張冬梅

(中央民族大學經濟學院，北京 100081)

民族地區(qū)作為集生態(tài)環(huán)境天然脆弱、整體貧困、自然資源豐富與生態(tài)功能特殊等特性于一體的重要地區(qū)，生態(tài)環(huán)境保護影響到全國生態(tài)建設進程。然而民族地區(qū)政府的財政能力有限，因此對民族地區(qū)的生態(tài)補償必然成為生態(tài)環(huán)境保護與建設的重要制度保障。生態(tài)補償的基本含義是一種以保護生態(tài)服務功能、促進人與自然和諧相處為目的，根據生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用財政等手段調節(jié)生態(tài)保護者、受益者和破壞者經濟利益關系的制度安排。［1］財政轉移支付制度是完善民族地區(qū)生態(tài)補償機制的最直接最有力的重要經濟手段之一，進而對全國生態(tài)環(huán)境建設起重要的作用。

一、財政轉移支付民族地區(qū)生態(tài)補償的實踐成效

政府財政確保生態(tài)補償資金，最重要與最直接的方式是轉移支付，民族地區(qū)生態(tài)補償主要來自中央政府的縱向轉移支付。生態(tài)補償民族地區(qū)財政轉移支付的實踐取得了一定成效。早在1991年國務院第七十七次常務會議通過《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》、1993年國務院第六次常務會議通過《礦產資源補償征收管理規(guī)定》均有對民族地區(qū)生態(tài)補償的規(guī)定；2003年國務院新聞辦公室發(fā)布《＜西藏的生態(tài)建設與環(huán)境保護＞白皮書》、2011年7月財政部出臺《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法》，對轉移支付分配辦法、監(jiān)督考評、激勵約束等分別作了規(guī)定。近年來，中央政府對民族地區(qū)生態(tài)補償的財政轉移支付政策從多方面展開，包括加大財政轉移支付力度、生態(tài)恢復補助、生態(tài)工程建設①主要包括天然林保護工程、退耕還林還草工程、防沙治沙工程、自然保護區(qū)工程、三北防護林工程等。、礦產資源開發(fā)補償、基礎測繪專項補助及其他專項等。

1.提高財政轉移支付補助系數。2008年中央財政結合國家主體功能區(qū)規(guī)劃，開展重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付試點。由于民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境普遍較為脆弱，所轄多數縣級單位被納入國家級禁止與限制開發(fā)區(qū)域，中央財政通過明顯提高轉移支付補助系數的方式，加大對民族省份的轉移支付規(guī)模。

2.生態(tài)恢復補助。為促進草原生態(tài)恢復和改善，增加牧民收入，2003年，我國在新疆、西藏、內蒙古、青海、四川、甘肅、寧夏、云南等省、區(qū)啟動了西部地區(qū)退牧還草工程。國家發(fā)改委對退牧還草給予必要的草原圍欄建設資金補助，中央財政對禁牧和休牧農民給予飼料糧補助。截止2009年，退牧還草工程累計安排任務6.77億畝，中央財政對禁牧和休牧牧民累計安排飼料糧補助資金近60億元。2006～2009年累計安排退牧任務3.87億畝，安排飼料糧補助資金46億元。

3.支持民族地區(qū)生態(tài)工程建設。(1)實施天然林源保護工程。2006～2009年，中央財政共撥付8個民族地區(qū)①具體包括廣西、內蒙古、新疆、寧夏、西藏、貴州、青海、云南八省區(qū)。天然林源保護工程補助經費62億元，推進了民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護工作。（2)實施退耕還林工程。2006～2009年，共安排8個民族地區(qū)退耕還林工程資金362億元，減少了這些地區(qū)水土流失，增加了農民收入，提高了森林覆蓋率。（3)支持民族地區(qū)重點公益林管護工作。2006～2009年，中央財政共下達8個民族地區(qū)森林生態(tài)效益補償資金73億元，有力地促進了民族地區(qū)重點公益林的管護工作，保護了重點公益林資源。

