課題負(fù)責(zé)人/江洪波、朱春奎

架起政策實(shí)施與目標(biāo)之間的橋梁
——科技領(lǐng)域政策工具的運(yùn)用研究

課題負(fù)責(zé)人/江洪波、朱春奎

作為政府治理的有效手段和途徑，政策工具在政策實(shí)施與目標(biāo)之間架起了一座“橋梁”，對(duì)于政策執(zhí)行的效果具有著重要的影響。

政策工具（Policy Instruments）（又稱(chēng)政府工具、治理工具），目前學(xué)界還沒(méi)有形成統(tǒng)一的定義。總的來(lái)說(shuō)，是為了完成特定目標(biāo)的政策手段。

而科技政策工具，則是基于科技領(lǐng)域中政府或其它機(jī)構(gòu)用于推進(jìn)科技事業(yè)發(fā)展的手段和途徑，是政策工具中的重要類(lèi)型；其目標(biāo)是促進(jìn)科技資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)科技與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，使有限的科技投入能夠獲得最大的知識(shí)和技術(shù)的回報(bào)。

國(guó)外科技政策工具的選擇和應(yīng)用

由于各國(guó)（地區(qū)）經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及面臨國(guó)際環(huán)境有所不同，以及在科研人員、科研投入、科技裝備、信息資源等等科技資源的配置條件等方面也有差異，各國(guó)（地區(qū)）在科技體制內(nèi)的政策工具選擇上，側(cè)重點(diǎn)也有所不同，大致分為三種模式：

系統(tǒng)綜合型代表是美國(guó)和以色列。美國(guó)為維持美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力領(lǐng)先的地位，其科技政策的主要特點(diǎn)是：著眼于未來(lái)，適應(yīng)全球競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，以提高整體生產(chǎn)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)，政府與企業(yè)共同投資于關(guān)鍵技術(shù)的創(chuàng)新。無(wú)論是對(duì)于國(guó)防科技和基礎(chǔ)研究的大量直接投入，還是對(duì)于科技成果轉(zhuǎn)化的引導(dǎo)，以及通過(guò)多種政策工具的使用來(lái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，美國(guó)的科技政策工具都相當(dāng)全面。以色列雖然是受?chē)?guó)土面積、自然條件和人口數(shù)量等各方面的限制，但已經(jīng)建立起相對(duì)齊全的軍事、基礎(chǔ)研究、應(yīng)用技術(shù)和產(chǎn)業(yè)化等政策工具應(yīng)用體系，其政策工具是“麻雀雖小、五臟俱全”。

激發(fā)創(chuàng)新型 英國(guó)、法國(guó)、日本、德國(guó)等都在科技創(chuàng)新上持積極態(tài)度，尤其是德國(guó)和日本的科技競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)。但是，受政治方面的限制，德國(guó)和日本無(wú)法徹底超越美國(guó)方面的軍事技術(shù)優(yōu)勢(shì)，以及通過(guò)軍工技術(shù)，轉(zhuǎn)移到民用的科技優(yōu)勢(shì)，而英國(guó)和法國(guó)在軍事技術(shù)上美國(guó)相比的差距也較明顯。因此，這些國(guó)家采取的政策工具，側(cè)重于基礎(chǔ)研究、技術(shù)研發(fā)及成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化方面。

聚焦應(yīng)用型 韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣、加拿大等地區(qū)在基礎(chǔ)研究、國(guó)防科技等技術(shù)源頭發(fā)達(dá)國(guó)家相比有較大差距，其政策工具運(yùn)用的目標(biāo)側(cè)重于技術(shù)研發(fā)和成果的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。具體而言，從科技政策工具的應(yīng)用而言，各國(guó)科技政策工具大體包括以下內(nèi)容：

作為政府治理的有效手段和途徑，政策工具在政策實(shí)施與目標(biāo)之間架起了一座“橋梁”，對(duì)于政策執(zhí)行的效果具有著重要的影響。

面向基礎(chǔ)和國(guó)防的支持。對(duì)于國(guó)防科技和基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，各國(guó)（地區(qū)）多采取政府直接投入的形式，通過(guò)研究和開(kāi)發(fā)計(jì)劃的實(shí)施來(lái)促進(jìn)科學(xué)知識(shí)的積累和關(guān)鍵技術(shù)的進(jìn)步。

加強(qiáng)和推進(jìn)研發(fā)聯(lián)盟建設(shè)。關(guān)注研發(fā)聯(lián)盟及相關(guān)研究資助措施的設(shè)計(jì)是各國(guó)普遍重視的政策手段之一，但是各國(guó)（地區(qū)）在資助重點(diǎn)、條件和資助方法上有所差別。

