代 杰郝 榮

（1.中國政法大學(xué)，北京100088；2.天津市武清區(qū)人民法院，天津301700）

由于快速工業(yè)化進(jìn)程所導(dǎo)致的嚴(yán)峻的環(huán)境污染形勢沒有得到根本遏制，我國環(huán)境污染對人體健康的負(fù)面影響正逐步加強。與環(huán)境污染相關(guān)的一些疾病，如惡性腫瘤、呼吸系統(tǒng)疾病和出生缺陷等問題凸顯，環(huán)境污染導(dǎo)致的人體健康問題越來越突出，加強環(huán)境與健康管理已迫在眉睫。環(huán)境與健康立法是實施環(huán)境與健康管理的重要依據(jù)，然而我國環(huán)境與健康立法還存在較大缺陷，不能有效推進(jìn)環(huán)境與健康管理。筆者對我國環(huán)境與健康立法進(jìn)行梳理，分析我國環(huán)境與健康立法存在的問題，提出完善我國環(huán)境與健康立法的建議。

一、我國環(huán)境與健康立法現(xiàn)狀

我國環(huán)境與健康立法的規(guī)定散見于環(huán)境保護(hù)相關(guān)法規(guī)之中。筆者通過法律檢索工具，收集了環(huán)境與健康相關(guān)法律政策文件30部，其中與環(huán)境和健康相關(guān)的內(nèi)容共135條。我國環(huán)境與健康立法是探索式前進(jìn)的，奉行成熟一個、制定一個的思路。伴隨著實踐中問題的凸顯和理論研究的深入，環(huán)境與健康立法也在逐步制定，這可從我國環(huán)境與健康立法時間表中看出。這種立法思路，是我國國情決定的。由于我國進(jìn)行環(huán)境保護(hù)工作的經(jīng)驗不是很豐富，環(huán)境與健康工作更是處于起步階段，只能逐步開展環(huán)境與健康立法。哪些部分的立法條件成熟了，就先進(jìn)行此部分的立法，對于尚未成熟的，不匆忙立法。

（一）法律位階

如圖1所示，我國環(huán)境與健康立法位階分布按數(shù)量依次為根本法1件、基本法律2件、行政法規(guī)4件、普通法律11件以及行政規(guī)章12件。單純從數(shù)量可以看出法律（包括基本法律和普通法律）最多，行政規(guī)章次之，除根本法外，行政法規(guī)數(shù)量相對較少。

（二）立法主體

環(huán)境與健康的立法部門分布情況在一定程度上可以反映出環(huán)境與健康管理工作的主管部門、相關(guān)部門之間的關(guān)系。我國環(huán)境與健康的立法主體包括：全國人民代表大會及其常務(wù)委員會、國務(wù)院、環(huán)境保護(hù)部（原國家環(huán)境保護(hù)總局）、衛(wèi)生部、涉及環(huán)境與健康管理工作的多部門聯(lián)合。如圖2所示，其中全國人大占比10%，全國人大常委會占比37%，國務(wù)院占比14%，各部委（包括原國家環(huán)?？偩?、衛(wèi)生部以及多部門制定）占比39%。

（三）內(nèi)容范圍

環(huán)境與健康相關(guān)政策的內(nèi)容范圍及對應(yīng)條款數(shù)量如圖3所示，依次為：環(huán)境污染損害賠償（23條）、突發(fā)環(huán)境污染事故應(yīng)急處理（22條）、環(huán)境重點區(qū)域保護(hù)（17條）、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定（13條）、立法目的（13條）、環(huán)境影響評價（12條）、環(huán)境監(jiān)測（12條）、主要環(huán)境污染物控制（10條）、環(huán)境管理機制（8條）、清潔生產(chǎn)（4條）以及原則性規(guī)定（1條）、環(huán)境犯罪（2條）?？梢钥闯霏h(huán)境損害賠償和突發(fā)環(huán)境污染事故應(yīng)急處理在環(huán)境與健康相關(guān)政策法規(guī)中涉及內(nèi)容較多，環(huán)境重點區(qū)域保護(hù)次之，清潔生產(chǎn)和原則性規(guī)定內(nèi)容涉及較少。

