鄧仕虎，徐文卓

(重慶市地理信息中心,重慶401121)

基于移動GIS的城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法信息系統(tǒng)

鄧仕虎，徐文卓

(重慶市地理信息中心,重慶401121)

分析了目前城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法工作存在的問題及信息化需求，提出了利用移動GIS技術(shù)研發(fā)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法信息系統(tǒng)的方法；著重闡述了系統(tǒng)的業(yè)務(wù)模式、設(shè)計框架、數(shù)據(jù)組織、系統(tǒng)實現(xiàn)；最后總結(jié)了在移動GIS技術(shù)輔助下的城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法系統(tǒng)在實際工作的應(yīng)用。

城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法；移動GIS；GPS；GPRS

目前的城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法工作主要依賴于竣工驗收測量數(shù)據(jù)，手段比較單一。在建設(shè)項目違法類型多樣，建設(shè)時間跨度大，某些違法行為還具有很強(qiáng)的隱蔽性的情況下，如何利用現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)，為規(guī)劃執(zhí)法工作提供幫助，協(xié)助執(zhí)法人員在項目建設(shè)過程中，及時發(fā)現(xiàn)違法行為，有效地治理違法建設(shè)項目，是當(dāng)前規(guī)劃執(zhí)法工作面臨的難點[1]。近年來，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的信息系統(tǒng)逐漸利用GIS技術(shù)，實現(xiàn)各種規(guī)劃相關(guān)空間數(shù)據(jù)、圖表、文檔等資料的信息化管理，因此結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察工作的特點，充分發(fā)揮移動GIS技術(shù)、GPS技術(shù)、RS技術(shù)的優(yōu)勢，可以解決規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察工作中難以及時發(fā)現(xiàn)違法行為并對其取證的問題，為執(zhí)法工作提供有效的信息化、科學(xué)化支撐。本文以“重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法信息系統(tǒng)”建設(shè)實踐為例，研究了城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法工作信息化需求、系統(tǒng)業(yè)務(wù)模式、系統(tǒng)設(shè)計與實現(xiàn)以及系統(tǒng)在城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法中的應(yīng)用等相關(guān)內(nèi)容。

1 規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法信息化需求

1）規(guī)劃執(zhí)法工作量大、范圍寬與執(zhí)法人員不足的矛盾，亟待利用信息化手段提高規(guī)劃執(zhí)法效率。隨著我國城市化進(jìn)程加快，城市建設(shè)速度加快，由于各類城市建設(shè)項目違法行為獲益巨大，動輒幾百萬上千萬的違法收入，受利益的驅(qū)使城市建設(shè)規(guī)劃違法行為屢禁不止。另外，長期以來城鄉(xiāng)規(guī)劃對城市建設(shè)調(diào)控不力，歷史違法建筑存量巨大，拆違工作量巨大。領(lǐng)導(dǎo)歷來對規(guī)劃執(zhí)法工作重視程度不夠，雖然組建了各級規(guī)劃監(jiān)察隊伍，但執(zhí)法人員的配置不夠，并且普遍存在監(jiān)察執(zhí)法人員的文化水平不高的問題，規(guī)劃執(zhí)法工作量大與執(zhí)法人員少的矛盾進(jìn)一步凸顯。因此，亟待通過信息化手段解決執(zhí)法工作量大、范圍寬與執(zhí)法人員不足的矛盾，提高規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法工作效率。

2）核實取證手段單一性與違法行為多樣性、時間性、隱蔽性的矛盾，急需建立信息化系統(tǒng)對建設(shè)項目全過程跟蹤管理。目前城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法核實取證主要依賴驗線測量數(shù)據(jù)、竣工驗收測量數(shù)據(jù)，手段比較單一。而建設(shè)項目違法行為從類型上存在增加面積、移動批準(zhǔn)位置、擅自修改規(guī)劃總平面圖等類型，從時間上可能在基礎(chǔ)完工、裙樓完工、主體完工等多個階段存在違法行為，某些違法建設(shè)行為還具有很強(qiáng)的隱蔽性。因此，目前監(jiān)察執(zhí)法手段單一性與違法行為多樣性、時間性、隱蔽性之間存在矛盾，急需建立信息化系統(tǒng)對建設(shè)項目全生命周期的動態(tài)跟蹤管理。

