何侃,肖敏,張躍,張立松
2011年6月9日,世界衛(wèi)生組織(WHO)和世界銀行集團(WBG)共同發(fā)布國際社會第一份《世界殘疾報告》。這份報告收集有關(guān)殘疾的可靠資料,建議各國政府及社會團體建立無障礙環(huán)境及發(fā)展康復(fù)、教育和支持服務(wù),使殘疾人充分參與社會生活,促進“殘疾人權(quán)利國際公約”(CRPD)的實施。這一報告對在世界范圍內(nèi)達(dá)成殘疾問題的共識,開發(fā)相關(guān)政策以及改善殘疾人狀況,均具有十分重要的指導(dǎo)意義。
聯(lián)合國大會于2006年通過的CRPD(2008年生效)是首份保護殘疾人人權(quán)的國際公約,已有近150個國家和地區(qū)簽署,我國為簽約國之一。該公約重申一切人權(quán)和基本自由都是普遍、不可分割、相互依存的,必須保障殘疾人不受歧視并充分享有這些權(quán)利和自由[1]。為體現(xiàn)CRPD的實質(zhì)內(nèi)涵并促進其實施,聯(lián)合國授權(quán)WHO、WBG組織380多位專家進行調(diào)查研究,出臺了《世界殘疾報告》(以下簡稱“報告”)。報告秉承CRPD的精神,提出增進殘疾人健康和福祉的一系列政策性建議。
報告采用《國際功能、殘疾和健康分類》(ICF)作為其理論架構(gòu)[2],共9章。第一章介紹ICF和CRPD,定義殘疾術(shù)語(disability),并討論殘疾與人權(quán)、發(fā)展的相關(guān)問題;第二章評估世界范圍的殘疾流行率及殘疾人狀況;第三至八章分別探討殘疾人如何獲得主流的衛(wèi)生保健服務(wù)、康復(fù)、支持和協(xié)助、無障礙環(huán)境、教育、就業(yè);第九章則基于前幾章政策性建議,提出更為廣泛的整體政策和實踐建議[3]。
報告建議采取如下措施改善殘疾人生活狀況[3]:使殘疾人進入所有主流體系;為殘疾人投資具體項目和服務(wù);通過全國性的殘疾政策和行動計劃;擴大殘疾人的社會參與;通過有效的教育、培訓(xùn)及人員補充提升殘疾人服務(wù)能力;為殘疾人提供充足而可持續(xù)的公共服務(wù)資助;促進公眾對殘疾的了解與認(rèn)知以及公平對待殘疾;加強殘疾數(shù)據(jù)的收集并支持殘疾研究。盡管上述建議有助于建立一個使殘疾人發(fā)揮能力的融合性社會,但實施建議內(nèi)容有待于政府、社會組織、服務(wù)提供者、學(xué)術(shù)機構(gòu)、社區(qū)、殘疾人及其家庭等廣泛的參與和行動。
報告第四章對殘疾人康復(fù)有詳盡表述,主要涉及康復(fù)及其內(nèi)容(包括治療和輔助技術(shù))、方法以及如何解決殘疾人康復(fù)障礙問題。該報告基于ICF理念和CRPD精神,在觀念更新、模式重構(gòu)、功能評估、資源整合、消除障礙、政策支持等方面有許多重要啟示。
2.1 殘疾的觀念更新與模式重構(gòu) 報告采用ICF作為其理論架構(gòu),ICF關(guān)于殘疾的觀念、模式等對于重新理解康復(fù)及相關(guān)內(nèi)容有重要影響。
WHO于2001年發(fā)布的ICF具體包括2個部分、4個維度[2]:第1部分:功能與殘疾,由身體功能和結(jié)構(gòu)、活動和參與2個成分構(gòu)成;第2部分:背景性因素,由環(huán)境因素和個人因素構(gòu)成。4個分類維度的突出特征是:身體功能與身體結(jié)構(gòu)分離,以“活動”替代障礙,以“參與”替代殘障;第4維度背景性因素是指環(huán)境因素與個人因素對個體生活和生存的影響。而殘疾或障礙過程即為功能、結(jié)構(gòu)、活動和參與、背景因素四者之間的動態(tài)關(guān)系[4]。
