柴斯羽，李增田

（天津商業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，天津 300134）

地方政府管理創(chuàng)新探究

柴斯羽，李增田

（天津商業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，天津 300134）

新公共管理運(yùn)動(dòng)之后，英國(guó)地方政府引入了“最佳價(jià)值”管理模式，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)供給的多元化，在減輕政府負(fù)擔(dān)的同時(shí)提高了公共服務(wù)的質(zhì)量；我國(guó)富陽(yáng)地區(qū)地方政府的大部制改革實(shí)現(xiàn)了管理模式由垂直型或者扁平型向縱橫交錯(cuò)的管理模式的轉(zhuǎn)變，上述兩種改革模式為我國(guó)的地方政府管理創(chuàng)新提供較好的藍(lán)本，可作為我國(guó)地方政府管理創(chuàng)新的借鑒。

地方政府；管理創(chuàng)新；“最佳價(jià)值”模式；大部制改革

一、政府管理創(chuàng)新的內(nèi)涵

1. 政府管理創(chuàng)新的含義

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，以英美為代表的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，在政府管理領(lǐng)域進(jìn)行了“新公共管理革命”，通過(guò)政府職能的市場(chǎng)化開始了對(duì)政府管理刨新的探索，并取得了一定成就。

政府創(chuàng)新的許多概念都來(lái)自于“新公共管理”運(yùn)動(dòng)?？偟膩?lái)說(shuō)，“新公共管理”運(yùn)動(dòng)要求政府向私營(yíng)部門學(xué)習(xí)，要求政府改變傳統(tǒng)的管理模式。學(xué)習(xí)、引入和改造私營(yíng)部門的管理工具和手段，從而促進(jìn)政府績(jī)效的提升。

政府管理創(chuàng)新主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：由重視內(nèi)部改革轉(zhuǎn)向重視政府與社會(huì)交界面的改革；始終從現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題入手，解決的都是企業(yè)、基層和社會(huì)公眾最為關(guān)心的問(wèn)題；緊緊圍繞著如何密切政府與群眾的關(guān)系這一主題展開。這三面正是政府管理創(chuàng)新的核心價(jià)值所在。

2. 政府管理創(chuàng)新的意義

金海濱在碩士論文中指出，地方政府管理創(chuàng)新是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的必然選擇，是時(shí)代發(fā)展的迫切要求，是轉(zhuǎn)變政府職能的重要途徑，是社會(huì)和諧的必然要求[1]。

宋奇、王繼武指出，地方政府管理創(chuàng)新使地方政府能夠直接感受到個(gè)人和社會(huì)的不同要求，具有較強(qiáng)的解決和化解利益沖突的能力；各種社會(huì)中介組織發(fā)育遲緩使得地方政府在協(xié)調(diào)各種利益中的作用更加突出；地方政府管理在權(quán)利資源的平等分配中起著重要作用[2]。

二、我國(guó)政府管理創(chuàng)新過(guò)程中存在的問(wèn)題

郝亞娟和王志振指出，我國(guó)目前地方政府管理存在的主要問(wèn)題有管理理念不夠科學(xué)、管理方式單一、落后、管理職能上的“三位”現(xiàn)象（缺位、越位、補(bǔ)位）管理對(duì)象上的錯(cuò)誤傾斜[3]。

李津燕指出“兩型社會(huì)”難題：地方政府職能錯(cuò)位：政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式導(dǎo)致地方政府職能越位；干部政績(jī)考核和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)壓力迫使地方政府職能缺位[4]。

阮興文指出政府特別是西部地方政府對(duì)行政立法權(quán)的行使不足，缺乏地方政府立法協(xié)調(diào)溝通機(jī)制是地方政府行政執(zhí)法方面存在的主要問(wèn)題[5]。

熊玉梅指出我國(guó)地方管理中存在的主要問(wèn)題有地方政府角色錯(cuò)位，地方政府存在信用危機(jī)以及地方政府依法行政的意識(shí)不強(qiáng)[6]。

宋曙光指出，在管理理念上，地方政府殘存的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念和封閉觀念與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念格格不入；地方政府的職能定位尚未厘清，以至于政府職能和行為的越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象同時(shí)并存，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求；在管理體制上，地方政府的行政體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置與市場(chǎng)要求不相適應(yīng)；地方保護(hù)主義嚴(yán)重，違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一、開放的市場(chǎng)環(huán)境要求[7]。