3）建立監(jiān)察執(zhí)法信息系統(tǒng)，形成城鄉(xiāng)規(guī)劃管理辦公自動化業(yè)務(wù)閉環(huán)，實現(xiàn)對建設(shè)項目、監(jiān)察人員的精細(xì)化管理。經(jīng)過10余年的發(fā)展，目前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理自動化辦公系統(tǒng)建設(shè)已經(jīng)取得了顯著的成效。但是，縱觀全國規(guī)劃電子政務(wù)平臺大都側(cè)重對規(guī)劃編制成果一張圖管理和建設(shè)項目報建審批，而對監(jiān)察執(zhí)法管理工作涉及很少。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理包括規(guī)劃編制與審批、實施管理和監(jiān)督檢查3個環(huán)節(jié)，規(guī)劃監(jiān)督監(jiān)察直接關(guān)系到規(guī)劃實施的成敗，因此建立監(jiān)察執(zhí)法信息系統(tǒng)有利于形成城鄉(xiāng)規(guī)劃辦公自動化業(yè)務(wù)閉環(huán)。監(jiān)察執(zhí)法工作大都為外業(yè)工作，利用監(jiān)察執(zhí)法系統(tǒng)可以實現(xiàn)對建設(shè)項目跟蹤管理情況，對監(jiān)察人員工作業(yè)績實現(xiàn)精細(xì)化管理。

2 監(jiān)察執(zhí)法系統(tǒng)設(shè)計與實現(xiàn)

2.1 系統(tǒng)業(yè)務(wù)模式

在傳統(tǒng)規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法業(yè)務(wù)模式中，建管階段對建設(shè)項目頒發(fā)建設(shè)工程許可證，勘測單位對建設(shè)工程規(guī)劃放線以后即進(jìn)入建設(shè)項目規(guī)劃監(jiān)察管理階段。按照《重慶市規(guī)劃局建設(shè)工程跟蹤管理辦法》（下稱《辦法》）要求，在核發(fā)《放線通知書》時，確定一名規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法人員作為該建設(shè)工程規(guī)劃跟蹤管理聯(lián)系人，要求規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法人員在建設(shè)工程建筑基礎(chǔ)完成、裙樓結(jié)構(gòu)完工、主體結(jié)構(gòu)主體完工等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行現(xiàn)場規(guī)劃核實并填寫項目跟蹤管理卡。然而在實施過程中監(jiān)察執(zhí)法人員對建設(shè)工程的跟蹤管理主要依據(jù)為基礎(chǔ)完工階段規(guī)劃驗線的勘測報告和建設(shè)項目竣工階段的規(guī)劃核實勘測報告，將這2份測量數(shù)據(jù)與建設(shè)工程規(guī)劃許可證總平面圖進(jìn)行比對，從而判斷項目是否存在違法建設(shè)行為。這種傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)模式從基礎(chǔ)完工到竣工驗收這個漫長的建設(shè)周期內(nèi)缺乏對建設(shè)工程的規(guī)劃監(jiān)管，項目跟蹤管理卡登記往往由于規(guī)劃監(jiān)察人員缺乏有效的現(xiàn)場核實手段而流于形式，各級領(lǐng)導(dǎo)也沒有對監(jiān)察人員有效考評的數(shù)據(jù)支撐。這種傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)模式往往導(dǎo)致違法建設(shè)行為發(fā)現(xiàn)的滯后性，當(dāng)發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)行為時往往已經(jīng)造成了嚴(yán)重影響，增加了違法建設(shè)行為處置工作難度[2]。

建設(shè)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法信息系統(tǒng)以后，在基礎(chǔ)完工到竣工驗收這個監(jiān)察執(zhí)法“空檔期”，可以利用終端監(jiān)察系統(tǒng)對基礎(chǔ)完工、群樓完工、主體完工等《辦法》要求的跟蹤管理環(huán)節(jié)現(xiàn)場的關(guān)鍵數(shù)據(jù)進(jìn)行快速數(shù)據(jù)采集，在內(nèi)業(yè)與規(guī)劃許可證附圖和附件比對，進(jìn)行違法建設(shè)行為預(yù)判，并在跟蹤管理卡上進(jìn)行登記。在這個幾個環(huán)節(jié)之前，監(jiān)察執(zhí)法人員也可以利用系統(tǒng)對建設(shè)項目進(jìn)行不定期的過程巡查，同樣將巡查結(jié)果在跟蹤管理卡上進(jìn)行登記。這樣只要進(jìn)行了現(xiàn)場規(guī)劃核實就會留下記錄，并且還能利用GPS對監(jiān)察人員作業(yè)軌跡進(jìn)行記錄，便于對監(jiān)察執(zhí)法人員的考核和監(jiān)管。利用本系統(tǒng)只能對建設(shè)項目是否存在違法建設(shè)行為進(jìn)行預(yù)判，對可能存在的違法建設(shè)行為有針對性地請勘測單位進(jìn)行精確核實測量作為違法建設(shè)處置的依據(jù)。