殘疾或障礙是健康狀態(tài)和背景因素交互作用和復(fù)雜聯(lián)系的結(jié)果(見圖1),是傳統(tǒng)殘疾觀念的一大超越。健康狀況包括障礙和疾病,通常由國際疾病分類(ICD)加以定義;功能是包括身體功能與結(jié)構(gòu)、活動和參與的一個概括性術(shù)語;采取“活動”與“參與”這樣正面、積極詞匯,以取代原先的“殘障”所隱含的社會歧視。
圖1 ICF成分間的交互作用[2]
有鑒于此,個體與環(huán)境中的各種因素,如無障礙環(huán)境、社會態(tài)度與支持條件等,既可改善功能或降低殘疾程度,也可限制功能發(fā)揮或形成殘疾。某種功能狀態(tài)并非單一損傷或疾病導(dǎo)致,而是環(huán)境因素、個人因素、活動和參與等在內(nèi)所有因素共同作用的結(jié)果,強調(diào)了環(huán)境因素在殘疾的發(fā)生發(fā)展以及康復(fù)中所起的重要作用[5]。同樣的殘疾人,因為居住地點不同,外在環(huán)境所提供的支持條件不一,參與社會的能力或許會不同。這在相當(dāng)程度上將殘疾人所處的社會制度、條件等因素都納入了障礙的考慮范疇。
2.2 現(xiàn)代康復(fù)的內(nèi)涵與價值 報告對于康復(fù)及其基本內(nèi)容、方法有新的界定,并討論為滿足殘疾人康復(fù)需求的康復(fù)治療輔助技術(shù)、康復(fù)環(huán)境等問題??祻?fù)是指為幫助殘疾人獲得知識和技能,最大限度獲得軀體、精神和社會功能的積極動態(tài)過程,是以殘疾人及其家庭為中心的教育和增強能力的過程[6];是有關(guān)恢復(fù)和補償失去的功能以及預(yù)防功能惡化或發(fā)展受阻的過程。報告將“康復(fù)”界定為:幫助、支持那些經(jīng)歷或體驗到障礙的個體,在與環(huán)境的積極互動中展現(xiàn)其功能的一系列舉措。因此,專業(yè)的康復(fù)工作團隊?wèi)?yīng)該包括物理治療師、作業(yè)治療師、言語治療師、假肢與矯形器師、康復(fù)護理人員、心理治療師、特殊教育教師、社會工作者等。
報告著重指出,康復(fù)是一項有益的投資,其價值在于改善健康狀況各異的人的功能,培養(yǎng)人的能力。因此,康復(fù)服務(wù)有關(guān)政策應(yīng)該融入衛(wèi)生、就業(yè)、教育以及社會服務(wù)方面的綜合性法規(guī)中,并且應(yīng)該包含在殘疾人發(fā)展的特殊法規(guī)中。其主要任務(wù)涵蓋:提高對殘疾的認(rèn)識,建立三級預(yù)防體系,強調(diào)早期干預(yù)和功能康復(fù);加強對康復(fù)服務(wù)政策制定者和服務(wù)提供者的能力建設(shè),為殘疾人及其家庭提供衛(wèi)生和康復(fù)服務(wù);鼓勵跨行業(yè)協(xié)作;推進社區(qū)康復(fù);促進輔助技術(shù)的開發(fā)、生產(chǎn)、銷售和服務(wù);促進殘疾數(shù)據(jù)和信息的收集,支持有關(guān)政策的制定與實施,保障殘疾人享有平等的權(quán)力和均等的機會等。此外,康復(fù)的舉措還包括諸多方面:培訓(xùn)、練習(xí)和補充策略;教育訓(xùn)練;支持和咨詢服務(wù);無障礙環(huán)境;提供資源和輔助技術(shù)等。
