莊 乾 朱 波

（1.四川大學(xué)，四川 成都 610064；2.中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510053）

地方政府制度創(chuàng)新現(xiàn)狀分析與趨勢(shì)預(yù)測(cè)
——基于文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)與實(shí)踐案例的分析

莊 乾1朱 波2

（1.四川大學(xué)，四川 成都 610064；2.中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510053）

本文利用社會(huì)學(xué)統(tǒng)計(jì)分析方法和規(guī)范研究的方法，從地方政府創(chuàng)新理論的文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)與實(shí)踐案例的動(dòng)態(tài)分析兩方面入手，全面探析地方政府制度創(chuàng)新的發(fā)展現(xiàn)狀。通過對(duì)理論研究現(xiàn)狀的述評(píng)和對(duì)地方政府創(chuàng)新案例的動(dòng)態(tài)分析，探究地方政府制度創(chuàng)新的理論變遷與存在的問題。最后，結(jié)合理論與案例的動(dòng)態(tài)分析對(duì)地方政府制度創(chuàng)新的發(fā)展作出趨勢(shì)預(yù)測(cè)。

地方政府；動(dòng)態(tài)分析；現(xiàn)狀述評(píng)；發(fā)展趨勢(shì)

“創(chuàng)新”是民族進(jìn)步的靈魂，也是政府行政改革的核心。建設(shè)一個(gè)創(chuàng)新型國家，必然要求建設(shè)一個(gè)創(chuàng)新型政府。改革開放以來我們?cè)谏鐣?huì)政治方面所取得的許多進(jìn)步，有許多是直接得益于政府創(chuàng)新。政府創(chuàng)新促進(jìn)了社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，改善了公共服務(wù)的質(zhì)量，提高了行政效率，增進(jìn)了人民群眾的政治權(quán)益。［1］目前，學(xué)界比較認(rèn)可的就是俞可平教授對(duì)于政府創(chuàng)新的定義：政府創(chuàng)新，就是公共權(quán)力機(jī)關(guān)為了提高行政效率和增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革。［2］而在推動(dòng)制度創(chuàng)新的進(jìn)程中，地方政府制度創(chuàng)新相對(duì)于中央政府創(chuàng)新具有成本低，收益大，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小的優(yōu)勢(shì)。地方政府創(chuàng)新對(duì)于推進(jìn)地方乃至全國的中國特色社會(huì)主義政治文明建設(shè)，推進(jìn)政治民主建設(shè)具有中央政府不可替代的重要作用。那么，地方政府創(chuàng)新的研究概況如何，實(shí)踐創(chuàng)新狀況如何，理論研究現(xiàn)狀如何，其未來的發(fā)展趨勢(shì)又如何？明確和探索這些問題的答案對(duì)于進(jìn)一步規(guī)范和引導(dǎo)地方制度創(chuàng)新，合理推進(jìn)政府治理改革具有重要的意義。

一、地方政府制度創(chuàng)新的理論文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)分析

本文首先以中國期刊全文數(shù)據(jù)庫 （CNKI）中收錄的地方政府制度創(chuàng)新文獻(xiàn)作為分析樣本的來源，試圖通過對(duì)于這些文獻(xiàn)的統(tǒng)計(jì)分析，來對(duì)我國的地方政府制度創(chuàng)新的研究歷程及研究概況進(jìn)行一個(gè)簡要分析。

（一）文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)分析方法

文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)分析部分主要采用以下檢索條件及題名關(guān)鍵詞作為分析樣本：根據(jù)地方政府制度創(chuàng)新研究的社會(huì)科學(xué)特征，講“查詢范圍”選定為“文史哲”、“政治軍事與法律”及“教育與社會(huì)科學(xué)綜合”；為保證與本文研究的直接相關(guān)性，將檢索項(xiàng)選定為“題名”，檢索詞依次選定為“地方政府制度創(chuàng)新”和“地方政府創(chuàng)新”；在數(shù)據(jù)庫的選擇方面，選取范圍包括：中國期刊全文數(shù)據(jù)庫、中國博士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫、中國優(yōu)秀碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫、中國重要報(bào)紙全文數(shù)據(jù)庫及中國重要會(huì)議論文全文數(shù)據(jù)庫；研究匹配精確，時(shí)間選定在從2000年—2010年的10年區(qū)間內(nèi)。筆者于2010年10月11日進(jìn)行了本文分析樣本的選取，其中，以“地方政府制度創(chuàng)新”作為題名檢索詞，檢索到75篇文獻(xiàn)；以“地方政府創(chuàng)新”作為題名關(guān)鍵詞檢索到162篇文獻(xiàn)。

