□ 王紹彬

自2004年云南啟動實施森林生態(tài)效益補償以來，在財政部、國家林業(yè)局的關(guān)心指導(dǎo)和云南省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過不斷探索實踐，森林生態(tài)效益補償機制不斷健全，補償規(guī)模不斷擴大，補償資金逐年增多，為加快林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，促進生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)建和諧社會作出了積極貢獻。

一、云南森林生態(tài)效益補償工作回顧

（一）加強森林分類經(jīng)營。

1996年，按照原林業(yè)部《關(guān)于開展林業(yè)分類經(jīng)營改革試點工作的通知》，在全省24個縣開展了林業(yè)分類區(qū)劃試點工作。1999年，在試點的基礎(chǔ)上，全省區(qū)劃界定公益林22 267萬畝，占林業(yè)用地面積的61.0%；商品林14 486萬畝，占林業(yè)用地面積的39.0%；公益林按事權(quán)劃分為：國家級公益林15 699萬畝，占70.5%，地方公益林6 567萬畝，占29.5%。

2004年，對國家級公益林進行了區(qū)劃界定和兩類林調(diào)整。公益林面積18 580.2萬畝，占50.2%；商品林面積為18 451.7萬畝，占49.8%。按事權(quán)劃分：國家重點公益林11 877.7萬畝，占57.7%；地方公益林6 702.5萬畝，占43.3%。

2006年，開展了114.7萬畝省級公益林區(qū)劃界定和補償試點工作。2008年，全面啟動省級公益林生態(tài)效益補償，區(qū)劃界定省級公益林面積5 916.82萬畝，州（市）級公益林240.6萬畝，縣（市、區(qū)）級公益林417.8萬畝。

2009年，開展了國家級公益林分級區(qū)劃工作，共區(qū)劃國家級公益林總面積11 877.7萬畝，其中國有5 039.8萬畝，占42.4%； 集 體5 106.9萬畝，占43.0%；個人1 731.0萬畝，占14.6%。保護等級一級6 599.2萬畝，占55.6%；二級5 123.4萬畝，占43.1%；三級155.1萬畝，占1.3%。兩類林比例由2004年的49.8:50.2調(diào)整為47.3:52.7，國家級公益林11 877.7萬畝，占公益林面積的64.4%；地方公益林6 575.2萬畝， 35.6%。

（二）落實生態(tài)效益補償資金。至2011年，全省國家級和省級補償面積達到13 270萬畝，補償資金合計為11.3億元，覆蓋128個縣（市、區(qū)），惠及林農(nóng)1 880萬人。

（三）規(guī)范補償基金管理。一是嚴格申報程序，認真執(zhí)行《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》和《云南省省級公益林補償資金管理辦法》有關(guān)規(guī)定，確保中央補償基金及時足額撥付，專款專用。二是落實管護責任，層層簽訂管護合同，落實管護責任，采取“一卡（折）通”等方式兌付補償金，確保管護費用直接發(fā)放到個人手中。三是加強補償基金使用的管理和監(jiān)督，對違反規(guī)定截留、擠占、挪用補償基金的，按照有關(guān)法律法規(guī)追究單位及其責任人的法律責任。

（四）完善公益林管護機制。嚴格按實施方案開展生態(tài)效益補償和公益林管護，確定責任區(qū)面積、補助標準和管護形式，張榜公示，公開競聘專職護林員或村民聯(lián)合管護；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體所有的公益林，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）選聘專職護林員；林農(nóng)個人所有或經(jīng)營的公益林，由林權(quán)所有者或經(jīng)營者進行管護。

二、云南公益林生態(tài)效益補償工作的主要成效

（一）充分調(diào)動了全社會愛林護林積性。既解決了長期困擾的公益林管護經(jīng)費短缺問題，又讓廣大公益林所有者和經(jīng)營者得到了一定補償，調(diào)動了廣大農(nóng)村干部群眾愛林護林的積極性。

（二）提升了森林資源管護能力。帶動了有關(guān)縣（區(qū)、市）森林資源保護管理能力的提升。以國家重點公益林為核心的森林資源得到了有效保護，基本達到國家和省的要求。

（三）改善了森林資源質(zhì)量。實現(xiàn)了森林資源的三增長，全省森林覆蓋率增加6.73%，森林面積增加3 865.5萬畝，活立木蓄積增加16 457萬立方米。

三、主要的經(jīng)驗和做法

（一）完善政策法規(guī)體系。制訂了《云南省森林生態(tài)效益補償基金管理實施細則》、《云南省重點公益林生態(tài)效益補償項目管理暫行辦法》、《云南省地方公益林管理辦法》、《云南省實施國家重點公益林森林生態(tài)效益補償工作方案》、《云南省編制重點公益林生態(tài)效益補償縣級實施方案操作細則》、《云南省森林生態(tài)效益補償工作責任制考核辦法（試行）》等地方性法規(guī)和規(guī)范性文件。

（二）落實組織管理機構(gòu)。省、州、縣三級逐步建立了林業(yè)分類經(jīng)營與公益林管理機構(gòu)，落實工作人員，明確工作職責。各級林業(yè)、財政部門實行雙向責任管理，層層簽訂公益林補償目標管理責任狀，做到層層有人抓，事事有人管。

（三）健全公益林管護體系。森林資源監(jiān)測、資源檔案管理、森林火災(zāi)預(yù)防與撲救、林業(yè)有害生物防治、森林資源管護等基礎(chǔ)建設(shè)和設(shè)施裝備不斷加強，管護水平不斷提高，逐步健全了公益林資源管護體系。