4.增加民族地區(qū)礦產資源補償費補償比例。根據有關規(guī)定，礦產資源補償費實行中央與地方按比例分成，中央與省、直轄市分成比例為5：5，而中央與8個民族地區(qū)分成比例為4：6，將更多的礦產資源補償費收入留給了民族地區(qū)。

5.設立基礎測繪專項補助經費和地質勘查專項資金。中央財政設立邊遠地區(qū)、少數民族地區(qū)基礎測繪專項補助經費，2006～2008年每年安排資金3000萬元；2009～2010年每年安排資金5000萬元；累計已安排1.9億元支持邊遠地區(qū)、少數民族地區(qū)開展基礎測繪工作。設立新疆維吾爾自治區(qū)地質勘查專項資金，2006～2010年每年安排4000萬元，累計已安排2億元支持新疆地區(qū)基礎性、公益性和戰(zhàn)略性地質工作。

二、財政轉移支付民族地區(qū)生態(tài)補償存在的問題

(一)現行生態(tài)轉移支付制度缺乏激勵相容的創(chuàng)新機制

1.民族地區(qū)財權與事權的不統(tǒng)一，使得民族地區(qū)用于生態(tài)補償的轉移支付資金缺乏。中央與地方事權劃分是建立財政轉移支付制度的基本前提之一，自1994年分稅制改革以來，地方財權大幅度下降，中央財權大幅度提高，尤其是民族地區(qū)政府要承擔許多其他地區(qū)不需承擔的事權，如生態(tài)移民安置等，這些事權與擁有的財力相比顯得極為不對稱。另外，民族地區(qū)承擔著國家各項改革運行成本，因此民族地區(qū)政府無力對已經明確的事權安排相應財政支出，必須通過轉移支付使民族地區(qū)政府事權與財權均衡。

2.民族地區(qū)政府政績評價多重定位，以致轉移支付資金使用效益低。在民族地區(qū)政府的政績評價體系的多重指標中，有關生態(tài)環(huán)境指標較缺乏，在治理環(huán)境污染與保護生態(tài)環(huán)境的成本沒有給予扣除的前提下，追求經濟效益的GDP指標有失公平，治理環(huán)境污染與保護生態(tài)環(huán)境的成本沒有給予扣除。目前我國轉移支付資金分配數額與地方政府的博弈能力有直接的關系，因此地方政府關注點放在討價還價能力上，而不是提高財政轉移支付資金的使用效益上，從而使得中央政府的轉移支付具有隨意性、盲目性，最終有失公正性和可預見性。

3.缺乏具有法律保障的財政轉移支付監(jiān)督體系?，F行財政轉移支付在決策、審批、支付、監(jiān)督等程序上都缺乏公開性和透明度，一些生態(tài)項目的審批標準不固定，缺乏嚴格的申報和論證過程；缺乏轉移支付的法律法規(guī)及有效的監(jiān)督約束機制，使得轉移支付的行政色彩濃厚；沒有形成規(guī)范化與法制化的管理。

(二)縱向轉移支付民族地區(qū)生態(tài)補償的資金少，且沒有體現對生態(tài)補償因素的重視

目前，我國縱向轉移支付制度還沒有體現對生態(tài)補償因素的重視，民族地區(qū)生態(tài)轉移支付資金投入沒有納入一般預算，與生態(tài)補償相關的轉移支付預算是專項轉移支付中的環(huán)境保護項目，2009年環(huán)境保護專項轉移支付僅占中央對地方稅收返還與轉移支付總額的3.89%，可想而知，用于民族地區(qū)生態(tài)補償的轉移支付資金少之又少。生態(tài)保護是一個循序漸進的長期過程，生態(tài)恢復更表現為長期性，不列入一般預算恐怕很難從根本上解決問題。這里將從我國中央對地方轉移支付情況從稅收返還、一般性轉移支付②從2009年起，國家進一步規(guī)范中央對地方的財政轉移支付制度，原財力性轉移支付更名為一般性轉移支付，并將補助數額相對穩(wěn)定、原列入專項轉移支付的教育、社會保障和就業(yè)、公共安全、一般公共服務等支出劃入一般性轉移支付；原一般性轉移支付更名為均衡性轉移支付。與專項轉移支付三種主要形式進行論述。