在研究方法的選擇上，本文首先采用社會(huì)學(xué)統(tǒng)計(jì)分析方法，以“篇”作為分析單位，對(duì)上述檢索到的文獻(xiàn)進(jìn)行分析研究，通過統(tǒng)計(jì)這些文獻(xiàn)所包含的數(shù)量變化和信息特征，來對(duì)我國地方政府制度創(chuàng)新進(jìn)行簡要分析和總結(jié)。

（二）文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)分析

來源篇數(shù)中國期刊全文數(shù)據(jù)庫 中國重要會(huì)議論文全文數(shù)據(jù)庫中國優(yōu)秀碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫年份 63篇 4篇8篇2000 2 0 0 2001 3 0 0 2002 3 0 0 2003 7 1 1 2004 6 1 1 2005 9 1 1 2006 4 1 1 2007 13 0 1 2008 9 0 1 2009 6 0 2 2010 1 0 0

表一

題名“地方政府制度創(chuàng)新”文獻(xiàn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)：

表一“地方政府制度創(chuàng)新”題名檢索統(tǒng)計(jì)表，從表一和圖一中反映的信息我們可以看出，地方政府制度創(chuàng)新的文獻(xiàn)研究數(shù)量呈現(xiàn) “波動(dòng)式增長”。中國期刊全文數(shù)據(jù)庫中的文獻(xiàn)研究數(shù)量在2008年達(dá)到13篇的收錄頂峰，中國優(yōu)秀碩士論文全文數(shù)據(jù)庫中的文獻(xiàn)研究數(shù)量自2003年以來一直處于比較穩(wěn)定的研究狀態(tài)。這說明“地方政府制度創(chuàng)新”領(lǐng)域的研究自2003年以來呈現(xiàn)出逐步繁榮的研究景象，但自2010年以來，本題名檢索的研究數(shù)量卻急劇下降，那么，是否是地方政府制度創(chuàng)新的研究逐漸冷淡下來了呢？是否是地方政府創(chuàng)新研究的表述方式發(fā)生變化了呢？筆者又用題名“地方政府創(chuàng)新”進(jìn)行了精確匹配檢索，文獻(xiàn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)反映的信息回答了我們的疑惑，地方政府制度創(chuàng)新的文字表述發(fā)生了變化，學(xué)者們更習(xí)慣于把“制度”二字去掉，這也反映出地方政府創(chuàng)新的學(xué)者研究關(guān)注點(diǎn)逐漸從制度創(chuàng)新的制度分析領(lǐng)域逐漸轉(zhuǎn)向地方政府創(chuàng)新的基礎(chǔ)理論和案例研究。中國期刊全文數(shù)據(jù)庫中關(guān)于“地方政府創(chuàng)新”的文獻(xiàn)研究數(shù)量自2006年以來，研究數(shù)量呈現(xiàn)出迅速增長的態(tài)勢(shì)，并一直穩(wěn)定在每年10篇以上的研究狀態(tài)上。重要報(bào)紙全文數(shù)據(jù)庫中的文獻(xiàn)數(shù)據(jù)信息也向我們傳達(dá)出同樣的信息，以 2006年為分水嶺，關(guān)于“地方政府創(chuàng)新”的研究廣度和數(shù)量呈現(xiàn)出新的飛躍。

二、地方政府創(chuàng)新問題的研究現(xiàn)狀述評(píng)

在結(jié)束了對(duì)于地方政府創(chuàng)新概況的文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)分析后，我們還需要對(duì)地方政府創(chuàng)新的理論研究內(nèi)容作出扼要分析。目前，學(xué)界關(guān)于地方政府制度創(chuàng)新文獻(xiàn)綜述的研究較少，北京師范大學(xué)的學(xué)者曾做過一篇文獻(xiàn)綜述，發(fā)表于2005年8月的《公共管理學(xué)報(bào)》上；西北工業(yè)大學(xué)的研究者也做過一篇研究綜述，發(fā)表于2009年4月的《西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》中；蘭州大學(xué)的王煥祥做過一篇文獻(xiàn)綜述，發(fā)表于2008年第二期的《甘肅社會(huì)科學(xué)》上?？v觀學(xué)界對(duì)于地方政府創(chuàng)新的理論研究，結(jié)合我們?cè)谏衔膶?duì)于“地方政府創(chuàng)新”題名檢索的簡要分析，我們大概可以將該問題的研究分為兩個(gè)創(chuàng)作階段。