目前環(huán)境與健康立法內(nèi)容基本上可以形成了事前、事中、事后三大部分。如下圖所示：

（四）相關(guān)性

在以上立法中，內(nèi)容與健康的相關(guān)性分為直接相關(guān)與間接相關(guān)。135條相關(guān)條款中，與健康直接相關(guān)的條款為50條，占37%；與健康間接相關(guān)的條款為85條，占63%（如圖4所示）。其中根本法（1條）與健康間接相關(guān)；法律13條（包括2條基本法律和11條普通法律）中直接相關(guān)為1條，間接相關(guān)為12條；行政法規(guī)（4條）中直接相關(guān)2條，間接相關(guān)2條；行政規(guī)章（12條），直接相關(guān)5條，間接相關(guān)7條（如圖5所示）?？梢姡h(huán)境與健康立法中，多數(shù)是與健康間接相關(guān)，而直接相關(guān)的條款數(shù)量相對較少。

從環(huán)境與健康立法相關(guān)性上看，直接相關(guān)的政策法規(guī)位階分布情況如下：根本法1，普通法律1，行政法規(guī)2，部門規(guī)章5。

因此，筆者以為，我國環(huán)境與健康立法基本狀況是：我國環(huán)境與健康立法工作已經(jīng)開展，形成了一些條文；立法主體分散，主要的主體是國家環(huán)境保護(hù)部（原國家環(huán)境保護(hù)局）；立法內(nèi)容龐雜，包括損害賠償、突發(fā)環(huán)境事故應(yīng)急處理、環(huán)境重點區(qū)域保護(hù)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、立法目的、環(huán)評、環(huán)境監(jiān)測、主要環(huán)境污染物控制、管理體制、清潔生產(chǎn)以及原則性規(guī)定、環(huán)境犯罪等，并分散于《環(huán)境保護(hù)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等多部文件中。上述內(nèi)容中，多數(shù)與環(huán)境健康間接相關(guān)，少數(shù)直接相關(guān)。

二、我國環(huán)境與健康立法存在的問題

從總體上看，我國環(huán)境與健康立法已經(jīng)為數(shù)不少，在主要的制度領(lǐng)域或多或少形成了一些規(guī)定，對于開展環(huán)境與健康工作起到了一定的作用。但是應(yīng)當(dāng)看到，我國環(huán)境與健康立法整體上仍顯滯后，在體系和內(nèi)容上均存在一些問題。

（一）法律體系缺陷

由于我國環(huán)境與健康立法秉持成熟一部、制定一部的思路，雖可逐步推進(jìn)環(huán)境與健康法制建設(shè)，但是卻帶來立法的不同步、分散和沖突，需要進(jìn)行統(tǒng)合和整理。

1.根本法依據(jù)較弱

憲法第26條第1款規(guī)定，“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！睉椃ㄗ鳛閲业母敬蠓?，對環(huán)境與健康管理、環(huán)境與健康政策法規(guī)體系的形成未給予明確規(guī)定。環(huán)境與健康相關(guān)政策法規(guī)缺乏直接相關(guān)的根本依據(jù)，未來的環(huán)境與健康政策法規(guī)的立法依據(jù)在憲法中并不明確。

2.分散立法

圍繞環(huán)境與健康制定的法律規(guī)范，分散在若干的文件中，尚沒有一部專門的法律、法規(guī)、規(guī)章對環(huán)境與健康作出系統(tǒng)的規(guī)定。環(huán)境與健康分散立法易于產(chǎn)生規(guī)范的重疊或沖突。規(guī)范重疊會造成立法資源的浪費，規(guī)范沖突則會造成法律體系的混亂和法律適用的困難。例如我國《民法通則》第124條與《環(huán)境保護(hù)法》第41條、《侵權(quán)責(zé)任法》第65條在環(huán)境健康侵權(quán)的構(gòu)成要件上就有所不同，以致實踐中會有達(dá)標(biāo)排污而不承擔(dān)責(zé)任的案例出現(xiàn)。

3.法律的主要淵源為政策性文件

環(huán)境與健康法律的主要淵源包括：《衛(wèi)生部國家環(huán)?？偩汁h(huán)境與健康工作協(xié)作機制》、《關(guān)于成立國家環(huán)境與健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》、《國家環(huán)境與健康行動計劃（2007-2015）》等。特別是《國家環(huán)境與健康行動計劃（2007-2015）》，涉及了環(huán)境與健康管理的主體、職責(zé)以及協(xié)調(diào)機制，提出了環(huán)境與健康宏觀管理的主要內(nèi)容和工作目標(biāo)，因此可作為環(huán)境與健康法律的主要淵源。上述文件都屬政策性文件，沒有上升為法律。政策性文件作為主要環(huán)境與健康法律體系的主要淵源，存在著法律位階較低、權(quán)威性不足、穩(wěn)定性較差等問題，難以滿足環(huán)境與健康法律關(guān)系調(diào)整的要求。

