彭佳雯，鐘太洋，張曉玲，黃賢金，趙雲(yún)泰，肖 莉，賈宏俊

（1.南京大學國土資源與旅游學系，江蘇南京210093；2.中國土地勘測規(guī)劃院，北京100035；3.湖南省國土資源規(guī)劃院，湖南長沙410007；4.國家土地督察南京局，江蘇南京210008）

隨著土地出讓制度的不斷完善，城市土地市場發(fā)育并逐步發(fā)展，土地資產價值日益顯化。地方政府作為國有土地所有權的實際控制者和受益者，在代理國家進行實際土地管理時，一些地方出于招商引資的目的，存在壓低地價甚至“零地價”出讓土地的狀況，或者以各種名義和形式變相減免土地出讓收入，不僅破壞了公開公平、競爭有序的市場環(huán)境，也造成大量的國有土地資產流失[1-2]。2010年國家土地督察公告指出當前土地違規(guī)違法主要問題之一是部分地區(qū)違規(guī)減免和欠征土地出讓收入問題比較突出，造成國有土地資產流失，如山東省日照市2009年欠征土地出讓收入5.24億元，山西省太原市4個房地產項目欠繳土地出讓收入8.3億元。

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，土地資產價值成倍上漲，中央政府開始注重對地方政府土地管理權和收益權的監(jiān)督和規(guī)范，以期規(guī)范地方政府土地收益，防止國有土地資產收益流失[3]。2006年建立的國家土地督察制度是規(guī)范化地監(jiān)督檢查地方政府土地利用和管理情況的長效機制。《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》中有關派駐地方的國家土地督察局職責之一是監(jiān)督檢查省級以及計劃單列市人民政府貫徹中央關于運用土地政策參與宏觀調控要求情況；《國家土地督察公告（第1號）》進一步指出此項職責具體包括督促地方人民政府嚴格執(zhí)行國家產業(yè)政策、土地供應政策、土地出讓收支管理和建設用地稅費政策等，從而明確了派駐地方的國家土地督察局督促地方人民政府規(guī)范執(zhí)行土地出讓收支管理的職責。

已有文獻對土地收益的研究主要集中在土地收益分配及其改革[4-5]、土地收益對農地非農化的驅動研究[6-7]、保障農地非農化中農民土地收益[8]、土地出讓金管理機制[9-10]等方面。就土地督察制度對土地收益的影響而言，目前尚未見相關報道。那么，土地督察制度的實施是否對減少國有土地資產流失、維護國有土地收益起到了積極影響？本文試圖對這一問題加以分析。

1 土地督察影響國有土地收益的理論框架

國家土地督察制度實施以來，土地督察機構在實踐中探索，基本建立了發(fā)現(xiàn)、審核和糾錯為一體的工作機制。以核查收集信息資料、群眾舉報和媒體披露線索為基礎，遙感衛(wèi)片監(jiān)測和實地巡查等為主要手段的發(fā)現(xiàn)機制，及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)減免、欠征土地出讓收入問題；制定土地督察中審核工作的操作程序，對土地利用和管理事項的真實性和合法性進行審核，通過核查是否符合供地政策、是否符合地價政策、是否足額繳納土地有償使用費等情況核定土地出讓收入管理的合法性；在發(fā)現(xiàn)和審核機制掌握的土地違規(guī)違法情況基礎上，通過基于發(fā)函通報、發(fā)出督察建議書、糾正意見書、整改意見書、限期責令整改通知書、約見約談地方政府主要負責人、建議暫停審批等方式的糾錯機制及時向省級及計劃單列市人民政府提出糾正整改意見，追繳土地出讓收入、新增建設用地有償使用費等國有土地收益，從而減少國有土地收益流失（圖1）。