（一）地方政府創(chuàng)新研究的前期階段——2000年至2006年

第一個(gè)階段為2000年—2006年，這一階段學(xué)者們的研究方法多為用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和成本收益分析的方法，來解釋地方政府創(chuàng)新的動(dòng)因、作用、方式及異化問題。中山大學(xué)的陳天祥、郭小聰，廈門大學(xué)的黃永炎和蘇州大學(xué)的傅大友等學(xué)者研究的較為深入。陳天祥認(rèn)為，地方政府創(chuàng)新的動(dòng)因有三點(diǎn)，一是地方自主權(quán)的擴(kuò)大，二是地方政府基于制度創(chuàng)新成本和預(yù)期收益的權(quán)衡，三是地方政府制度創(chuàng)新能力的逐步提高，主要表現(xiàn)就是進(jìn)入新千年以來地方政府在財(cái)力人力物力上擁有了更大的自由支配權(quán)。（陳天祥，2000年）關(guān)于地方政府創(chuàng)新作用的探析，學(xué)者們的觀點(diǎn)主要集中在加速本地經(jīng)濟(jì)增長，提升地方影響力和對(duì)中央的影響，使決策者獲得政績和政治升遷資本，地方政府、企業(yè)和個(gè)人在創(chuàng)新中獲得“壟斷租金”等方面。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，在當(dāng)時(shí)的學(xué)界研究中對(duì)于地方政府創(chuàng)新行為異化問題研究比較深入的是廈門大學(xué)黃永炎教授，他概括的異化行為包括：創(chuàng)新過程中體現(xiàn)出的地方保護(hù)主義傾向，政府創(chuàng)新的“短期行為”即“人走茶涼”現(xiàn)象等。但不管是對(duì)于哪方面的分析，學(xué)者都傾向于利用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的交易費(fèi)用理論、成本收益理論及壟斷租金理論來解釋制度創(chuàng)新問題，筆者認(rèn)為，在這一領(lǐng)域解釋最為深刻的是后來的傅大友教授，他用一個(gè)簡單的模型來解釋制度創(chuàng)新的動(dòng)力及過程，即“經(jīng)歷制度非均衡——制度創(chuàng)新——制度均衡”的合法性獲得過程。傅大友教授對(duì)于制度創(chuàng)新的概念已經(jīng)有了更新的認(rèn)識(shí)，他認(rèn)為“制度創(chuàng)新”既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，也是一個(gè)社會(huì)關(guān)系范疇，既包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域或企業(yè)部門的制度創(chuàng)新，也包括整個(gè)社會(huì)的各個(gè)具體領(lǐng)域和團(tuán)體的制度創(chuàng)新。

這個(gè)階段學(xué)者們對(duì)于制度及地方制度創(chuàng)新的認(rèn)識(shí)雖囿于新制度主義的影響，所引用的國外參考書目也僅限于諾斯的《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》、《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)變遷》，科斯和阿爾欽的《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》。但學(xué)者的解釋和論證很有說服力，制度就是規(guī)則，它禁止著不可預(yù)見的行為和機(jī)會(huì)主義行為，維護(hù)著人類生產(chǎn)生活秩序，保障著人類信任體系。如果各種相關(guān)的制度安排是彼此協(xié)調(diào)的，它就會(huì)促進(jìn)人與人之間可靠合作，而政府在協(xié)調(diào)和規(guī)范制度方面起著第一行動(dòng)集團(tuán)的作用，確保經(jīng)濟(jì)生活、政治生活和社會(huì)生活的合理運(yùn)行。因此，地方政府的制度創(chuàng)新就成了規(guī)范社會(huì)各方面秩序，削減社會(huì)交易成本的最優(yōu)路徑選擇。一切地方政府制度創(chuàng)新行為的出現(xiàn)從本質(zhì)上說都是為了實(shí)現(xiàn)秩序的規(guī)范，社會(huì)交易成本的降低，效率的最合理追求，都是為了更好地服務(wù)于社會(huì)大眾。但是，這一階段學(xué)者們的研究是處在中國逐步推行市場(chǎng)化改革、中央簡政放權(quán)大背景下的，由于政府創(chuàng)新的方式手段有限，學(xué)者們對(duì)此進(jìn)行的研究深度也很有限。