強(qiáng)化投融資支持力度。該政策工具的對(duì)象主要是具有研發(fā)能力的中小企業(yè)，政府重點(diǎn)通過(guò)優(yōu)化市場(chǎng)融資渠道方式，推進(jìn)知識(shí)與技術(shù)導(dǎo)入市場(chǎng)，加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如美國(guó)對(duì)創(chuàng)新與協(xié)同合作的個(gè)人或中小企業(yè)提供擔(dān)保、貸款、融資優(yōu)惠等措施。以色列政府扶持的“YOZMA”基金提供多樣化的融資支持，包括有償、無(wú)償、直接和間接支持，以支持國(guó)內(nèi)高科技產(chǎn)業(yè)。德國(guó)針對(duì)投入研發(fā)創(chuàng)新的中小企業(yè)提供貸款措施，以公私合資及結(jié)構(gòu)性基金方式對(duì)初創(chuàng)的科技型中小企業(yè)提供貸款、風(fēng)險(xiǎn)資金及擔(dān)保等措施，另對(duì)個(gè)人亦針對(duì)以技術(shù)導(dǎo)向創(chuàng)新計(jì)劃為基礎(chǔ)的事業(yè)也提供風(fēng)險(xiǎn)資金與貸款。法國(guó)、日本、加拿大、韓國(guó)也都提供各種形式的投融資支持。

關(guān)注稅收激勵(lì)措施。世界許多發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)都采取了促進(jìn)企業(yè)提高創(chuàng)新能力的稅收政策，主要有以下幾個(gè)方面：針對(duì)科研機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠，包括直接對(duì)科研機(jī)構(gòu)免征所得稅，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓實(shí)施優(yōu)惠以及對(duì)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的費(fèi)用在抵扣方面給予優(yōu)惠。如，在美國(guó)，企業(yè)支付給大學(xué)或研發(fā)機(jī)構(gòu)的研究費(fèi)用的65%可用于抵免所得稅；在新加坡，專(zhuān)利持有者以買(mǎi)斷方式出售專(zhuān)利所取得的一次性轉(zhuǎn)讓收入，作為資本收益免稅等。針對(duì)企業(yè)研發(fā)費(fèi)用的抵扣或減免的優(yōu)惠，包含企業(yè)研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用準(zhǔn)予資本化，可以在規(guī)定年限內(nèi)分年扣除；企業(yè)也可以直接將研發(fā)費(fèi)用在當(dāng)年稅前列支；或者企業(yè)當(dāng)年新增加的研發(fā)費(fèi)用給予一定的比例的稅收抵免；企業(yè)研發(fā)費(fèi)用可按實(shí)際支出的一定比例超額扣除。針對(duì)科研成果轉(zhuǎn)讓的稅收優(yōu)惠，包含對(duì)轉(zhuǎn)讓方的稅收優(yōu)惠，對(duì)科研成果購(gòu)買(mǎi)方的稅收優(yōu)惠，如，在澳大利亞，企業(yè)現(xiàn)成核心技術(shù)購(gòu)進(jìn)支出允許100%扣除等等。針對(duì)研發(fā)的儀器設(shè)備以及科研用房等固定資產(chǎn)的稅收優(yōu)惠，如在法國(guó)，用于研究開(kāi)發(fā)活動(dòng)的新設(shè)備、新工具，可實(shí)行加速折舊。實(shí)行加速折舊的固定資產(chǎn)，按正常使用年限（2-10年）提取折舊，折舊年限也可作上下20%幅度調(diào)整。

重視教育、培訓(xùn)與人才培養(yǎng)。從教育、培訓(xùn)與人才培養(yǎng)的重點(diǎn)來(lái)看，各國(guó)的側(cè)重有所不同：美國(guó)普遍重視各層面的教育、培訓(xùn)與人才培養(yǎng)；英國(guó)強(qiáng)調(diào)研發(fā)層面的人員訓(xùn)練；德國(guó)偏重于創(chuàng)新及創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)；韓國(guó)則直接資助提升大學(xué)教育與培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)人才的相關(guān)計(jì)劃來(lái)培養(yǎng)人才。