1.稅收返還。無論是增值稅、消費稅返還，還是所得稅基數返還，甚至是成品油稅費改革稅收返還，均是對民族地區(qū)均等化效果最差的一種形式；因為稅收返還遵循“基數+增長”的原則，直接與當地稅收收入密切相關，即與當地經濟發(fā)展有關，結果是民族地區(qū)稅收返還很少，反而是東部發(fā)達地區(qū)獲得返還較多。2005年民族地區(qū)獲得的增值稅消費稅返還收入占此項返還全部數額的比率僅為12.65%，而東部地區(qū)占比達到 52.45%； 2005年民族地區(qū)所得稅基數返還收入占比為6.83%，低于占比最少的西部地區(qū)12.67%，而東部地區(qū)占到了69.56%。［2］［3］2009年中央對地方稅收返還占總額（稅收返還與轉移支付，下同)比率下降為17.27%，①根據《中國財政年鑒2010》(中國財政經濟出版社，2011年，第36頁)數據計算得出。注：成品油稅費改革稅收返還，中央按地方原有的公路養(yǎng)路費等“六費”收入基數給予返還，則民族地區(qū)就此項收入同樣會很少，2009年停止征收“六費”。主要是中央增值稅短收，相應減少中央對地方的增值稅和消費稅返還，可想而知，民族地區(qū)從稅收返還獲得的資金會更少。所以稅收返還對民族地區(qū)而言，不僅沒有均衡財力的效果，反而進一步擴大貧富差距。

2.一般性轉移支付。這種形式轉移支付的目的是增強經濟發(fā)展緩慢地區(qū)的財政實力，縮小地區(qū)間財力差距，實現地區(qū)間基本公共服務能力的均等化。2009年一般性轉移支付占總額比率為39.55%，排在前三位的項目分別是“均衡性轉移支付”、“調整工資轉移支付”、“社會保障和就業(yè)轉移支付”，比例分別為 13.69%、8.25%、4.20%。(1)民族地區(qū)獲得均衡性轉移支付比率相比較其他地區(qū)較高一些，但是此項資金來源穩(wěn)定性沒有保障，資金總量規(guī)模相對較小，主要是因為中央稅收收入的增量（包括增值稅、消費稅及所得稅收入的增量)是此項資金的主要來源，財力均衡效果不顯著。(2)民族地區(qū)轉移支付是專門針對民族地區(qū)的轉移支付，但是此項轉移支付總量很低，2009年占總額比率僅為0.96%，此項資金主要來源于增值稅收入的增長部分，對民族地區(qū)上劃中央的增值稅（75%部分)收入采用環(huán)比辦法，將每年增值稅收入比上年增長部分的80%轉移支付給民族地區(qū)。②其中，這部分增量的一半按來源地返還；另一半按照因素法通過轉移支付方式分配給地方。(3)與生態(tài)補償有關的“資源枯竭城市財力性轉移支付”比率更低，為0.17%，分配到民族地區(qū)的此項轉移支付資金會更少?？傮w而言，一般性轉移支付資金較少且資金來源不夠穩(wěn)定，民族地區(qū)獲得這部分資金不足以保障生態(tài)環(huán)境建設。