（二）地方政府創(chuàng)新研究的新階段——2006年至今

2006年以后，隨著中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日漸完善，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，以及“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的推動(dòng)和影響范圍的不斷擴(kuò)大，中國學(xué)術(shù)界對(duì)于地方政府創(chuàng)新的研究也進(jìn)入了第二個(gè)新的階段。這一階段地方政府創(chuàng)新的研究方法、方式和研究領(lǐng)域都得到了極大的豐富和擴(kuò)展。這一階段學(xué)者們的研究方法和方式有實(shí)證主義的方法、案例分析方法、調(diào)查研究方法、多案例文本分析方法等等，關(guān)于地方政府創(chuàng)新的研究領(lǐng)域也從動(dòng)因、作用領(lǐng)域擴(kuò)展到地方政府創(chuàng)新的原則、分類、特點(diǎn)、可持續(xù)性、誤區(qū)、對(duì)策、模式推廣、合法性、發(fā)展趨勢(shì)，甚至還產(chǎn)生了具有國際視野的地方政府創(chuàng)新學(xué)者，引入了國外地方政府創(chuàng)新的先進(jìn)理念，如藍(lán)志勇的《給分權(quán)劃底線，為創(chuàng)新劃邊界》，謝慶魁的《論政府創(chuàng)新》，楊雪冬的《簡論中國地方政府創(chuàng)新研究的十個(gè)問題》，李景鵬的《地方政府創(chuàng)新與政府體制改革》等，這些學(xué)者對(duì)于地方政府創(chuàng)新理論的研究視角非常豐富。包括地方政府創(chuàng)新動(dòng)力的來源，創(chuàng)新不能長期堅(jiān)持的原因，不能推廣的原因，如何順利推廣，政府創(chuàng)新存在哪些誤區(qū)，如何規(guī)范中央政府與地方政府權(quán)力邊界等。藍(lán)志勇認(rèn)為，良好的法律環(huán)境是地方政府創(chuàng)新的保障和催化劑。善愛紅總結(jié)地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力有五點(diǎn)，最重要的就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展引起政治需求。楊雪冬也概括了地方政府創(chuàng)新的五大特點(diǎn)，即創(chuàng)新主體多，涉及領(lǐng)域廣，政治創(chuàng)新與行政創(chuàng)新相結(jié)合，制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新相結(jié)合，中央倡導(dǎo)與地方主動(dòng)相結(jié)合，社會(huì)要求與創(chuàng)新者相結(jié)合，提高執(zhí)政能力是核心目標(biāo)。這反映出，學(xué)界對(duì)于地方政府創(chuàng)新的理論研究已經(jīng)非常深入。

三、地方政府制度創(chuàng)新的實(shí)踐案例動(dòng)態(tài)分析

以上分析反映了我國“地方政府制度創(chuàng)新”領(lǐng)域文獻(xiàn)研究的數(shù)量變化、信息特征和理論研究變遷。但僅有此領(lǐng)域的研究還不足以準(zhǔn)確反映我國地方政府創(chuàng)新研究的實(shí)際狀況。實(shí)際上，地方政府制度創(chuàng)新自始至終都是理論與實(shí)踐相伴而生，基于對(duì)地方政府創(chuàng)新的多樣化、具體化、復(fù)雜化特征的考慮，筆者對(duì)地方政府創(chuàng)新自2000年以來十年期間的實(shí)踐案例做一個(gè)動(dòng)態(tài)分析，試圖在創(chuàng)新案例層面反映出地方政府創(chuàng)新研究的概況。分析樣本選取為“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”第一屆、第二屆、第三屆、第四屆、和第五屆的創(chuàng)新獎(jiǎng)和提名獎(jiǎng)的114個(gè)案例。五屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的獲獎(jiǎng)項(xiàng)目數(shù)量分別為：20個(gè)、19個(gè)、25個(gè)、20個(gè)和30個(gè)，共計(jì)114個(gè)案例。（注：“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”是由中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心等幾家學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)聯(lián)合舉辦的旨在發(fā)現(xiàn)和推廣地方政府創(chuàng)新改革經(jīng)驗(yàn)的評(píng)選活動(dòng)，這一活動(dòng)從2000年開始至今已舉辦了五屆，在全國地方政府有較大的影響力，實(shí)行改革創(chuàng)新的地方政府多會(huì)主動(dòng)把創(chuàng)新項(xiàng)目介紹給項(xiàng)目組，項(xiàng)目組的工作人員也會(huì)根據(jù)媒體報(bào)道或?qū)嵉卣{(diào)研中獲得的信息主動(dòng)聯(lián)系進(jìn)行改革創(chuàng)新活動(dòng)的地方政府。第一至第五屆的獲獎(jiǎng)項(xiàng)目數(shù)字來源于對(duì)“中國地方政府創(chuàng)新網(wǎng)”的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。）