2.3 康復(fù)的障礙及其解決策略 報告提出殘疾人在康復(fù)方面的障礙主要包括[3]:①在現(xiàn)有的衛(wèi)生、就業(yè)、教育以及社會服務(wù)的綜合性法規(guī)中缺乏相應(yīng)的康復(fù)服務(wù)政策支持;②缺乏相應(yīng)的康復(fù)救助和資金支持(康復(fù)治療、訓(xùn)練與輔具技術(shù)方面);③資源匱乏,缺乏康復(fù)專業(yè)人員;④基層社區(qū)缺乏多專業(yè)合作的康復(fù)服務(wù)人員和服務(wù)機制;⑤康復(fù)輔助器具利用率不高;⑥改善殘疾人功能狀況的康復(fù)價值(基于實踐的康復(fù)數(shù)據(jù)和信息研究)挖掘不夠。這些障礙分別或同時存在。
解決殘疾人康復(fù)障礙的政策建議包括[3]:①改革政策法律和服務(wù)系統(tǒng),建立國家層面的康復(fù)計劃;②建立康復(fù)資助機制,為貧困殘疾人提供定向資助;③擴大康復(fù)資源,包括對康復(fù)相關(guān)人員的教育和培訓(xùn);④拓展去中心化的服務(wù)提供體制,協(xié)調(diào)開展多學(xué)科基礎(chǔ)上的社區(qū)康復(fù)服務(wù);⑤增加適宜性技術(shù)的使用,如輔助裝置、遠(yuǎn)程康復(fù);⑥擴展研究,開展基于實踐的康復(fù)數(shù)據(jù)和信息研究,提供成功做法的信息。這6項政策建議綜合作用效果更佳。
2.4 倡導(dǎo)ICF理念并推進CRPD落實 如果說CRPD確定了改變的日程表,對各國應(yīng)做的工作提供指導(dǎo),報告則歸納了知識領(lǐng)域的差距以及強調(diào)開展進一步研究和政策開發(fā)的需求,并建議各國應(yīng)如何行動[7]。目前全球超過10億人有各種類型的殘疾,約占世界人口的15%,其中2億人承受嚴(yán)重的功能困難;加之人口老齡化和慢性疾病增加,未來殘疾人口的比例將呈逐漸上升的趨勢。解決他們對衛(wèi)生和康復(fù)、支持和協(xié)助、教育和就業(yè)、無障礙環(huán)境等方面的需求,亟需多專業(yè)、多部門協(xié)作全方位的社會支持服務(wù)。而ICF正是提供了一個標(biāo)準(zhǔn)術(shù)語及架構(gòu)來描述健康狀況及與之有關(guān)的人類功能及其受限情況的描述,使全世界不同學(xué)科及不同領(lǐng)域的工作者可以對有關(guān)健康和保健情況進行交流[8]。因此,報告援引ICF理念有利于在殘疾人康復(fù)服務(wù)方面實現(xiàn)跨學(xué)科(領(lǐng)域)、跨專業(yè)、跨部門的積極互動。
報告不僅強調(diào)殘疾人是社會一員,需要從人權(quán)角度加強對殘疾的理解、優(yōu)先考慮殘疾人的發(fā)展;而且倡導(dǎo)ICF理念下的殘疾新觀念:視殘疾為“一種生存狀態(tài)”,籍此需要變革康復(fù)服務(wù)的理念,并將康復(fù)資源作為重要的社會發(fā)展資源來建設(shè),通過更新政策和運作項目推動殘疾人康復(fù)服務(wù)從系統(tǒng)研究走向?qū)嵺`創(chuàng)新。
我國目前有8300萬殘疾人,占總?cè)丝诘?.34%。我國政府歷來重視發(fā)展殘疾人事業(yè),維護殘疾人合法權(quán)益,保障殘疾人平等地充分參與社會生活,共享社會物質(zhì)文化成果[9]。1990年制定了《殘疾人保障法》,并于2008年修訂施行。2008年以來,我國政府先后出臺一系列重要文件(中發(fā)[2008]7號、國辦發(fā)[2009]41號、國辦發(fā)[2010]19號),圍繞殘疾人事業(yè)發(fā)展做出了重大部署;2011年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》對我國“十二五”殘疾人事業(yè)發(fā)展規(guī)劃了藍(lán)圖。未來我國殘疾人康復(fù)服務(wù)的發(fā)展尚需汲取新理念、開拓新思路、謀求新發(fā)展。根據(jù)報告的多重啟示,基于現(xiàn)狀,提出適合我國國情的殘疾人康復(fù)服務(wù)4項行動策略。