3.專項轉移支付。此項資金是用途具有規(guī)定性的中央財政為實現特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標而設立的補助資金，范圍包括對委托地方政府代理的一些事務或中央地方共同承擔事務。在2009年的專項轉移支付中，在“教育”、“社會保障和就業(yè)”、“醫(yī)療衛(wèi)生”轉列為一般性轉移支付的情況下，占總額比率排在前三位的分別是“農、林、水事務”、“社會保障和就業(yè)”、“醫(yī)療衛(wèi)生”，比率數值分別為11.12%、5.73%、4.21%。與民族地區(qū)生態(tài)補償有關的“環(huán)境保護”僅占總額的3.89%，可見分配到民族地區(qū)，及再次分配到生態(tài)補償的轉移支付資金會更少。專項轉移支付資金來源主要是一般預算專項撥款，包括非配套撥款和配套撥款，配套撥款對欠發(fā)達的民族地區(qū)是不合適的；即使非配套撥款，還存在不固定，缺乏長期性保障等問題。如民族地區(qū)的“天然林保護工程”、“退耕還林”、“退牧還草”等專項支出，沒有完善的制度性規(guī)定，補償的覆蓋范圍也很有限，補償數額不足，時間過短等。如一般生態(tài)林暫定為8年，經濟林補助5年，種草補助2年，雖然資金投入量較大，但是缺乏持續(xù)性；由于投入的不足使退耕地不能實現高效利用，也會由于后期管理不善，沒有取得很好的經濟、社會與生態(tài)效益。

(三)民族地區(qū)生態(tài)補償的橫向轉移支付制度缺失

與生態(tài)補償的縱向轉移支付相比，民族地區(qū)生態(tài)補償的橫向轉移支付幾乎沒有，只有少數發(fā)達省份如廣東、浙江等在本省范圍內進行了實施和探索。從全國范圍來看，生態(tài)服務基本是免費的，使得民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護動力不足，生態(tài)惡化與環(huán)境污染難以遏制，影響了公平與資源配置效率。

1.單一縱向生態(tài)轉移支付難以兼顧公平與效率雙重目標。單一縱向轉移支付制度主要體現是公平目標，即均衡地區(qū)間的財政實力；但是距離效率目標卻較遠，因此難以發(fā)揮資源配置的作用。在縱向轉移支付實施過程中，盡管富裕地區(qū)將部分收入通過上級政府的再分配轉移給貧困地區(qū)，但沒有很好地體現區(qū)域經濟發(fā)展與生態(tài)服務的內在統(tǒng)一，在處理相鄰地區(qū)或一個流域內各地區(qū)、各產業(yè)間的生態(tài)關系上沒有體現等價交換原則。要更好地實現中央政府資源配置、公平分配與經濟穩(wěn)定的職能，需要各級政府在增進效率和優(yōu)化資源配置方面加強。

2.橫向轉移支付有利于彌補縱向轉移支付資金不足與資源配置效率。生態(tài)環(huán)境具有顯著的跨區(qū)域性，隸屬于不同行政區(qū)的各個生態(tài)環(huán)境受益地的財政級次不同，財力差異較大，利用單一縱向轉移支付解決生態(tài)與經濟間的協(xié)調問題及均衡各地方政府間的利益關系問題顯得力度不足，甚至非常棘手。近些年來，中央支持民族地區(qū)財政轉移支付的資金總量規(guī)模逐年增加，但是比較數據顯示總量仍然很少，根本不能改變民族地區(qū)財政實力，甚至滿足不了民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與建設的即期需要。因此，增加橫向轉移支付，采用縱橫交錯的方式來解決生態(tài)關系密切的相鄰區(qū)域間生態(tài)利益問題似乎更直接更有效。生態(tài)補償的橫向轉移支付制度的構建主旨是通過生態(tài)受益地區(qū)向生態(tài)供給地區(qū)轉移一部分財政資金，在生態(tài)關系密切的區(qū)域（一般是地理區(qū)位的相鄰區(qū)域)搭建起基于生態(tài)服務的遵循市場等價交換的平臺，內部化生態(tài)服務的外部效應，充分體現出以市場經濟為基礎的供給生態(tài)服務的成本與收益對稱規(guī)則；同時理順基于經濟與生態(tài)分工基礎上的各地區(qū)政府間的利益關系。構建透明度較高的生態(tài)補償的橫向轉移支付，有利于明確支付地與收益地的權利與義務對等職責；有利于減少資金運轉中間環(huán)節(jié)，受益地區(qū)可以根據本地實際需要適度安排，提高橫向轉移支付資金使用效率。