地方政府在管理創(chuàng)新中存在的問(wèn)題主要有：

1. 地方政府的政府角色錯(cuò)位、缺位、越位

新公共管理運(yùn)動(dòng)之后，諸多西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府進(jìn)行改革，以實(shí)現(xiàn)地方政府角色由“掌舵向劃槳”轉(zhuǎn)變。但是我國(guó)在地方政府改革創(chuàng)新的具體實(shí)行過(guò)程中仍然存在錯(cuò)位、缺位、越位現(xiàn)象，地方政府在管理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中管得過(guò)死，沒有實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)以及第三部門管理社會(huì)機(jī)構(gòu)的有機(jī)結(jié)合，并沒有充分發(fā)揮企業(yè)以及非政府機(jī)構(gòu)的重大作用。

2. 地方政府的信用危機(jī)

目前，在地方政府的管理過(guò)程中逐漸暴露出地方政府的信用危機(jī)問(wèn)題。無(wú)疑，信用危機(jī)是地方政府管理的一大難題，如何取得公民的信任，是地方政府能否有效進(jìn)行社會(huì)管理的重要前提。

3. 地方政府管理理念有待創(chuàng)新

我國(guó)地方政府在管理過(guò)程中存在“官本位”思想，缺乏與社會(huì)受眾的有效溝通。在管理體制上，存在方政府的行政體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置與市場(chǎng)要求不相適應(yīng)；地方保護(hù)主義嚴(yán)重，違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一、開放的市場(chǎng)環(huán)境要求等現(xiàn)象。

三、地方政府創(chuàng)新試點(diǎn)成功案例

1. 英國(guó)的“最佳價(jià)值模式”[8]

（1）“最佳模式”概述

英國(guó)地方政府從注重經(jīng)濟(jì)、效率轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量、效益。布萊爾共黨政府突破了“強(qiáng)制性競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)”并提出實(shí)踐以績(jī)效評(píng)估為核心的“最佳價(jià)值”管理模式，在結(jié)果導(dǎo)向和公眾滿意導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，運(yùn)用先點(diǎn)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和現(xiàn)代化管理方式在結(jié)果導(dǎo)向和公眾滿意導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，運(yùn)用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和現(xiàn)代管理方式對(duì)各項(xiàng)服務(wù)的過(guò)程與結(jié)果的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)和等級(jí)劃分，在尋找提高質(zhì)量和降低成本結(jié)合點(diǎn)上又向前邁進(jìn)一步。

“最佳價(jià)值”的核心就是4CS：挑戰(zhàn)、協(xié)商、比較、競(jìng)爭(zhēng)，也有學(xué)者把它分類為績(jī)效指標(biāo)、持續(xù)改進(jìn)以及咨詢?！白罴褍r(jià)值”以績(jī)效評(píng)估為運(yùn)作基礎(chǔ)；最佳價(jià)值模式支持公共服務(wù)供給模式多樣化以提高績(jī)效；貫徹最佳模式過(guò)程中強(qiáng)調(diào)地方政府的主題責(zé)任；管理模式程序運(yùn)作程序化

（2）南牛津區(qū)案例

南牛津區(qū)位于英格蘭東南部的南牛津郡內(nèi)，大部分是自然鄉(xiāng)村，土地主要用于農(nóng)業(yè)。南牛津區(qū)許多公共服務(wù)都采用“最佳價(jià)值”模式，包括空地、建筑物控制、停車場(chǎng)、地方土地收費(fèi)服務(wù)、休閑、食品、平衡房屋市場(chǎng)等。

南牛津區(qū)議會(huì)為更好地了解本地區(qū)公共服務(wù)狀況，由本區(qū)議會(huì)議員、政府官員和郡議會(huì)的代表組成“最佳價(jià)值”評(píng)估小組負(fù)責(zé)對(duì)其休閑服務(wù)的總結(jié)和評(píng)估。

南牛津區(qū)運(yùn)用到的“最佳價(jià)值”工具主要有：

過(guò)程圖：即一種描述全體員工如何參加服務(wù)過(guò)程的活動(dòng)方法，這是一種說(shuō)明活動(dòng)在哪些方面是必要的或是不必要的有用方法。

為用戶提供服務(wù)的協(xié)議：通常是通過(guò)調(diào)查，與重點(diǎn)小組一起工作或調(diào)查相結(jié)合的方式進(jìn)行。在考慮如何提供服務(wù)時(shí)服務(wù)客戶的觀點(diǎn)是重要的，但關(guān)于具體服務(wù)的恰當(dāng)和重要性上將不超越全體居民的要求。