3.1 倡導(dǎo)康復(fù)服務(wù)的新理念 一個國家殘疾人社會保障與服務(wù)制度的建構(gòu),除了受整體福利資源的影響,根本問題在于政策制定者對于殘疾的看法和價值理念[10]。從國際相關(guān)經(jīng)驗中可見,社會福利制度愈完善的國家,殘疾人的個別需求愈容易被滿足;社會福利制度愈不完善且以“補缺型”福利為主的國家,殘疾人個別需求愈不容易被滿足[11]。因此,報告援引ICF理念帶給我們最重要的啟示,莫過于由殘疾觀念變化所帶來的康復(fù)服務(wù)理念的變革。
首先,報告認(rèn)為每個人在其一生中都有機會經(jīng)歷到健康狀況受到威脅以及可能形成殘疾,而這樣的歷程可能發(fā)生也有可能康復(fù)。身體結(jié)構(gòu)因為成長發(fā)展、急慢性疾病、遺傳等原因而有變化,而身心功能狀態(tài)會因環(huán)境因素的差異而有不同的障礙程度,這是一種動態(tài)的障礙概念;在設(shè)計良好的無障礙環(huán)境下,有損傷的人也可能沒有障礙,因為輔助技術(shù)可提升其能力,增強其獨立性,并提高其社會參與程度。
其次,殘疾或障礙不再是專屬概念,而是一種普適性概念,即殘疾是普遍的人生經(jīng)驗而非特殊人群的少數(shù)經(jīng)驗,是身心條件與環(huán)境狀態(tài)互動的結(jié)果,殘疾者就理解為“處在障礙情境中的人”。只要環(huán)境不改善,任何人都有可能身處不良環(huán)境而陷入障礙情境狀態(tài)。
因此,ICF與報告皆促使我們嚴(yán)肅地看待并檢視環(huán)境中的障礙,進而考慮克服障礙的方式。不能僅僅關(guān)注殘疾人的身心條件,必須將改善環(huán)境中的障礙也列入克服障礙的思考及行動中,讓更多的人因環(huán)境改善而消除障礙。殘疾人同樣是社會的重要貢獻者,為殘疾人康復(fù)分配資源既是落實一項權(quán)利,也是實施一項投資??祻?fù)的主要任務(wù)是通過國家、地區(qū)以至全球性的努力來建設(shè)資源,并將其作為重要的社會發(fā)展資源,以提高殘疾人生活質(zhì)量。政府負(fù)有最重要的責(zé)任,而社會組織、服務(wù)提供者、學(xué)術(shù)機構(gòu)、社區(qū)、殘疾人及其家庭等也應(yīng)發(fā)揮各自的重要作用。
3.2 推行以社區(qū)為基礎(chǔ)的康復(fù)服務(wù)路徑 報告提出了康復(fù)服務(wù)的重點應(yīng)該放在擴大服務(wù)范圍與改善質(zhì)量,以及可支付性上;在資源匱乏的環(huán)境中,重點應(yīng)該通過社區(qū)康復(fù)(CBR)并輔之以轉(zhuǎn)介到二級服務(wù)來加速服務(wù)的提供。將康復(fù)整合到初級和二級衛(wèi)生保健環(huán)境中,能夠使殘疾人獲得更恰當(dāng)?shù)姆?wù)。
CBR是WHO于1978年阿拉木圖宣言后推行的一種普及康復(fù)服務(wù)基礎(chǔ)和主要形式的策略,即通過充分利用社區(qū)資源,提升低、中等收入國家殘疾人獲得康復(fù)服務(wù)的機會。當(dāng)時主要是針對機構(gòu)式康復(fù)(如康復(fù)中心、康復(fù)醫(yī)院等)存在費用高、受益面窄、忽視整體康復(fù)等弊端而提出的。經(jīng)過30年實踐,CBR已發(fā)展成多層面的策略以滿足殘疾人的廣泛需求,確保其參與及融入社會,并提高殘疾人生活質(zhì)量。