建立基于生態(tài)補償的橫向轉移支付制度是解決民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與建設的重要的資金保障之一，也是理順生態(tài)服務受益者與供給者利益關系制度保障，同時對生態(tài)提供者也是有效激勵機制，促進形成生態(tài)補償與環(huán)境保護的良性互動。

三、財政轉移支付民族地區(qū)生態(tài)補償的對策

(一)在財政轉移支付生態(tài)補償中引進相容的激勵機制

財政轉移支付生態(tài)補償的實施涉及從中央到地方的不同地理區(qū)位的行政區(qū)，從中央到地方不同層級的財政，各地區(qū)的經濟資源稟賦與生態(tài)環(huán)境等多方面均需要中央政府在宏觀上進行必要規(guī)劃與協(xié)調，并制定相關政策進行實施，這都需要各地區(qū)政府充分理解并有效實施上級政策，進而有具體的實際行動進行配合。因此，相容的激勵機制是同時提高生態(tài)供給者與生態(tài)受益者積極性機制設計。

1.通過加大財政轉移支付力度使民族地區(qū)生態(tài)職責的財權與事權相統(tǒng)一。良好的生態(tài)環(huán)境供給是一項相當復雜的系統(tǒng)工程，實現民族地區(qū)生態(tài)供給這一事權，需要相應的財權保障，全方位地加大生態(tài)轉移支付力度是保障財權與事權對稱的最直接有效的經濟手段，一方面通過重視生態(tài)補償因素的縱向轉移支付制度的完善；另一方面通過構建基于生態(tài)補償的橫向轉移支付的完整體系。與事權相對稱的財權是民族地區(qū)政府履行職責的動力，提升生態(tài)環(huán)境保護與建設的能力。

2.健全具有法律保障的生態(tài)轉移支付監(jiān)督體系，確保生態(tài)轉移支付資金有效落實。健全具有法律保障的生態(tài)轉移支付監(jiān)督體系是實現轉移支付意圖及確保轉移支付資金有效落實的基本要求。2009年底出臺了《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付（試點)辦法》，從資金初始分配、省級再分配、資金使用效果評估、相應的激勵約束機制等方面進行全過程規(guī)范。但是，這僅限于中央財政在均衡性轉移支付項下設立的國家重點生態(tài)功能區(qū)，不能推廣到所有民族地區(qū)各種生態(tài)轉移支付；2010年已經形成《國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境保護考核評價指標體系》。在民族地區(qū)適用的，一定要嚴格遵照執(zhí)行；不適用的，還要對轉移支付對象范圍的確定、資金分配方法、因素的選擇等環(huán)節(jié)進行嚴格規(guī)定；參照此指標體系，進一步完善民族地區(qū)環(huán)境監(jiān)測體系，提高數據的完整性和權威性，為民族地區(qū)生態(tài)轉移支付績效評價提供客觀依據；使民族地區(qū)生態(tài)轉移支付資金相關的一切決策做到科學、民主與透明。