（四）建立助農(nóng)增收長效機制。引導(dǎo)林農(nóng)利用限制性經(jīng)營的權(quán)利，依托公益林資源，大力發(fā)展林下種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，森林蔬菜，森林花卉，森林藥材，野生食用菌，林特產(chǎn)品采集加工，森林旅游等特色產(chǎn)業(yè)，增加了林農(nóng)的經(jīng)濟收入。

（五）嚴格落實補償工作責任制。嚴格按《云南省森林生態(tài)效益補償工作責任制考核辦法（試行）》的規(guī)定進行檢查考評。管好公益林，用好補償金，提高生態(tài)功能，發(fā)揮補償效益。

四、對森林生態(tài)效益補償工作的建議

（一）完善補償基金管理辦法。一是突出對公益林所有者或經(jīng)營者的適當補償，尤其是對集體和個體權(quán)屬公益林林的補償。二是對國有及集體、個體公益林采用不同的補償標準，對集體和個體公益林傾斜，逐步增加補償標準。三是除自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)外，在保護好公益林的前提下，鼓勵開展林下資源開發(fā)和森林旅游，對立地條件好、林木生長快的用材林，在不影響生態(tài)功能的前提下，可適當進行擇伐或間伐。四是公益林補償支出標準用百分比表示，避免補償標準提高后又要進行修改。五是將除自然保護區(qū)外的公益林林地使用權(quán)納入林地流轉(zhuǎn)范圍，在不破壞生態(tài)功能的前提下，依法合理利用林地資源。

（二）拓展補償資金籌措渠道。一是征收生態(tài)稅費。按照“誰受益，誰補償”的原則，從受益的行業(yè)和單位的贏利中，收取一定比例的資金用于公益林生態(tài)效益補償。二是建立大江大河下游受益地區(qū)向上游治理地區(qū)交納生態(tài)效益補償資金制度。建立下游地區(qū)“反哺”上游地區(qū)的生態(tài)補償機制。三是適時建立碳匯制度。盡快制定我國碳排放權(quán)交易的有關(guān)政策，使森林經(jīng)營者可以通過碳匯市場實現(xiàn)森林的部分生態(tài)效益價值。四是建立社會捐贈和募捐，制度。還可采取發(fā)行生態(tài)彩票、生態(tài)國債多種形式，拓展生態(tài)公益林補償基金的來源。

（三）健全公益林經(jīng)營管理機制。按照“嚴格保護、合理利用”的原則，做到生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合、森林資源保護與合理開發(fā)利用緊密結(jié)合。嚴格執(zhí)行《森林法》等有關(guān)政策法規(guī)，嚴格控制各種建設(shè)項目征占用公益林林地。嚴厲打擊破壞公益林的違法犯罪行為。在不妨害森林生態(tài)功能的前提下，充分利用公益林豐富的資源，采取科學的經(jīng)營管理模式，合理地對公益林進行開發(fā)利用。除自然保護區(qū)和生態(tài)極為脆弱的敏感地區(qū)外，可經(jīng)過嚴格的作業(yè)設(shè)計，采取撫育間伐、更新采伐、補植補造、林下種養(yǎng)殖業(yè)、野生食用菌、森林蔬菜花卉、森林生態(tài)旅游等，進一步改善林分結(jié)構(gòu)，提升生態(tài)效益，增加經(jīng)濟收入。

（四）完善公益林管理體系。按照“落實主體、維護權(quán)益、強化保護、科學利用”的總體要求，在穩(wěn)定公益林所有權(quán)的基礎(chǔ)上，以落實管護主體為核心，將生態(tài)公益林的管護責任、限制性經(jīng)營的權(quán)利、政策性補償與林下資源綜合利用的收益有機結(jié)合起來，建立主體落實、監(jiān)管到位、補償合理、責權(quán)利相統(tǒng)一的管護機制。根據(jù)天保二期政策和國家級、省級公益林補償全覆蓋的實際，修訂完善縣級實施方案，優(yōu)化管護責任區(qū)和管護形式，進一步落實管護責任主體，簽訂管護責任合同，落實管護經(jīng)費，將管護任務(wù)落實到具體單位、管護人員和山頭地塊。充分發(fā)揮林業(yè)部門的職能作用，切實加強對公益林的監(jiān)督管理，逐步建立與林業(yè)分類經(jīng)營相適應(yīng)的林業(yè)管理體制，將公益林建設(shè)納入政府行為范疇，成立公益林綜合管理機構(gòu)納入事業(yè)編制。

（五）建立公益林資源動態(tài)監(jiān)測機制。充分利用全省森林資源二類調(diào)查數(shù)據(jù)，建立公益林資源數(shù)據(jù)庫，為數(shù)字林業(yè)建設(shè)奠定基礎(chǔ)。同時，根據(jù)公益林資源結(jié)構(gòu)、分布特點、經(jīng)營管理現(xiàn)狀和發(fā)展要求，通過衛(wèi)星遙感等先進技術(shù)手段，建立典型區(qū)位定點監(jiān)測、重點地區(qū)遙感監(jiān)測、資源檔案適時更新相結(jié)合的資源與生態(tài)狀況監(jiān)測體系。通過監(jiān)測，定期獲取重點公益林資源數(shù)量、質(zhì)量等生態(tài)狀況信息，及時掌握動態(tài)，科學評價資源保護和管理效果，為開展森林生態(tài)效益補償績效考評，建立完善森林生態(tài)效益補償制度提供科學、可靠的決策依據(jù)。