（一）案例分析的分類

在對(duì)案例進(jìn)行分析之前，首先需要探討對(duì)于案例的分類方式。目前，學(xué)界對(duì)于地方政府創(chuàng)新實(shí)踐案例的分類研究還較少，多數(shù)文獻(xiàn)都是從政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的角度來探討地方政府創(chuàng)新案例的分類。但是，處于社會(huì)主義初級(jí)階段的人民政府，它的職能不僅要有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家政府所共有的職能，如 “經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”，還要承擔(dān)一些特殊的社會(huì)職能，如培育市場(chǎng)主體，培育公民社會(huì)，完善市場(chǎng)秩序，優(yōu)化國有企業(yè)的管理，保證國有資產(chǎn)的保值增值，實(shí)現(xiàn)國有事業(yè)的公共利益最大化，“三農(nóng)”的保護(hù)和救濟(jì)，避免貧富分化和地區(qū)差別的擴(kuò)大，扶貧脫困，控制人口增長，保證就業(yè)和建立穩(wěn)定持久的社會(huì)保障制度等等。［3］這是一個(gè)很高度的概括，中國的政府創(chuàng)新，還要承擔(dān)起上述沉甸甸的社會(huì)責(zé)任，以保持和體現(xiàn)中國社會(huì)主義的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。［4］這是學(xué)界對(duì)政府職能的反思，也給予了我們研究地方政府創(chuàng)新案例分類的啟示。

此外，有些學(xué)者也從政治改革、行政改革與公共服務(wù)角度進(jìn)行分類研究。但按照這一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地方政府創(chuàng)新案例進(jìn)行分類比較，可以得到一般性結(jié)論和趨勢(shì)預(yù)測(cè)，如：地方政府創(chuàng)新政治改革少有突破，多數(shù)項(xiàng)目與民主選舉和公民參與有關(guān)；行政改革較為活躍，地方政府積極通過行政改革提高行政效率，回應(yīng)公眾訴求，以及建設(shè)服務(wù)型政府和責(zé)任政府的大趨勢(shì)；公共服務(wù)類創(chuàng)新是地方政府創(chuàng)新的熱點(diǎn)和易突破領(lǐng)域，公共服務(wù)創(chuàng)新制度空間最大，是未來地方政府創(chuàng)新的關(guān)鍵領(lǐng)域等等。按此分類方式對(duì)地方政府創(chuàng)新案例進(jìn)行研究，易得出地方政府創(chuàng)新的一般性結(jié)論和宏觀層面的發(fā)展趨勢(shì)。較難發(fā)現(xiàn)地方政府創(chuàng)新的既存問題、深層結(jié)論及中觀和微觀層面的發(fā)展趨勢(shì)。因此，選擇合適的分類方式，關(guān)系到對(duì)于案例的深層問題的有效研究和探索。

俞可平在《論政府創(chuàng)新的主要趨勢(shì)》中對(duì)各級(jí)政府的三大職能進(jìn)行了內(nèi)在分類和內(nèi)涵拓展，他對(duì)政府創(chuàng)新劃分了五大方面并進(jìn)行了細(xì)化：（1）政治透明方面，包括信息公開、決策公開、警務(wù)公開、司法公開、檢務(wù)公開、任前公示、政府上網(wǎng)。（2）公共服務(wù)方面，包括改進(jìn)社會(huì)福利體制、扶貧濟(jì)弱、治安聯(lián)防、全民教育、市長熱線、領(lǐng)導(dǎo)下訪。（3）基層民主和政治參與方面，立法聽證和政策聽證、干部競爭上崗、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革、公推公投和兩票制。（4）權(quán)力監(jiān)督和廉政建設(shè)方面，包括行政訴訟、離任審計(jì)、輿論監(jiān)督、政府采購工程招標(biāo)。（5）行政效率和公共管理方面，包括簡化行政審批手續(xù)、強(qiáng)化行政責(zé)任、急事急辦制度、應(yīng)急管理機(jī)制、改革公共財(cái)政、嘗試公用事業(yè)改革。這雖然是對(duì)廣義上的政府創(chuàng)新的一種分類，但對(duì)于地方政府創(chuàng)新案例的分類也具有很大的啟發(fā)意義。