3.準確定位民族地區(qū)政府政績評價體系，提高生態(tài)轉移支付資金使用效益。國家主體功能區(qū)規(guī)劃要求各地的經濟發(fā)展和規(guī)劃應當與生態(tài)功能區(qū)劃相吻合，既然民族地區(qū)具有明確的生態(tài)功能定位，就應該弱化經濟定位，對民族地區(qū)政府官員政績考核的重點放在生態(tài)功能建設上，因此，其政績評價理應以此為主要考核指標，經濟方面的各項指標均可適當放松甚至豁免。(1)在民族地區(qū)聘用干部要強調生態(tài)建設的政績評價指標和考核制度。(2)用扣除環(huán)境成本的綠色GDP①綠色GDP是對GDP指標的一種調整，是扣除環(huán)境污染的損失和保護環(huán)境資源的支出后的國內生產總值。來替代現行的GDP核算制度，強化一些民族地區(qū)干部重視環(huán)境保護的意識，重視經濟增長數量的同時，更應該重視經濟發(fā)展質量。(3)生態(tài)環(huán)境的外部性與長期性要求政府干部聘用與考核要有長期嚴格的問責制，激勵與約束具有經濟理性的政府決策者的行為。

(二)增強縱向轉移支付民族地區(qū)生態(tài)補償的力度

民族地區(qū)生態(tài)補償的轉移支付資金絕大多數來自中央財政，基于民族地區(qū)生態(tài)功能的特殊性，應加大各種形式的縱向轉移支付力度。

1、稅收返還。要從增加民族地區(qū)稅收返還收入方面增強民族地區(qū)財政能力，就必須從中央與地方收入劃分入手。1994年分稅制改革以法定形式確定中央與地方稅收分享比例，民族地區(qū)充分利用稅收優(yōu)惠的政策，爭取獲得更多的稅收返還，具體建議如下：(1)消費稅、增值稅稅收返還，現實性的稅收返還制度是以1993年為基數，分稅制改革規(guī)定中央從地方凈上劃的收入份額①即消費稅+75%增值稅－中央下劃收入如數返還給地方。1994年以后，稅收返還在1993年基數上遞增，遞增率按兩稅增長的1∶0.3系數確定，要考慮提高民族地區(qū)返還系數，如為0.5或以上。（2)所得稅基數返還，現行是以2001年為基期，對按改革方案確定的分享范圍和比例計算出的地方分享所得稅收入，減去地方實際所得稅收入的差值數額，由中央作為基數返還給地方，考慮將民族地區(qū)企業(yè)所得稅分享比例提高至50%或以上。(3)資源稅分享，資源稅屬于中央與地方共享稅，建議增加民族地區(qū)分享比例，并且中央就資源分享部分全部用于財政轉移支付民族地區(qū)生態(tài)補償。另外，礦產資源補償費實行中央與地方按比例分成，為將更多的礦產資源補償費收入留給民族地區(qū)，考慮繼續(xù)提高8個民族地區(qū)與中央分成比例為7成以上，甚至全部讓渡。(4)新開征環(huán)境稅(或碳稅)的讓渡，考慮未來在民族地區(qū)征收的環(huán)境稅（或碳稅)，全部財政轉移支付民族地區(qū)?？顚Ｓ糜谏鷳B(tài)恢復與建設。

2.一般性轉移支付。(1)在一般性轉移支付項目的一般預算中，“均衡性轉移支付”與“民族地區(qū)轉移支付”中專列民族地區(qū)生態(tài)補償項目，保障資金來源穩(wěn)定。(2)繼續(xù)加大均衡性轉移支付的力度，在均衡民族地區(qū)財政能力方面起到明顯的效果，進一步提高目前均衡性轉移支付的規(guī)模比重。(3)加大民族地區(qū)轉移支付，并適當提高資金絕對數額及所占比例?；谏鷳B(tài)補償因素，進一步提高均衡性轉移支付與民族地區(qū)轉移支付系數，進一步細化標準和測算方法，確保民族地區(qū)有動力、有能力進行生態(tài)環(huán)境建設。