我國于1986年開始有系統(tǒng)、有計劃地推行CBR,并由起初的“為什么推行CBR”發(fā)展到“如何進行CBR”階段。近年來,我國在加強社區(qū)建設(shè)并大力開展社區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)上,已將CBR納入社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)中。2010年,WHO發(fā)布了《社區(qū)康復(fù)指南》,將CBR提升到社區(qū)建設(shè)的高度,作為殘疾人康復(fù)、機會均等、減少貧困及增加包融性的社區(qū)發(fā)展的一種策略。為落實CRPD目標(biāo),CBR活動被設(shè)計為滿足殘疾人的基本需求、減少貧困、得到衛(wèi)生服務(wù)、教育、就業(yè)和社會機會,以保證殘疾人權(quán)益在社區(qū)水平的多樣化。
因此,在探索可行的康復(fù)路徑過程中,建立社區(qū)服務(wù)是幫助殘疾人獲得更好的康復(fù)和服務(wù),繼而融入社會生活的最佳途徑。CBR正是在社區(qū)基礎(chǔ)上走包容性發(fā)展的策略,既可幫助殘疾人克服困難、走出困境、創(chuàng)造新生活,也會給他們的家庭增加幸福感。作為一種多層面、自下而上的策略,CBR不僅可有效整合資源,提高康復(fù)服務(wù)的可及性,而且是適合我國國情(殘疾人數(shù)量多、分布廣、經(jīng)濟條件有限)、實現(xiàn)殘疾人“人人享有康復(fù)服務(wù)”的必由之路。當(dāng)然,CBR的實施,有賴于殘疾人及其家庭、社區(qū),以及衛(wèi)生、教育、勞動就業(yè)、社會保障等相關(guān)部門的共同努力。
3.3 采納多專業(yè)合作的康復(fù)服務(wù)模式 報告援引ICF理念,不僅考慮到社會因素與個人因素,改變了障礙與非障礙的二元區(qū)分,尤其強調(diào)評估過程中團隊成員的多元化與個人參與。功能取向的評估與強調(diào)提供支持性環(huán)境,改變單純由醫(yī)療衛(wèi)生人員以障礙者生理缺陷或疾病診斷作為唯一的判斷依據(jù),更強調(diào)在個人健康狀況之下,通過人與環(huán)境間的互動以及參與互動結(jié)果來評估個人所受影響的程度。作為殘疾人需求評估的工具,這勢必將要求多專業(yè)合作;對于多專業(yè)合作的團隊而言,報告對于殘疾人的多元需求不但能提供一個完整的思路,還可作為探討殘疾人問題時不同專業(yè)間的共同語言[12]。
因此,未來需要建立殘疾人福利與服務(wù)的需求評估機制,可引用ICF針對殘疾人的健康情形和所處環(huán)境,以及在個人因素下產(chǎn)生的活動局限與參與限制的描述,以其未來的需求來評估殘疾人所需的相關(guān)服務(wù)[13],以此決定取得社會福利的資格,并通過評估機制確認(rèn)福利及服務(wù)項目,包括衛(wèi)生部門主管的醫(yī)療費用及醫(yī)療輔具補助、人力資源和社會保障部門與社會福利部門的支持性或庇護性就業(yè)服務(wù)提供方式,以及個人照顧服務(wù)、家庭支持服務(wù)、文教設(shè)施的免費或優(yōu)待、經(jīng)濟保障和各項經(jīng)費補助、無障礙環(huán)境建設(shè)等。評估成員應(yīng)有醫(yī)師、社會工作者、特殊教育教師、職業(yè)評估與輔導(dǎo)等不同專業(yè)人員的參與及當(dāng)事人的自我描述。