發(fā)現(xiàn)、審核與糾錯機制主要通過各項具體督察工作載體來實現(xiàn)，包括專項督察、例行督察、審核督察、調查研究、形勢觀測分析等多種形式的土地督察工作，其中專項督察、例行督察和審核督察是各派駐地方的國家土地督察局均開展的工作，具有普遍性且影響較大[11]。土地專項督察是指有針對性地對某一類重大土地違規(guī)違法行為或傾向性問題進行督察，如針對違規(guī)設區(qū)擴區(qū)、以租代征、批而未供和土地閑置等問題；土地例行督察是指集中利用一段時間，對督察區(qū)域內某個地區(qū)一定時期土地利用和管理工作的全面監(jiān)督檢查和評估；土地審核督察是指采用日常審批備案和集中核查相結合的辦法，對省級人民政府報國務院審批和自行審批的農用地轉用和土地征收事項及批后實施情況進行監(jiān)督檢查。

圖1 土地督察對減少國有土地收益流失的影響途徑Fig.1 Mechanism of land supervision on saving the land revenue loss

各國家土地督察局通過開展專項督察、例行督察和審核督察等核心業(yè)務直接追繳土地出讓收入、新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費，在減少被督察地區(qū)的國有土地收益流失方面取得一定成效。公告數(shù)據(jù)顯示，2009—2010年土地督察機構在被督察地區(qū)追繳國有土地收益共計256.03億元，其中追繳土地出讓收入247.07億元，說明土地督察對于減少被督察地區(qū)國有土地收益流失具有直接效果。土地督察機構在實施土地督察時比較重視“以點帶面”，對某一省內的某些地區(qū)進行督察發(fā)現(xiàn)了土地收益流失問題可能會要求被督察的省級區(qū)完善相關制度，在全省范圍內要求對類似問題加以整改。那么，除了被督察的具體區(qū)域的直接效果之外，土地督察是否也會影響到被督察區(qū)域之外的其他地方，對減少被督察區(qū)域之外的區(qū)域國有土地收益流失產生積極效果（間接效果）？如果有效，其全局效果（包括直接效果和間接效果）如何，即因土地督察制度的實施，國有土地收益流失減少了多少？本文擬對以上兩個問題加以分析。

2 研究方法與數(shù)據(jù)

2.1 變量選擇與理論預期

本文所關心的是土地督察對于減少國有土地收益流失是否有影響以及影響程度有多大。國有土地收益包括土地出讓收入、土地相關稅收和費用等[7]，考慮數(shù)據(jù)的可獲性以及土地出讓收入是國有土地收益比例最大的部分，這里以土地出讓收入來衡量國有土地收益。根據(jù)《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》對國有土地使用權出讓收入的定義，“國有土地使用權出讓收入是政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款，包括受讓人支付的征地和拆遷補償費用、土地前期開發(fā)費用和土地出讓純收益等”，本文采用土地出讓成交價款作為被解釋變量，并選擇以下變量作為解釋變量：

（1）人均GDP。這里將人均GDP作為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的一個代理變量。各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，土地出讓收入存在較大差異，一般來說，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)土地出讓收入多，欠發(fā)達地區(qū)土地出讓收入偏少[3]。地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平體現(xiàn)了地區(qū)的綜合實力，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平越高，土地利用的經(jīng)濟效益越顯著 ，從而能夠實現(xiàn)更高的土地收益，因此，人均GDP與土地收益之間應具有正向關系。

（2）土地市場化程度。過去中國的土地市場由于市場發(fā)育不完全，土地資源的市場配置范圍很小，土地市場價格出現(xiàn)扭曲的現(xiàn)象，價格沒有真正反映其價值[13]；隨著土地供應中招拍掛出讓方式比重的不斷提高，土地市場化配置程度提高，土地真實的市場價格逐步回歸，從而顯化土地資產價值[14]，土地出讓收入也隨之合理增加。因此，通常認為土地市場化程度與土地收益之間具有正向關系。土地市場化程度測算主要參考王青等[15]和譚丹等[16]的分析思路，由于國有土地收益主要從土地一級市場中獲得，因此這里指土地一級市場的市場化程度：

式1中，market為土地市場化程度，H、X、ZH、P、G、Z分別表示一級市場中土地劃撥、協(xié)議、招標、拍賣、掛牌、租賃的宗數(shù)，而W1，…，W6為對應的市場化權重，其中取劃撥權重為0，協(xié)議權重為0.2，招拍掛權重為1，租賃權重為0.5。