（二）立法內(nèi)容缺失

我國環(huán)境與健康立法在內(nèi)容上也存在一些問題，主要是內(nèi)容偏事后性和行政性，條文的相關(guān)性差，制度內(nèi)容上有所缺失。

1.偏事后性和行政性

從條文數(shù)量上講，我國環(huán)境與健康立法事后救濟(jì)規(guī)范偏多，事前預(yù)防規(guī)范較少。環(huán)境損害賠償與應(yīng)急處理的條款為43條，環(huán)評、監(jiān)測與標(biāo)準(zhǔn)制定的調(diào)控為37條，總體看，內(nèi)容偏重于事后的應(yīng)急和救濟(jì)，與環(huán)境和健康管理所要求的事前預(yù)防原則不相符合。在調(diào)整方法上，我國環(huán)境與健康立法具有行政性，多采取強制性手段。我國環(huán)境與健康立法的內(nèi)容主要是行政性條款，調(diào)整方法上采用行政管制措施，對于民事方法比較忽視，特別在環(huán)境污染致人體健康損害方面沒有足夠重視，對于公民權(quán)利保護(hù)不夠。

2.條文關(guān)聯(lián)性較差

條文的關(guān)聯(lián)性較差是指環(huán)境與健康立法條文或者屬于原則性條款，或者屬于一般性條款，與環(huán)境與健康法律關(guān)系調(diào)整的關(guān)聯(lián)性差。

第一，一些條文屬于環(huán)境與健康立法的原則性條款，如憲法的依據(jù)性條款、立法目的條款等。這類條款沒有具體的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，因而其指導(dǎo)性和宣示性意義大于操作性和實際性意義。雖然從表面上看這類條文屬于環(huán)境與健康立法，但是對環(huán)境與健康法律關(guān)系的調(diào)整意義不大。

第二，多數(shù)條文都不是專門規(guī)定環(huán)境與健康的，而是從環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的制度，特別是污染防治的制度中引申出來，如環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境預(yù)警、環(huán)境應(yīng)急等。之所以將其納入環(huán)境與健康立法范疇，原因在于上述規(guī)范的實施也能起到保護(hù)人體健康的作用。但此類條文在性質(zhì)上更多屬于一般性的環(huán)境污染治理條文，而非專門規(guī)范環(huán)境與健康的。這類條文從表面上難以看出是否屬于環(huán)境與健康立法，在法律適用上經(jīng)常被忽視。

3.制度內(nèi)容不完整

從實證法來看，環(huán)境與健康立法內(nèi)容主要在管理體制、應(yīng)急管理、損害賠償、立法目的等幾個方面，環(huán)境與健康很多重要的制度缺失，導(dǎo)致環(huán)境與健康立法體系運行不暢。環(huán)境與健康立法制度內(nèi)容還缺乏健康風(fēng)險管理制度、健康準(zhǔn)入制度等重要制度，制度體系上有重大缺口，制度運行上有阻塞。同時，已有制度，如環(huán)境與健康管理體制、環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境健康監(jiān)測、環(huán)境健康事故應(yīng)急、環(huán)境健康損害賠償?shù)纫脖容^粗糙，內(nèi)容上很不完備。

三、完善我國環(huán)境與健康立法的對策建議

為了推進(jìn)我國環(huán)境與健康立法，必須將風(fēng)險管理與損害賠償相結(jié)合，重點從健康風(fēng)險管理入手，完善現(xiàn)有立法。

（一）風(fēng)險管理與損害賠償相結(jié)合

《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”環(huán)境與健康工作規(guī)劃》指出：“立足風(fēng)險管理是環(huán)境與健康工作的核心任務(wù)。環(huán)境風(fēng)險管理是基于科學(xué)決策的管理模式，體現(xiàn)了防患于未然的管理理念?！盵1]從環(huán)境與健康立法的國際經(jīng)驗來看，主要有兩種管理立法模式：一是風(fēng)險管理導(dǎo)向的立法體系，一是損害賠償為核心的立法體系，二者在不同的國家分別得以體現(xiàn)和運用。美國是典型的風(fēng)險管理模式，[2]而日本則是典型的損害賠償模式，[3]但無論是哪種模式，都沒有將風(fēng)險管理和損害賠償割裂，而是相互結(jié)合。特別是在日本，其環(huán)境與健康立法起初走的是末端損害賠償之路，但是也逐漸發(fā)展出環(huán)境風(fēng)險管理制度，與傳統(tǒng)的健康損害賠償制度相結(jié)合，摸索出了一套損害賠償與風(fēng)險管理相結(jié)合的模式。風(fēng)險管理和損害賠償相結(jié)合是指環(huán)境與健康立法既要注意事前預(yù)防性質(zhì)的風(fēng)險管理，又要在環(huán)境污染事故發(fā)生之后，充分保護(hù)相對人的權(quán)利，構(gòu)建完善的損害賠償制度。