提供專(zhuān)業(yè)配套服務(wù)支持。不少?lài)?guó)家對(duì)于科技園區(qū)建設(shè)中的專(zhuān)業(yè)服務(wù)配套極為重視。德國(guó)公共部門(mén)針對(duì)擁有具經(jīng)濟(jì)價(jià)值且可專(zhuān)利化發(fā)明的個(gè)人或中小企業(yè)提供資金資助或無(wú)息貸款，商業(yè)化成功后收入的30%回饋至專(zhuān)利局，以此來(lái)協(xié)助其將研發(fā)成果專(zhuān)利化與商業(yè)化。英國(guó)由公共部門(mén)針對(duì)生物技術(shù)領(lǐng)域的中小企業(yè)提供資金、信息來(lái)源以協(xié)助企業(yè)取得資金，提供專(zhuān)家費(fèi)用資助以協(xié)助企業(yè)研發(fā)能力的提升，針對(duì)符合貿(mào)工部技術(shù)策略?xún)?yōu)先領(lǐng)域的公司或研究單位提供咨詢(xún)服務(wù)或人力訓(xùn)練相關(guān)的費(fèi)用資助。

幾點(diǎn)思考

通過(guò)上述內(nèi)容的梳理，在科技創(chuàng)新中政策工具的選擇與運(yùn)用方面，得到以下幾點(diǎn)思考：

定位決定科技政策工具的高度。總結(jié)各國(guó)實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，政策工具選擇的基本依據(jù)是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的定位。例如，雖然美國(guó)作為世界大國(guó)，以色列作為小國(guó)，但他們?cè)谧非笫澜缈萍几?jìng)爭(zhēng)中的綜合實(shí)力的領(lǐng)先地位有著相似之處，兩者在國(guó)防科技、基礎(chǔ)研究、研發(fā)及產(chǎn)業(yè)化等方面的投入都很大，決定了其最終政策工具的選擇類(lèi)型和推進(jìn)思路。

組合構(gòu)成政策工具的核心特征。強(qiáng)調(diào)組合和體系是政策工具制定的核心思想。各國(guó)政策工具的運(yùn)用和實(shí)踐并非是一項(xiàng)政策單獨(dú)的實(shí)施和推進(jìn)，而是稅收、投融資、財(cái)政科技投入、人才、配套服務(wù)等相關(guān)政策的共同組合、協(xié)同配合，在充分發(fā)揮多種政策聚焦的同時(shí)，也彌補(bǔ)了單項(xiàng)政策力度和涵蓋面的不足。

科技政策工具是促進(jìn)科技資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)科技與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，使有限的科技投入能夠獲得最大的知識(shí)和技術(shù)的回報(bào)。

聯(lián)盟成為政策工具的重要方向。盡管發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）對(duì)于研究機(jī)構(gòu)、高校和企業(yè)等都有獨(dú)立的資助形式，但都較為關(guān)注對(duì)企業(yè)與科研院所、大企業(yè)與小企業(yè)之間、產(chǎn)學(xué)研之間等不同形式的創(chuàng)新聯(lián)盟或合作創(chuàng)新活動(dòng)的資助，從而有效促進(jìn)創(chuàng)新鏈的完善，強(qiáng)化了政策工具的實(shí)際效應(yīng)。

配套服務(wù)是政策工具應(yīng)用的有效補(bǔ)充。影響創(chuàng)新成功的因素很多，資金投入的瓶頸不是企業(yè)發(fā)展的唯一瓶頸。因此，與之相配套的人力資源、專(zhuān)家指導(dǎo)、技術(shù)培訓(xùn)、商業(yè)化培訓(xùn)等服務(wù)也是支持企業(yè)創(chuàng)新的重要支撐。德國(guó)、英國(guó)、以色列等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，通過(guò)有效、合理的組織，這些配套投入往往能夠起到事半功倍的效果，在科技成果轉(zhuǎn)化中可以發(fā)揮重要的激勵(lì)杠桿作用。

編者按：

隨著科技創(chuàng)新在國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的地位日益凸顯，科技政策工具的掌握和應(yīng)用也逐漸被重視。對(duì)此，本期《軟科學(xué)》欄目特刊發(fā)上海科技發(fā)展研究中心、中科院上海生命科學(xué)信息中心及復(fù)旦大學(xué)等課題組對(duì)科技政策工具及其發(fā)展應(yīng)用狀況所進(jìn)行的梳理和研究。

與此同時(shí)，本期將為讀者帶來(lái)俄羅斯的“硅谷”——斯科爾科沃創(chuàng)新中心的建設(shè)情況及其特點(diǎn)。該內(nèi)容基于上?？萍记閳?bào)所課題組對(duì)俄羅斯推動(dòng)斯科爾科沃創(chuàng)新中心的建設(shè)與發(fā)展所進(jìn)行的跟蹤調(diào)研。供讀者參考。

本課題受上海市科技發(fā)展基金軟科學(xué)研究項(xiàng)目資助，原文刊載于《科技發(fā)展研究》2011年第24期