（3）土地出讓面積。是指協(xié)議出讓、招標出讓、拍賣出讓和掛牌出讓面積之和。由于被解釋變量為土地出讓成交價款，即出讓國有建設用地的實際交易價總額，其與土地出讓面積密切相關，一般而言，地區(qū)土地出讓面積越多，土地出讓成交總額越高，因此，土地出讓面積與土地收益之間應具有正向關系。

（4）土地督察制度變量。在不少研究中，政策變量通常以虛擬變量或者名義變量的形式出現(xiàn)[17-18]，考慮土地督察對被督察地區(qū)的直接作用效果以及國家土地督察機構在不同年份對不同地區(qū)開展專項督察和例行督察，且同一地區(qū)在同一年份可能既有專項督察也有例行督察，而有的地區(qū)只有其中一項，有的地區(qū)兩項督察都沒有[11]，因此，設置兩個變量來反映土地督察情況：①土地專項督察覆蓋度，即某年某省級區(qū)域內被督察（專項督察）地區(qū)行政轄區(qū)面積與該省級區(qū)域行政轄區(qū)面積之比；②土地例行督察覆蓋度，即某年某省級區(qū)域內被督察（例行督察）地區(qū)行政轄區(qū)面積與該省級區(qū)域行政轄區(qū)面積之比。對于某年沒有開展專項督察或例行督察的區(qū)域，其相應督察覆蓋度設為0。此外，由于土地審核督察的地區(qū)統(tǒng)計無法細分到各個省級行政區(qū)域，因而本文未設置審核督察變量。預期土地督察能夠減少國有土地收益流失，因此，土地督察制度變量符號應為正。

2.2 效果評價模型和方法

本研究采用以下模型來分析土地督察制度的減少國有土地收益流失效果：

式2中，yit為第i地區(qū)第t年土地出讓成交價款，為因變量；a0為常數(shù)項；gdpperit、marketit和areait分別為第i地區(qū)第t年人均GDP、土地市場化程度和土地出讓面積，β1、β2和β3分別為gdpperit、marketit和areait的系數(shù)；specialit為第i地區(qū)第t年土地專項督察覆蓋度，regularit為第i地區(qū)第t年土地例行督察覆蓋度，δ1和δ2分別為specialit和regularit的系數(shù)；vit為殘差項。

表1 變量定義與期望符號Tab.1 Definitions and expected signs for explanatory variables

與擬分析的問題相對應，效果評價方法分為兩個步驟，第一步是判斷土地督察是否對減少國有土地收益流失有效；如果有效，則第二步計算減少國有土地收益流失效果大小，具體判斷和計算方法如下：

（1）是否有效判斷。如果δ1>0且檢驗顯著或δ2>0且檢驗顯著，則認為土地督察的實施對減少國有土地收益流失有效，否則，則認為土地督察的實施對減少國有土地收益流失無效。

（2）效果計算。根據(jù)有效性判斷，如果有效則計算相應效果，包括專項督察絕對效果、例行督察絕對效果和綜合絕對效果。其中專項督察絕對效果是指在其他因素保持不變的情況下，實施專項督察時國有土地收益與假定沒有實施專項督察的土地收益之差；例行督察絕對效果是指在其他因素保持不變的情況下，實施例行督察時國有土地收益與假定沒有實施例行督察的土地收益之差；綜合絕對效果是指在其他因素保持不變的情況下，實施專項督察和例行督察時國有土地收益與假定沒有實施專項督察和例行督察的土地收益之差。具體計算方法為：

①通過模型估計得到各變量的系數(shù)，并將自變量的實際觀測值代入模型，得到：

②將專項督察變量的值設為0，即將specialit=0以及其余自變量的實際觀測值代入模型，計算：

將各區(qū)域各年專項督察絕對效果與各區(qū)域當年土地收益相比，得出專項督察相對效果，同理可得各年各區(qū)域例行督察相對效果和綜合相對效果：

2.3 數(shù)據(jù)來源

以2002年7月1日實行《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》為起點，中國土地出讓制度進入持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展階段[3]，因此本研究采用2003—2009年的省級（不包括港、澳、臺地區(qū)）面板數(shù)據(jù)進行分析。