風(fēng)險防范原則是環(huán)境保護(hù)的基本原則，環(huán)境健康領(lǐng)域亦是如此。一旦發(fā)生了污染事故，將可能對人體的生命健康造成嚴(yán)重危害。這種危害后果可能是無法挽回的，也無法用金錢完全彌補，因此，做好事前風(fēng)險防范是最佳選擇。同時，風(fēng)險管理有利于環(huán)保部門進(jìn)行管理，是環(huán)境與健康管理的有力抓手。另一方面，環(huán)境損害賠償也是必不可少的。環(huán)境損害賠償可以從經(jīng)濟(jì)上遏制排污者的排污沖動，維護(hù)受害者的權(quán)益。環(huán)境健康風(fēng)險管理做得再好，也不能避免環(huán)境污染事故的發(fā)生，環(huán)境與健康問題的最終解決，還得依賴于環(huán)境健康損害賠償機制。

基于上述理由，我國環(huán)境與健康立法應(yīng)當(dāng)秉持健康風(fēng)險管理與健康損害賠償相結(jié)合的思路，著力加強健康風(fēng)險管理，構(gòu)建環(huán)境與健康事故的防火墻。

（二）構(gòu)建環(huán)境健康風(fēng)險管理的立法

依照上述思路，必須重視環(huán)境健康風(fēng)險管理立法，推進(jìn)環(huán)境健康風(fēng)險評價、人體健康準(zhǔn)入等支柱性制度的建設(shè)。

1.革新立法目的和基本原則

首先，應(yīng)當(dāng)將“降低環(huán)境風(fēng)險，保障人體健康”作為環(huán)境立法目的的重要部分，在修改《環(huán)境保護(hù)法》和污染防治單行法時予以落實。

其次，確立人體健康保障的優(yōu)先地位。《環(huán)境保護(hù)法》第一條規(guī)定：“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法。”可見，這部法律從根本上還是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的。應(yīng)該在立法目的上明確規(guī)定，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，這樣才能確保環(huán)境保護(hù)工作的優(yōu)先地位，確保人民群眾的生命安全和身體健康。

再次，將預(yù)防為主、防治結(jié)合原則變?yōu)轱L(fēng)險防范原則。[4]防治結(jié)合的原則看似合理，但其中卻包含了允許一定的環(huán)境污染和破壞存在，這實際上在人們的心理上打開了一個缺口，即如果沒能得到預(yù)防，還是可以治理的。目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，環(huán)境污染形勢沒有得到根本遏制，預(yù)防為主、防治結(jié)合的做法在實踐中被證明是不可行的，風(fēng)險防范原則必須要得到重視。風(fēng)險防范原則要求人們及時評估風(fēng)險，及時發(fā)現(xiàn)事故苗頭，控制風(fēng)險轉(zhuǎn)化為事故，是徹底的預(yù)防思路。

2.確立環(huán)境健康管理體制

明確各級地方政府和環(huán)境保護(hù)部門的健康保護(hù)職責(zé)和環(huán)境健康風(fēng)險防控責(zé)任。應(yīng)當(dāng)確定環(huán)境保護(hù)部門為環(huán)境與健康事務(wù)的主管部門、衛(wèi)生部門等相關(guān)管理部門在各自職責(zé)領(lǐng)域內(nèi)負(fù)責(zé)的管理體制。

3.構(gòu)建環(huán)境健康風(fēng)險管理制度

風(fēng)險管理是安全管理的重要方法，在內(nèi)容上至少包括風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險控制三個環(huán)節(jié)。第一，國家進(jìn)行環(huán)境與健康風(fēng)險管理，制定環(huán)境健康風(fēng)險物質(zhì)清單，對納入清單的物質(zhì)進(jìn)行重點和優(yōu)先控制，實行總量控制和風(fēng)險預(yù)防，清單由國務(wù)院環(huán)境行政主管部門會同相關(guān)部門制定。第二，從源頭上識別健康損害風(fēng)險，即識別人類活動帶來的人體健康損害風(fēng)險源。必須實施全天候監(jiān)測和監(jiān)控，建立環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)，特別是特征污染物的環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)，識別健康風(fēng)險。第三，建立健康風(fēng)險評價制度。我國環(huán)境法體系有環(huán)境影響評價，卻無環(huán)境健康風(fēng)險評估。環(huán)境健康風(fēng)險評估，是環(huán)境與健康管理的前提，通過風(fēng)險評估確定重點控制污染物和確立風(fēng)險等級。建議在修改《環(huán)境影響評價法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》時，將建設(shè)項目和規(guī)劃的健康影響評價納入環(huán)境影響評價的范疇，對建設(shè)項目和規(guī)劃的環(huán)境健康影響進(jìn)行評價。第四，完善環(huán)境健康突發(fā)事件應(yīng)急制度，減少環(huán)境污染突發(fā)事件對人體健康的危害。