3.專項轉移支付。設置更加優(yōu)惠民族地區(qū)生態(tài)補償的專項轉移支付項目，無論是采用配套還是非配套撥款形式，在民族地區(qū)專項轉移支付項目申請時，放寬標準與要求。就民族地區(qū)生態(tài)項目而言，建議采用非配套撥款，并確保生態(tài)項目資金具有長期性保障。同時，建議將民族地區(qū)專項補助進一步分解為項目專項補助和公式專項補助，對公式專項補助的撥款，按因素法分配資金，進一步加強對民族地區(qū)專項轉移支付生態(tài)補償的力度。

(三)建立民族地區(qū)生態(tài)補償的橫向轉移支付制度

通過建立一個規(guī)范的民族地區(qū)生態(tài)補償的橫向轉移支付制度，促進民族地區(qū)與生態(tài)建設相關的項目具有制度保障，包括資金、技術服務與咨詢等。

1.建立與民族地區(qū)生態(tài)關系密切的跨區(qū)際生態(tài)基金模式的橫向轉移支付制度。建立與民族地區(qū)生態(tài)關系密切的跨區(qū)際生態(tài)基金，在與民族地區(qū)生態(tài)關系密切的各級政府間通過相互協(xié)作，共享生態(tài)環(huán)境保護與建設的成本與收益。區(qū)際生態(tài)轉移支付基金一般由特定區(qū)域內多方政府提供，資金數額在綜合考慮地區(qū)間經濟發(fā)展、各地方政府財政能力、生態(tài)服務提供成本、生態(tài)環(huán)境價值外溢度量等確定。與民族地區(qū)生態(tài)關系密切的各相關地方政府按最終談判均衡結果計算存入生態(tài)基金的財政資金，并保持生態(tài)基金的長期運作。

2.科學制定橫向生態(tài)轉移支付資金的管理程序。(1)橫向轉移支付生態(tài)補償標準的確定，首先要量化保護地所要達到的生態(tài)效益指標；其次要依據生態(tài)保護者的投入成本、生態(tài)受益者的總獲利水平、生態(tài)環(huán)境破壞的恢復成本、生態(tài)環(huán)境服務價值等數量指標；協(xié)商確定生態(tài)補償具體數值。當然，協(xié)商結果還與受益者的經濟承受能力、實際支付意愿及保護者的需求等因素有關。最低標準的下限應為生態(tài)保護者的投入及生態(tài)破壞的恢復成本。(2)橫向生態(tài)轉移支付資金必須用于生態(tài)項目，包括對區(qū)域內重大環(huán)境保護工程或項目共同進行可行性論證，聘請有資質的中介環(huán)境評價機構對綠色項目作環(huán)境影響評價，制定一系列嚴格規(guī)范的生態(tài)基金具體繳納與使用制度，搭建區(qū)域環(huán)境合作交流平臺及多渠道信息反饋機制。(3)采取多種形式的橫向財政轉移支付方式，除資金形式外，可以考慮采用橫向轉移支付生態(tài)補償資金支付，如綠色技術，帶動民族地區(qū)發(fā)展無污染的生態(tài)產業(yè)；如再教育援助項目、環(huán)保教育項目等，以提高當地居民的環(huán)保意識目的，同時提高當地居民掌握實用的環(huán)保知識和技能等。

3.建立具有法律保障的橫向生態(tài)轉移支付監(jiān)督體系。建立橫向財政轉移支付生態(tài)補償基金的監(jiān)督體系，重點審計生態(tài)基金的實際流向及使用效率，生態(tài)項目結項前、中、后的生態(tài)效益與社會效益是否偏離目標；建立嚴格的長期責任追究制度，在區(qū)際生態(tài)轉移支付基金的實際操作過程中，責任明確、懲治嚴明、監(jiān)督到位。把政府間橫向轉移支付生態(tài)補償的基本原則、具體方式、計算依據及監(jiān)管辦法、預算和決算等內容用法律形式確定，有效監(jiān)督與約束基于生態(tài)補償的橫向轉移支付資金使用的綜合效益。

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