2003—2007年、2008—2009年各省市自治區(qū)土地出讓成交價款的數(shù)據(jù)分別來自2004—2008年的《中國國土資源年鑒》、2009—2010年的《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》；人均GDP數(shù)據(jù)來自2004—2010年的《中國統(tǒng)計年鑒》，并用GDP指數(shù)修正為可比價人均GDP；劃撥、租賃、協(xié)議、招標、拍賣、掛牌宗數(shù)的數(shù)據(jù)分別來自2004—2008年的《中國國土資源年鑒》、2009—2010年的《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》；2007—2009年的土地專項督察覆蓋度和土地例行督察覆蓋度則根據(jù)《國家土地督察公告（2007年）》、《國家土地督察公告（2008年）》和《國家土地督察公告（2009年）》整理計算得到（從2007年開始才開展土地督察工作）。

3 結果與分析

本文的數(shù)據(jù)為省級面板數(shù)據(jù)，這里分別采用固定效應模型和隨機效應模型加以估計，分別用F檢驗和B-P檢驗對固定效應和隨機效應加以檢驗，相關檢驗結果表明，無論是固定效應模型還是隨機效應模型均優(yōu)于混合OLS模型。因此，采用Hausman檢驗進行固定效應和隨機效應模型的篩選，檢驗結果表明，采用固定效應模型更為合適。因此，這里只給出固定效應模型的估計結果（表2）。模型檢驗的F=38.96，其對應的p值為0.0000，表明模型參數(shù)整體上相當顯著，N=217；固定效應檢驗的F=5.86，相應的p值為0.0000，固定效應非常顯著。除土地專項督察覆蓋度外，其余變量系數(shù)的t檢驗均在1%水平上顯著，因此，模型擬合較好，可以用于分析。

表2 模型估計結果Tab.2 Estimated results of the model

從表2可知，各變量的系數(shù)符號與預期一致。從估計結果來看，人均GDP每提高1000元，土地出讓收入約增加15億元；土地市場化程度每提高1%，土地出讓收入約增加539億元；土地出讓面積每增加100 hm2，土地出讓收入約增加2億元。這里人均GDP是作為地區(qū)經(jīng)濟差異的代理變量出現(xiàn)的，說明相比地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，土地出讓收入對土地市場化程度的變化反應更加靈敏，或者說土地市場化程度對土地收益影響更大，這可能是由于中國總體土地市場化進程相對滯后所致。

從土地督察制度變量來看，土地例行督察的系數(shù)符號為正，且系數(shù)t檢驗值在1%的水平上顯著，說明土地例行督察對于減少國有土地收益流失有顯著影響；土地例行督察覆蓋度每提高1%，每省每年約能減少國有土地收益流失1604億元。土地專項督察的系數(shù)t檢驗不顯著，說明土地專項督察對于減少國有土地收益流失作用不明顯，但系數(shù)符號為正反映出其對減少國有土地收益流失有正向效應，與預期相符。結合兩個變量系數(shù)的絕對值來看，土地例行督察覆蓋度比土地專項督察覆蓋度系數(shù)的絕對值要大，說明從減少國有土地收益流失的角度，土地例行督察的效果要比土地專項督察的效果更好。從這些信息可以判斷，全國層面上，土地督察（主要是土地例行督察）對減少國有土地收益流失確實有效，可以在模型估計結果的基礎上計算土地例行督察的減少國有土地收益流失效果；由于土地專項督察對于減少國有土地收益流失沒有顯著影響，因此不計算專項督察效果以及例行督察和專項督察的綜合效果。

利用前面有關效果評價的方法，計算2008年和2009年各地區(qū)土地例行督察的減少國有土地收益流失效果（2008年開始才有土地例行督察），計算結果具體見表3。