（三）完善環(huán)境健康損害救濟(jì)制度

我國的環(huán)境健康損害附屬于《侵權(quán)責(zé)任法》和《環(huán)境保護(hù)法》等法律文件中，沒有考慮到環(huán)境健康損害的特殊性。筆者以為，應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境污染健康損害與環(huán)境污染財產(chǎn)損害二元歸責(zé)機制，并在環(huán)境健康損害領(lǐng)域引入懲罰性賠償制度。

1.環(huán)境健康損害與環(huán)境財產(chǎn)損失的二元歸責(zé)

環(huán)境健康損害和環(huán)境財產(chǎn)損害的二元歸責(zé)是指在堅持環(huán)境污染致人體健康損害無過錯責(zé)任時，確立環(huán)境污染致財產(chǎn)損害的過錯責(zé)任。

我國現(xiàn)行法將環(huán)境侵權(quán)統(tǒng)一確定為無過錯責(zé)任。筆者以為，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境污染導(dǎo)致財產(chǎn)損害的規(guī)則從統(tǒng)一的環(huán)境侵權(quán)規(guī)則中分離出來，即環(huán)境健康侵權(quán)仍然堅持無過錯責(zé)任，但環(huán)境污染導(dǎo)致財產(chǎn)損害應(yīng)當(dāng)為過錯責(zé)任。之所以如此，原因在于：如果環(huán)境侵權(quán)采取一刀切的一元規(guī)則，是沒有認(rèn)識到人身價值與經(jīng)濟(jì)價值之間的本質(zhì)區(qū)別的結(jié)果，這種做法忽視了人身健康之于物質(zhì)財富的價值優(yōu)位，在賠償能力一定的情形下，很可能使得環(huán)境健康侵權(quán)得不到充分的賠償。同時，一元模式加重了排污者的負(fù)擔(dān)，排污者的責(zé)任過重，這對排污者是不公平的，也可能會遏制社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.懲罰性賠償

根據(jù)《民法通則》和《侵權(quán)責(zé)任法》等法律文件的規(guī)定，我國環(huán)境健康損害賠償以補償為原則。如果被告因為其侵權(quán)行為所獲得的收益大于其應(yīng)當(dāng)支付的賠償費用，那么損害賠償便不足以阻止加害行為的發(fā)生。人們常說，我國環(huán)境健康侵權(quán)領(lǐng)域是“守法成本高，違法成本低”[5]。之所以如此，原因之一在于賠償責(zé)任對排污者沒有足夠的威懾性。故需要引入懲罰性賠償制度，[6]加大賠償?shù)念~度，從而改善上述局面。但也應(yīng)當(dāng)注意，懲罰性賠償?shù)倪m用范圍應(yīng)當(dāng)加以限定。筆者認(rèn)為，環(huán)境健康侵權(quán)領(lǐng)域的懲罰性賠償適用于兩種情形：未進(jìn)行排污申報登記而偷排的和故意超標(biāo)排污的。兩種行為的行為者主觀惡性較大，符合懲罰性賠償制度的機理。排污者有上述兩種情形之一的，應(yīng)當(dāng)雙倍賠償受害者的損失。

我國環(huán)境與健康立法工作雖然已經(jīng)開展，但是也存在一些問題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上實踐的需求，其突出問題是立法分散，和環(huán)境與健康法律關(guān)系的調(diào)整關(guān)聯(lián)性不大。為了推進(jìn)我國環(huán)境與健康立法，必須堅持健康風(fēng)險管理和損害賠償相結(jié)合的立法思路，著重從風(fēng)險管理入手，構(gòu)建健康損害評估等制度。當(dāng)然，環(huán)境健康損害賠償領(lǐng)域的革新也需跟進(jìn)。例如，構(gòu)建環(huán)境健康損害與環(huán)境財產(chǎn)損失的二元規(guī)則，在環(huán)境健康損害領(lǐng)域引入懲罰性賠償制度。

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