商務(wù)優(yōu)秀示范模型：該模型提供了一種現(xiàn)實(shí)的可以對(duì)照比較的服務(wù)競(jìng)賽的評(píng)價(jià)方法。評(píng)價(jià)的項(xiàng)目是戰(zhàn)略、人事管理、資源和過(guò)程達(dá)到用戶、雇員滿意及社會(huì)上的效果影響。平衡計(jì)分卡：平衡計(jì)分卡最初應(yīng)用于企業(yè)，從財(cái)務(wù)狀況、顧客服務(wù)、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)過(guò)程、學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)四個(gè)角度關(guān)注企業(yè)績(jī)效。

通過(guò)對(duì)員工技能進(jìn)行培養(yǎng)，提高組織工作效率，以提升顧客滿意度，提高產(chǎn)品市場(chǎng)占有率，最終達(dá)到提升服務(wù)價(jià)值。

表1 南牛津區(qū)的服務(wù)供給狀況

通過(guò)以上工具以及外包方式的綜合運(yùn)用，南牛津區(qū)實(shí)現(xiàn)了地方公共服務(wù)有先前的議會(huì)供給到有議會(huì)、公共部門、私營(yíng)企業(yè)的共同供給，并通過(guò)定期召開議會(huì)和有效的評(píng)估方法實(shí)現(xiàn)了運(yùn)營(yíng)管理的改進(jìn)、清潔度外觀的改進(jìn)以及停車場(chǎng)安全性改善等公共服務(wù)水平的提升。

（3）對(duì)我國(guó)的啟示

要?jiǎng)?chuàng)新地方政府績(jī)效管理理念，要把績(jī)效政府績(jī)效管理納入到行政管理改革中，并制定相關(guān)法律，法規(guī)和政策保障績(jī)效評(píng)估的實(shí)施。完善地方政府的信息溝通與交流機(jī)制，增加績(jī)效管理的公開性和擴(kuò)大公民參與渠道。主義建立和健全合理有效地地方政府績(jī)效管理體制。轉(zhuǎn)變地方政府職能，加強(qiáng)地方政府責(zé)任

2. 大部制語(yǔ)境下的地方政府管理創(chuàng)新

董蓉英、徐衛(wèi)東學(xué)者在研究中指出：大部門體制[9]，或稱大部制，實(shí)質(zhì)是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，政府運(yùn)行體系和運(yùn)行機(jī)制的一種重新確立。大部制改革屬于政府條塊結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，他要解決的是不同工作部門間分工與協(xié)調(diào)關(guān)系的問(wèn)題。與成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，我國(guó)依然是“小部門體制”模式。

富陽(yáng)地區(qū)構(gòu)建起了“4+13”的運(yùn)作機(jī)制?！?”是指從四套班子層面，建立起“工業(yè)化戰(zhàn)略推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組、城市化戰(zhàn)略推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組、作風(fēng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和決策咨詢委員會(huì)”等四個(gè)機(jī)構(gòu)?！?3”是指從政府層面，建立“計(jì)劃統(tǒng)籌委員會(huì)、規(guī)劃統(tǒng)籌委員會(huì)”等13個(gè)“專委會(huì)”。

優(yōu)勢(shì)：政府職能上的整合與轉(zhuǎn)型。機(jī)構(gòu)關(guān)系上的合縱與連橫。運(yùn)行中的決策、執(zhí)行監(jiān)督相互協(xié)調(diào)。

圖1 “4+13”運(yùn)行機(jī)制

借鑒：只有不斷解放思想，才能開創(chuàng)政府管理創(chuàng)新的新局面；只有不斷推薦政府管理創(chuàng)新，才能解決政府自身存在的問(wèn)題，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展；推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，要將開放性貫穿于全過(guò)程；推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，地方政府要加強(qiáng)創(chuàng)新政府管理的理論研究。

四、針對(duì)我國(guó)地方政府管理創(chuàng)新建議

對(duì)于我國(guó)地方政府管理創(chuàng)新的建議，已有宋琪[2]等多位學(xué)者提出寶貴意見，著重強(qiáng)調(diào)要對(duì)管理方式和手段創(chuàng)新，即要采用電子政務(wù)電子政務(wù)[10]。建設(shè)就是要用“電子”手段打造一個(gè)更有效的“政務(wù)”環(huán)境，這個(gè)建設(shè)過(guò)程不僅僅只是先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用和管理手段的提升，更重要的是要配合政府體制改革，重新構(gòu)建一個(gè)以“社會(huì)管理和公共服務(wù)”為中心的政府業(yè)務(wù)流程，以提高政府的回應(yīng)力，增進(jìn)政府的合法性。張寶鳳、蘭芳在太原市政府“三位一體”政務(wù)督察機(jī)制探討中強(qiáng)調(diào)[11]機(jī)制創(chuàng)新是地方政府管理創(chuàng)新的著力點(diǎn)；運(yùn)用媒體是政府及官員的必修課；責(zé)權(quán)一體是機(jī)制發(fā)揮效力的保障。

