，要批條子?，F(xiàn)在預(yù)算做好了，誰來要錢，就看看預(yù)算上面有沒有，有就給，沒有就對不起了。張學(xué)明也表示，制度化讓官場上的“關(guān)系” 變得不再那么可靠?！霸?jīng)，和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系好一些的鄉(xiāng)村，找到領(lǐng)導(dǎo)，就可以獲得更多的資金安排，基本上是少數(shù)人在編制預(yù)算?，F(xiàn)在這個(gè)東西一搞，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力就沒了?！?/p>

在張學(xué)明看來，“人民的錢如何使用得科學(xué)合理，讓人民來評判，這是歷史的必然。”