黨的十七大報(bào)告中對(duì)于政府創(chuàng)新明確指出要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。”“健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)”“深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)?！币罁?jù)黨的十七大報(bào)告精神，結(jié)合俞可平教授對(duì)政府創(chuàng)新的分類，筆者對(duì)地方政府的創(chuàng)新案例也進(jìn)行了五大分類，以方便對(duì)創(chuàng)新案例的特征進(jìn)行分析，對(duì)地方政府創(chuàng)新作出趨勢(shì)預(yù)測(cè)。這五大分類分別是：（1）政治透明和政務(wù)公開。（2）社會(huì)公共服務(wù)。（3）基層民主和基層治理。（4）權(quán)力監(jiān)督和廉政建設(shè)。（5）行政效率和規(guī)范化、現(xiàn)代化公共管理。政治透明政務(wù)公開、權(quán)力監(jiān)督廉政建設(shè)范疇與俞可平教授闡述的范圍基本一致；社會(huì)公共服務(wù)范疇在地方創(chuàng)新層面上更強(qiáng)調(diào)分享公共利益；基層民主和基層治理方面還包括地方各街道、社區(qū)對(duì)于社會(huì)治理的創(chuàng)新；行政效率和規(guī)范化、現(xiàn)代化公共管理還包括地方政府在建設(shè)“善政”政府過程中作出的創(chuàng)新。

（二）創(chuàng)新案例的動(dòng)態(tài)分析

按照以上探討的分類方法，我們就可以對(duì)“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的114個(gè)案例進(jìn)行準(zhǔn)確的分類和分析。

第一，2000年到2010年十年間，地方政府在“政治透明”和“政務(wù)公開”領(lǐng)域的實(shí)踐創(chuàng)新呈迅速遞減趨勢(shì)，除在第一屆政府創(chuàng)新中獎(jiǎng)?wù)紦?jù)五個(gè)獎(jiǎng)項(xiàng)名額外，在后來幾屆地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的評(píng)選中逐漸減至一個(gè)再到消失。這一方面說明能夠做到政治透明和政務(wù)公開的地方政府已較為普遍，目前區(qū)縣以上甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府門戶網(wǎng)站已基本建立，提供的相關(guān)信息也較為健全。另一方面也說明，在“政治透明”和“政務(wù)公開”領(lǐng)域地方政府做法趨同，已缺少創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)空間。再一方面，結(jié)合現(xiàn)實(shí)考慮，很可能在政治透明和政務(wù)公開領(lǐng)域，地方政府已經(jīng)遭遇創(chuàng)新瓶頸。雖然在此領(lǐng)域的潛在創(chuàng)新空間巨大，但由于實(shí)現(xiàn)深層的政治透明和政務(wù)公開阻力較大，地方政府制度創(chuàng)新開始轉(zhuǎn)向了其他見效快、阻力小、操作性強(qiáng)的創(chuàng)新領(lǐng)域。

第二，地方政府在“社會(huì)公共服務(wù)”、“基層民主和基層治理”領(lǐng)域的政府制度創(chuàng)新呈現(xiàn)出一個(gè)比較穩(wěn)定的創(chuàng)新規(guī)模?？v觀社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域地方政府創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例的變化，可以看出地方政府在改進(jìn)社會(huì)福利體制、扶貧濟(jì)弱和工會(huì)維權(quán)領(lǐng)域是創(chuàng)新的重點(diǎn)，其中，浙江省在此領(lǐng)域創(chuàng)新較多，不難發(fā)現(xiàn)，浙江民營企業(yè)和職工的內(nèi)在推動(dòng)作用應(yīng)是產(chǎn)生“浙江模式”的重要因素。在基層民主和基層治理領(lǐng)域，逐漸呈現(xiàn)出由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公推公投領(lǐng)域向社區(qū)民主治理重點(diǎn)創(chuàng)新方向的變化，這也反映出在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和社會(huì)發(fā)展大背景下地方政府創(chuàng)新逐漸開始重視社區(qū)建設(shè)和民主治理。其中，四川省在此領(lǐng)域創(chuàng)新較多，這與成都市被確定為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)有著密切的聯(lián)系。尤其值得注意的是，以深圳市為代表，許多地方政府開始探索社區(qū)層面的治理體制改革，探索合作治理的創(chuàng)新新范式。