目前,我國《殘疾人殘疾分類和分級》國家標(biāo)準(zhǔn)(GB/T 26341-2010)[14]尚無法準(zhǔn)確回答殘疾人福利與服務(wù)需求,需要針對不同殘疾類別并結(jié)合ICF確定殘疾人的實際需求,尤其是評估活動及參與的內(nèi)容;需求評估完成后,需要據(jù)此提供滿足各類殘疾人需求的個別化和多元化服務(wù)。必須建構(gòu)基于ICF的多專業(yè)合作的康復(fù)服務(wù)模式,規(guī)劃康復(fù)人才隊伍建設(shè),完善殘疾人社會保障和服務(wù)措施。跨行業(yè)、跨部門間的協(xié)調(diào)和合作,可以充分地發(fā)揮不同部門和行業(yè)的資源優(yōu)勢,合理配置相關(guān)服務(wù)資源[15],提升殘疾人康復(fù)服務(wù)水平。
3.4 建設(shè)專業(yè)化的康復(fù)服務(wù)人才隊伍 從我國殘疾人及其家屬對康復(fù)服務(wù)的要求逐漸提升[16],康復(fù)服務(wù)應(yīng)提升到細(xì)化各項功能的協(xié)調(diào)發(fā)展的層次上。而我國康復(fù)服務(wù)隊伍不論在結(jié)構(gòu)上還是功能上均處于不均衡的發(fā)展?fàn)顟B(tài),主要表現(xiàn)為數(shù)量嚴(yán)重不足,功能單一,服務(wù)能力水平差強人意。
我國目前的康復(fù)人才多以醫(yī)療康復(fù)為主,在醫(yī)療康復(fù)中又主要重視康復(fù)醫(yī)師的培養(yǎng),而對于在功能上同樣重要的康復(fù)咨詢師、康復(fù)治療師、輔助技術(shù)服務(wù)人才并未得到應(yīng)有的重視,甚至某些行業(yè)還缺乏系統(tǒng)而科學(xué)的培訓(xùn)教程與方法。心理與教育康復(fù)發(fā)展相對較弱,為殘疾人提供服務(wù)的能力有限。對殘疾人未來的發(fā)展規(guī)劃,過于關(guān)注殘疾人受損的身體機能,較少考慮如何融入社會。細(xì)化康復(fù)服務(wù)的各項功能,科學(xué)規(guī)劃各類康復(fù)服務(wù)人才的培養(yǎng),提升專業(yè)康復(fù)人員的服務(wù)能力,使我國康復(fù)服務(wù)真正惠及殘疾人。
此外,康復(fù)服務(wù)是殘疾人脫離醫(yī)療救治后的專業(yè)服務(wù),承擔(dān)著殘疾人功能康復(fù)并融入社會的重要責(zé)任。殘疾人不但可通過康復(fù)服務(wù)提升功能,也可通過康復(fù)服務(wù)了解自身的價值、未來發(fā)展可利用資源及可行的路徑,從而有目的地實施康復(fù)、有計劃地發(fā)展自身的優(yōu)勢潛能,如選擇適合自己的學(xué)?;蚺嘤?xùn)機構(gòu)、參加相應(yīng)的資格考試、定位適合自己的職業(yè)或崗位等,高效便捷地利用社會給予的各項福利資源,如各種福利政策、先進科技、匹配崗位等,真正實現(xiàn)康復(fù)、教育、就業(yè)與社會參與等有機整合。康復(fù)、教育、就業(yè)是殘疾人融入社會必不可少的環(huán)節(jié)。但目前教育和就業(yè)等服務(wù)并未有機整合于康復(fù)服務(wù)中。
報告是繼2001年ICF頒布后,國際社會再一次從更高層面促使人們理解殘疾的內(nèi)涵以及殘疾對個人和社會的影響。報告涉及諸多解決問題、推進工作的建議,具有很強的理論性和實用性。尤其強調(diào)了殘疾人所面對的各種障礙——態(tài)度的、軀體的、財政的以及政策制度等,設(shè)法解決這些障礙正是要努力達(dá)成的目標(biāo)。既然殘疾是一種生存狀態(tài),對殘疾人的服務(wù)與保障就應(yīng)該整合成長效、可持續(xù)的對所有個人和家庭的支持,使殘疾人真正成為無障礙的社會成員,全面融入社會生活。
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