從例行督察效果計算結果來看，由于實行了土地例行督察，2008和2009年全國分別減少國有土地收益流失710.14億元和2202.82億元，約占當年全國實際土地收益的7%和13%；兩年合計減少國有土地收益流失2912.96億元，約占期間全國實際土地收益的11%。根據(jù)效果計算公式，土地督察覆蓋度越高，相應的督察絕對效果也越明顯；從實行土地例行督察的省級區(qū)域來看，2008年遼寧、河北、江蘇和廣西等地區(qū)的例行督察絕對效果較明顯；2009年山東、江蘇、安徽、河南、上海、江西、陜西和寧夏等地區(qū)的例行督察絕對效果較明顯。從例行督察相對效果可看出，在消除區(qū)域間土地收益水平差異的影響下，2008年廣西、河北、云南和遼寧等地區(qū)的例行督察相對效果較明顯；2009年寧夏、陜西、甘肅、江西、河南、吉林、山西和海南等地區(qū)的例行督察相對效果較明顯。隨著土地督察工作的推進，土地例行督察覆蓋度逐步提高，例行督察絕對效果和相對效果也明顯提升。

效果評估表明，土地例行督察的減少國有土地收益流失效果要顯著好于土地專項督察的效果，這可能與兩項督察的業(yè)務目標和特點不同有關。例行督察是對區(qū)域土地利用和管理工作全局性的監(jiān)督檢查，因此其更為全面，涵蓋了對地區(qū)土地出讓收入管理的監(jiān)督，而專項督察是對某一類土地違規(guī)違法行為或傾向性問題進行的專門性督察，其相比例行督察而言區(qū)域覆蓋度較低（2008年專項督察覆蓋度為0.23%、例行督察覆蓋度為0.81%；2009年專項督察覆蓋度0.97%、例行督察覆蓋度2.03%），但針對性更強，更為深入，同時由于在實際工作開展中土地出讓收入違規(guī)違法問題尚未作為專項督察重點督察類型（2007—2010年專項督察類型主要包括違規(guī)設區(qū)擴區(qū)、違法調規(guī)、違反土地利用規(guī)劃計劃、違法占用基本農田、以租代征、未批先用、批而未供、土地閑置等），從而導致土地專項督察在維護國有土地收益方面效果尚不明顯。國家土地督察的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2009—2010年通過土地例行督察共追繳國有土地收益254.90億元，土地專項督察共追繳國有土地收益0.29億元，表明在減少被督

察地區(qū)國有土地收益流失方面土地例行督察效果好于土地專項督察，進而影響兩者的全局效果。總體而言，土地督察制度的實施有效減少了國有土地收益流失，因此，進一步強化土地督察對土地出讓收支的監(jiān)督管理，如開展針對違規(guī)減免和欠征土地出讓收入問題的專項督察等，對于維護國有土地收益具有重要意義。

表3 2008—2009年各區(qū)域土地例行督察的減少國有土地收益流失效果Tab.3 Effects of land supervision on saving the state-owned land revenue loss in different regions in 2008—2009

4 主要結論

本文采用2003—2009年省級面板數(shù)據(jù)，通過計量模型定量評價了土地督察的減少國有土地收益流失效果，得到以下幾點結論：

（1）2003—2009年期間，土地督察制度的實施對于減少國有土地收益流失產生了顯著影響。土地例行督察的減少國有土地收益流失效果要顯著好于土地專項督察的效果，土地例行督察覆蓋度每提高1%，每省每年約能減少國有土地收益流失為1604億元；土地專項督察效果尚不明顯，其對減少國有土地收益流失具有正向效應。

（2）由于實行了土地例行督察，2008和2009年分別減少國有土地收益流失710.14億元和2202.82億元，約占當年全國實際土地收益的7%和13%；兩年合計減少國有土地收益流失2912.96億元，約占期間全國實際土地收益的11%。

（3）土地督察制度的實施有效減少了國有土地收益流失，應繼續(xù)強化土地督察對地方政府土地出讓收支的監(jiān)督管理，尤其是開展針對違規(guī)減免和欠征土地出讓收入問題的專項督察，以進一步維護國有土地收益。

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