第三，權(quán)利監(jiān)督和廉政建設(shè)領(lǐng)域探索始終較少，權(quán)力監(jiān)督和廉政建設(shè)應(yīng)是我黨建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域，地方政府創(chuàng)新在此領(lǐng)域的關(guān)注度始終不夠。除“四川省人大在線監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行”創(chuàng)新案例外，其他地方政府制度創(chuàng)新案例并未觸及公共權(quán)力的監(jiān)督和運(yùn)行。一方面，這說明地方政府缺乏探索發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)功能、理順人大、政府、政協(xié)職能的勇氣。另一方面也恰恰表明了在此領(lǐng)域特別需要慎重和務(wù)實(shí)的制度創(chuàng)新探索。但是，地方政府在創(chuàng)新探索中，應(yīng)堅(jiān)持在現(xiàn)行憲法所確定的基本政治制度或政治框架內(nèi)進(jìn)行。堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，依法治國和人民當(dāng)家作主相結(jié)合，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，民族區(qū)域自治制度及基層群眾自治制度的基本原則。［3］

第四，提高行政效率和規(guī)范化、現(xiàn)代化公共管理領(lǐng)域創(chuàng)新案例層出不窮，2000年至2010年十年期間，該類案例規(guī)模呈尋租增長態(tài)勢(shì)，在地方政府制度創(chuàng)新案例中所占的比重迅速增加。此外，該類地方政府創(chuàng)新發(fā)展的重點(diǎn)從提高行政審批效率轉(zhuǎn)向建立規(guī)范化和現(xiàn)代化的公共治理格局。這說明我國地方政府都在為建設(shè)現(xiàn)代化的服務(wù)型政府，為實(shí)現(xiàn)治理格局的“善治”而努力。

四、地方政府創(chuàng)新的發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)

俞可平認(rèn)為我國政府創(chuàng)新的趨勢(shì)主要有五點(diǎn)，包括第一，從管制政府走向服務(wù)政府。第二，從全能政府走向有限政府。第三，從人治走向法治。第四，從集權(quán)走向分權(quán)。最后，從統(tǒng)治走向治理。［4］何增科認(rèn)為到2010年政府治理變革的方向感已經(jīng)更加明確，方向就是：更多地參與、透明度、更有力地體制外監(jiān)督、更多的協(xié)商和對(duì)話四個(gè)方面。［5］從學(xué)界的研究來看，學(xué)者多通過地方制度創(chuàng)新演變的角度得出地方政府創(chuàng)新的一般性結(jié)論和宏觀層面的發(fā)展趨勢(shì)。對(duì)于目前地方政府創(chuàng)新的中觀和微觀層面的發(fā)展趨勢(shì)論述較少。筆者結(jié)合以上研究分析，可以從中觀和微觀層面對(duì)地方政府制度創(chuàng)新的發(fā)展趨勢(shì)作出以下幾方面的簡要預(yù)測(cè)：

第一，政府創(chuàng)新研究的領(lǐng)域?qū)⑦M(jìn)一步向公共服務(wù)創(chuàng)新傾斜。地方政府在改進(jìn)社會(huì)福利體制、扶貧濟(jì)弱和工會(huì)維權(quán)領(lǐng)域仍是創(chuàng)新的重點(diǎn)戰(zhàn)地。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府的公共服務(wù)職能的加強(qiáng)對(duì)于長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國家來說是一個(gè)嶄新的領(lǐng)域，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，一方面，社會(huì)的公共服務(wù)需求將不斷增強(qiáng)，公共服務(wù)的均質(zhì)化將成為歷史的發(fā)展趨勢(shì)。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為政府履行公共服務(wù)職能提供了財(cái)政支持。隨著公共財(cái)政體制的建立，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢(shì)的凸顯，地方政府的公共服務(wù)創(chuàng)新能力將會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)。