圖1 系統(tǒng)輔助監(jiān)察執(zhí)法工作業(yè)務(wù)模式

2.2 系統(tǒng)設(shè)計框架

監(jiān)察執(zhí)法信息系統(tǒng)以規(guī)劃成果數(shù)據(jù)、規(guī)劃許可數(shù)據(jù)、現(xiàn)狀數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)資源為基礎(chǔ)，充分整合3S、GPRS等技術(shù)建立具有違法建設(shè)信息快速采集、預(yù)判、監(jiān)控、統(tǒng)計功能的城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法信息化軟件平臺，實現(xiàn)規(guī)劃執(zhí)法管理、監(jiān)督、處罰等環(huán)節(jié)系統(tǒng)化、信息化，提升監(jiān)察執(zhí)法管理水平[3]。軟件系統(tǒng)由監(jiān)察管理子系統(tǒng)、終端采集子系統(tǒng)、終端監(jiān)控子系統(tǒng)三部分組成。這 3個子系統(tǒng)分別依托于不同的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和硬件設(shè)備，其中終端采集子系統(tǒng)是違法建筑信息采集的主體，是整個系統(tǒng)的核心部分，該系統(tǒng)部署在PDA手機(jī)上，基于移動GIS技術(shù)，結(jié)合GPS技術(shù)、GPRS技術(shù)[4，5]，實現(xiàn)規(guī)劃核實和違法建筑信息的快速采集取證。監(jiān)察管理子系統(tǒng)運(yùn)行在規(guī)劃辦公業(yè)務(wù)網(wǎng)，實現(xiàn)對違法建設(shè)行為的研判、登記和統(tǒng)計分析。終端監(jiān)控子系統(tǒng)運(yùn)行在互聯(lián)網(wǎng)，與終端采集子系統(tǒng)動態(tài)信息交換，實現(xiàn)對規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法人員行為的全面監(jiān)控管理。考慮到安全保密方面原因，因特網(wǎng)與規(guī)劃業(yè)務(wù)辦公網(wǎng)物理隔離，終端采集子系統(tǒng)與監(jiān)察管理子系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換通過離線數(shù)據(jù)交換方式[6]，整個系統(tǒng)的技術(shù)架構(gòu)如圖2所示。

圖2 系統(tǒng)技術(shù)架構(gòu)圖

整個系統(tǒng)的使用分為外業(yè)采集和內(nèi)業(yè)預(yù)判分析流程，在監(jiān)察人員外出采集數(shù)據(jù)之前，需要通過監(jiān)察管理子系統(tǒng)下載終端采集子系統(tǒng)需要的數(shù)據(jù)，在采集完外業(yè)數(shù)據(jù)后，需要將外業(yè)采集數(shù)據(jù)上傳進(jìn)入監(jiān)察管理子系統(tǒng)，然后利用監(jiān)察管理子系統(tǒng)結(jié)合規(guī)劃數(shù)據(jù)和現(xiàn)狀數(shù)據(jù)對外業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行管理、分析，以對項目進(jìn)行違法判斷，系統(tǒng)業(yè)務(wù)流程如圖3所示。

圖3 系統(tǒng)業(yè)務(wù)流程

2.3 系統(tǒng)數(shù)據(jù)組織與數(shù)據(jù)流

城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法信息系統(tǒng)主要涉及到兩大類數(shù)據(jù)：監(jiān)察執(zhí)法業(yè)務(wù)參考數(shù)據(jù)和終端采集系統(tǒng)現(xiàn)場核實采集數(shù)據(jù)。監(jiān)察執(zhí)法業(yè)務(wù)參考數(shù)據(jù)包括監(jiān)察執(zhí)法基礎(chǔ)電子地圖、規(guī)劃成果數(shù)據(jù)和建設(shè)項目規(guī)劃許可數(shù)據(jù)[7]。整個城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)組織與數(shù)據(jù)流見圖4。

1）監(jiān)察執(zhí)法基礎(chǔ)電子地圖是從基礎(chǔ)地形圖數(shù)據(jù)庫中抽取房屋、路緣石線、道路中心線等監(jiān)察執(zhí)法需要核實的道路紅線間距、建筑物間距等關(guān)鍵要素，輔助地名、水系等其他制圖要素制作而成?；A(chǔ)電子地圖包含矢量電子地圖和影像電子地圖?；A(chǔ)電子地圖在終端采集子系統(tǒng)、監(jiān)察管理子系統(tǒng)、終端監(jiān)控子系統(tǒng)中均需用到，其中在監(jiān)察管理子系統(tǒng)和終端監(jiān)控子系統(tǒng)中通過ArcGIS Server發(fā)布地圖緩存服務(wù)實現(xiàn)，在終端采集子系統(tǒng)中抽取關(guān)鍵要素利用ArcGIS Desktop制作為便于在終端設(shè)備運(yùn)行的*.SDC數(shù)據(jù)格式。