1. 嘗試機(jī)構(gòu)關(guān)系上的合縱與連橫，運(yùn)行中的決策、執(zhí)行監(jiān)督相互協(xié)調(diào)

目前，我國(guó)地方政府部門的組織形式主要還是采取垂直型或者扁平型的結(jié)構(gòu)。但兩者都存在一定的弊端，諸如，垂直型容易造成信息傳遞的偏差；而扁平型的組織結(jié)構(gòu)則容易造成權(quán)責(zé)的不明確和責(zé)任在不同部門的推諉。所以，富陽(yáng)市的大部制改革，為我國(guó)地方政府改革提供了一個(gè)良好的范本，各級(jí)地方政府可以針對(duì)自己地區(qū)的不同情況以富陽(yáng)市為藍(lán)本，推進(jìn)機(jī)構(gòu)大部制改革。

2. 堅(jiān)持開展電子政務(wù)，運(yùn)用電子手段為地方管理提供一個(gè)良好的環(huán)境

在地方政府改革創(chuàng)新的進(jìn)程中，必須要充分利用科技革命的研究成果，實(shí)現(xiàn)政務(wù)的公開化，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)充分和民眾進(jìn)行政務(wù)交流。

3. 堅(jiān)持考核標(biāo)準(zhǔn)的量化，以實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)的進(jìn)一步明確

通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)的進(jìn)一步清晰化，避免在行政過(guò)程中出現(xiàn)責(zé)任推諉。推進(jìn)行政工作人員以及公務(wù)員的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的量化，實(shí)現(xiàn)行政工作中的權(quán)責(zé)明確，責(zé)任到人。

[1] 金海濱.地方政府管理創(chuàng)新指向——政府改革,基層民主,公共服務(wù)[D].濟(jì)南：山東師范大學(xué).

[2] 宋琪,王繼武.淺析構(gòu)建和諧社會(huì)與地方政府管理創(chuàng)新[J].西安郵電學(xué)院學(xué)報(bào),2009(5).

[3] 郝亞娟,王志振.經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的地方政府管理創(chuàng)新[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇,2010(8).

[4] 李津燕."兩型社會(huì)"建設(shè)與地方政府管理創(chuàng)新[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008(1).

[5] 阮興文.西部地方政府管理創(chuàng)新中的依法行政問(wèn)題研究[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊,2009(12).

[6] 熊玉梅.區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下的地方政府管理創(chuàng)新[J].新西部,2008(10).

[7] 宋曙光.試論完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)程中的地方政府管理創(chuàng)新[J].科技創(chuàng)業(yè),2006(9).

[8] 陳燕翎.“最佳價(jià)值”模式——英國(guó)地方政府績(jī)效管理的新突破[D].廈門：廈門大學(xué),2007.

[9] 董蓉英,徐衛(wèi)東.大部制語(yǔ)境下的地方政府管理創(chuàng)新[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008(4).

[10] 程信和,劉少榮.電子政務(wù)與地方政府管理創(chuàng)新[J].廣東社會(huì)科學(xué),2008(4).

[11] 張寶鳳,蘭芳.地方政府管理創(chuàng)新的有益嘗試[J].中共太原市委黨校學(xué)報(bào),2010(4).

（責(zé)任編輯、校對(duì)：韓立娟）

On Managerial Innovation in Local Government

CHAI Si-yu, LI Zeng-tian

(Institute of Public Administration, Tianjin University of Commerce, Tianjin 300134, China)

British local government introduced a management model of "best value" and realized diversified supply of public services after new public management movement. Government burden was reduced, while quality of public services was enhanced. “Bigger department” reform in Fuyang local government achieved a change of management model from the vertical or flat type to crisscross. These two reform models provide a better blueprint and a model for managerial innovation by local governments in China.

local government; managerial innovation; best-value model; “Bigger department” reform

2011-06-14

柴斯羽（1987-），女，河北唐山人，碩士研究生，研究方向?yàn)楫?dāng)代中國(guó)政府管理理論與實(shí)踐。

李增田（1969-），男，山西左權(quán)人，博士，副教授，研究方向?yàn)楫?dāng)代中國(guó)政府管理理論與實(shí)踐。

D625

A

1009-9115(2012)03-0093-03