2）規(guī)劃成果數(shù)據(jù)主要在監(jiān)察管理子系統(tǒng)中使用，終端采集子系統(tǒng)在現(xiàn)場采集的數(shù)據(jù)回到內(nèi)業(yè)以后與控規(guī)成果進(jìn)行比對，如比對建筑物到道路紅線的距離判斷是否存在違法建設(shè)行為。該數(shù)據(jù)利用ArcServer發(fā)布動態(tài)專題數(shù)據(jù)服務(wù)，在監(jiān)察管理子系統(tǒng)中進(jìn)行集成調(diào)用。

3）建設(shè)項目規(guī)劃許可數(shù)據(jù)在監(jiān)察管理子系統(tǒng)和終端采集子系統(tǒng)中均要用到。在監(jiān)察管理子系統(tǒng)中一方面保留建設(shè)項目總平面圖和相關(guān)許可原始數(shù)據(jù)，另一方面提取建筑基底輪廓等核心要素，便于在“一張圖”中與規(guī)劃成果、現(xiàn)場規(guī)劃核實的數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加比對做出違法建設(shè)行為預(yù)判。在終端采集子系統(tǒng)中需要將規(guī)劃許可中建筑物基底數(shù)據(jù)與終端電子地圖進(jìn)行疊加，便于現(xiàn)場規(guī)劃核實時數(shù)據(jù)標(biāo)繪參考。在監(jiān)察管理子系統(tǒng)中使用的規(guī)劃許可數(shù)據(jù)通過ArcGIS Server發(fā)布動態(tài)專題數(shù)據(jù)服務(wù)，在終端子系統(tǒng)中使用的數(shù)據(jù)利用ArcGIS Desktop制作為便于在終端設(shè)備運(yùn)行的*.SDC數(shù)據(jù)格式。

4）現(xiàn)場核實采集數(shù)據(jù)首先通過ArcGISServer發(fā)布為可編輯地圖服務(wù)，然后利用ArcGIS Server數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換模塊將該可編輯地圖服務(wù)制作為支持在移動終端設(shè)備離線編輯的*.bin數(shù)據(jù)格式。終端采集子系統(tǒng)編輯的數(shù)據(jù)上傳到監(jiān)察管理子系統(tǒng)以后，利用ArcEngine將終端編輯數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為*.shp數(shù)據(jù)，可以與基礎(chǔ)電子地圖規(guī)劃成果、總平面圖進(jìn)行疊加預(yù)判。

2.4 系統(tǒng)實現(xiàn)效果

1）終端采集子系統(tǒng)。規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法人員現(xiàn)場核實過程為：首先利用智能手機(jī)登陸系統(tǒng)后新建一條巡查記錄，利用智能手機(jī)的GPS定位功能，自動在電子地圖上定位到該項目所在位置，電子地圖上疊加顯示建設(shè)項目總平面關(guān)鍵數(shù)據(jù)（如建筑物基底輪廓、道路紅線、建筑紅線等）；然后利用測距測高儀核實建筑物到路緣石線、道路中心線、建筑物之間的間距、建筑物層高、層數(shù)等規(guī)劃核實所需數(shù)據(jù)，并在電子地圖上標(biāo)注相關(guān)數(shù)據(jù)，見圖5。

圖4 系統(tǒng)數(shù)據(jù)組織與數(shù)據(jù)流

圖5 終端采集子系統(tǒng)設(shè)備和系統(tǒng)界面

2）監(jiān)察管理子系統(tǒng)。規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法人員在外業(yè)采集的數(shù)據(jù)通過WiFi網(wǎng)絡(luò)或數(shù)據(jù)線上傳到監(jiān)察管理子系統(tǒng)中，系統(tǒng)通過疊加現(xiàn)狀基礎(chǔ)電子地圖、控規(guī)圖層、總平圖圖層、外業(yè)采集圖層，利用系統(tǒng)提供的量算工具分別量算設(shè)計圖上建筑物與道路紅線的距離、建筑物之間的距離等數(shù)據(jù)與外業(yè)采集記錄的數(shù)據(jù)進(jìn)行比對，進(jìn)行違法建設(shè)行為預(yù)判；并對預(yù)判結(jié)論在建設(shè)項目跟蹤管理卡中進(jìn)行登記，監(jiān)察管理子系統(tǒng)界面見圖6。

圖6 監(jiān)察管理子系統(tǒng)界面

3）終端監(jiān)控子系統(tǒng)，見圖7。執(zhí)法人員進(jìn)行外業(yè)規(guī)劃核實的時候，利用智能手機(jī)GPS功能自動記錄整個巡查的軌跡，執(zhí)法人員新建項目的時候記錄巡查項目位置及項目名稱。終端監(jiān)控子系統(tǒng)能對每個監(jiān)察人員每天的巡查過程進(jìn)行回放，該系統(tǒng)是對監(jiān)察人員監(jiān)管和考核的重要手段。

圖7 終端監(jiān)控子系統(tǒng)界面

3 系統(tǒng)在規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法工作中的應(yīng)用

1）輔助建設(shè)項目核實。系統(tǒng)能輔助監(jiān)察人員在基礎(chǔ)完工到竣工驗收之間的階段進(jìn)行規(guī)劃核實取證工作。通過終端采集系統(tǒng)快速獲取建筑物基底邊長、高度、建筑物之間間距、建筑物與道路或其他現(xiàn)狀地物之間的間距、建筑物現(xiàn)場照片等信息為內(nèi)業(yè)違法行為的預(yù)判提供依據(jù)。

2）輔助違法建筑現(xiàn)場勘驗取證。對違法建設(shè)行為調(diào)查取證是執(zhí)法工作的重要內(nèi)容。系統(tǒng)可以對違法行為主體、違法行為、違法建筑地址、違法建筑與周邊建筑、道路等的關(guān)系、違法建筑的規(guī)模、形態(tài)等進(jìn)行電子化記錄，提高勘驗取證效率。

3）輔助拆違管理工作。城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法管理上級部門可以直接在影像上標(biāo)繪拆違范圍，制定拆違工作計劃，下達(dá)拆違任務(wù)。通過歷年影像動態(tài)掌握拆違進(jìn)展情況，起到督辦作用。

4）違法建設(shè)行為和違法建設(shè)事實管理。系統(tǒng)可對建設(shè)項目在各階段的核實情況進(jìn)行登記管理，同時可對規(guī)劃核實工作中存在的違法建設(shè)行為和違法建設(shè)事實進(jìn)行登記。實現(xiàn)對建設(shè)工程規(guī)劃實施全過程監(jiān)控，提供多方式的統(tǒng)計分析功能，為全面掌握監(jiān)察執(zhí)法工作提供便利。

5）監(jiān)察執(zhí)法人員的可視化管理。系統(tǒng)對現(xiàn)場巡查工作人員采集的數(shù)據(jù)和巡查軌跡都記錄在案、方便對執(zhí)法人員進(jìn)行考評，極大地提升了執(zhí)法人員管理的精細(xì)化水平。

4 結(jié) 語

規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法信息系統(tǒng)充分地利用3S技術(shù)，并結(jié)合地理信息成果、規(guī)劃信息成果，為監(jiān)察執(zhí)法提供了行之有效的輔助監(jiān)察執(zhí)法手段。利用智能手機(jī)、測距測高儀設(shè)備，依托移動GIS技術(shù)集成，建立終端規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法終端采集系統(tǒng)，有效地解決了傳統(tǒng)規(guī)劃執(zhí)法過程中缺乏現(xiàn)場信息采集手段的問題，完善了城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法管理環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了及時發(fā)現(xiàn)、及時處置違法建設(shè)行為，監(jiān)察執(zhí)法工作變被動為主動。隨著IPAD等操作屏幕和存儲量的增大，數(shù)據(jù)通信更快速的新型移動終端設(shè)備的出現(xiàn)，面向新設(shè)備的升級是系統(tǒng)下一步改進(jìn)的方向。

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Research on UrbanPlanning Supervision InformationSystemBased on Mobile GIS

by DENG Shihu

This paper analyzed problems in the traditional urban planning supervision and discussed the needs of information technology of urban planning supervision.Then the development of urban planning supervision information system was proposed.It discussed the business model,design framework,data organization and the system implement especially.Finally,it summarized the usage asbects of the urban planning supervision information system aided by Mobile GIS.

urban planning supervision，Mobile GIS，GPS，GPRS

2012-02-21

項目來源：重慶市科委科技資助項目（CSTC,2009CB2015）。

P208

B

1672-4623(2012)03-0130-04

鄧仕虎，工程師，主要研究方向為地理信息公共服務(wù)、數(shù)字城市、規(guī)劃信息化。