第二，在基層民主和基層治理領(lǐng)域，將逐漸呈現(xiàn)出由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村“公推公投”領(lǐng)域向社區(qū)合作治理重點(diǎn)創(chuàng)新方向的轉(zhuǎn)變。民主政治創(chuàng)新可能在基層民主自治建設(shè)中壯大，社區(qū)治理模式研究、鄉(xiāng)村治理研究、社會(huì)治理研究在公民社會(huì)建設(shè)和法治國家建設(shè)中聲音倍增，合作治理有可能成為具有中國特色的社會(huì)治理模式，成為轉(zhuǎn)型社會(huì)從公共治理走向公民治理的橋梁。

第三，地方政府在自身體質(zhì)改革方面的發(fā)展重點(diǎn)，將從提高行政審批效率轉(zhuǎn)向建立規(guī)范化和現(xiàn)代化的公共治理領(lǐng)域。政府是社會(huì)進(jìn)步的火車頭，政府創(chuàng)新是其他所有社會(huì)創(chuàng)新的核心，可以說，一個(gè)良好的現(xiàn)代化政府不僅是精簡、高效、廉潔的政府，而且應(yīng)當(dāng)是民主、文明和創(chuàng)新的政府。［6］行政改革是在既定的政治框架下政府行政的自我調(diào)整，從中央到地方每屆政府都十分重視和強(qiáng)調(diào)行政改革，從近年來的地方政府制度創(chuàng)新的實(shí)際情況來看，行政改革未來依然會(huì)是地方政府改革創(chuàng)新的重點(diǎn)。

結(jié)語：

通過本文對(duì)地方政府制度創(chuàng)新理論研究和各地案例創(chuàng)新的動(dòng)態(tài)分析，就可以使我們對(duì)地方政府制度創(chuàng)新有一個(gè)清楚地認(rèn)識(shí)和判斷。地方政府制度創(chuàng)新，是推動(dòng)整個(gè)政治體制改革和行政體制改革的推動(dòng)力，地方政府制度創(chuàng)新理論與實(shí)踐探索聯(lián)系緊密。理論探索始終為實(shí)踐探索提供先進(jìn)理念，而實(shí)踐探索反過來又推動(dòng)了理論研究的深入，理論成就與實(shí)踐成果豐碩。但是，地方政府制度創(chuàng)新理論與實(shí)踐研究中始終存在待攻克的問題領(lǐng)域和研究、實(shí)踐瓶頸，這仍需要學(xué)者和改革者的密切合作與共同探索。地方政府制度創(chuàng)新的發(fā)展趨勢(shì)體現(xiàn)了地方政府不斷適應(yīng)公眾訴求，通過合作治理謀求公眾利益的發(fā)展路徑。當(dāng)前的社會(huì)變革，需要以合作理念的確立為起步，以構(gòu)建合作體系為行動(dòng)方針，以最終走向合作社會(huì)為目標(biāo)。［7］

［1］羅豪才.在“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)創(chuàng)辦 10周年慶祝大會(huì)”上的講話.http:／／www.chinainnovations.org／.

［2］俞可平.政府創(chuàng)新的若干基本問題［M］.民主與陀螺，北京大學(xué)出版社，2006:107.

［3］龐明禮.李永久.論我國政府創(chuàng)新發(fā)展的制度空間與路徑選擇［J］.福州黨校學(xué)報(bào)，2008，（4）.

［4］俞可平.論政府創(chuàng)新的主要趨勢(shì)［J］.學(xué)習(xí)與探索，2005，（4）.

［5］賀海峰.2010地方政府創(chuàng)新趨［J］.決策，2010，（1）.

［6］俞可平.論政府創(chuàng)新的主要趨勢(shì)［J］.學(xué)習(xí)與探索，2005，（4）.

［7］張康之.論風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的治理變革［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（1）.

責(zé)任編輯 宋桂祝

D60

A

1672－2426（2012）01－0025－05

莊乾（1987－），男，山東濟(jì)南人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院2009級(jí)中外政治制度專業(yè)研究生，研究方向?yàn)榈胤秸卫砼c制度分析。

朱波（1984－），男，云南曲靖人，中共廣東省委黨校2009級(jí)馬克思主義哲學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)轳R克思主義哲學(xué)、發(fā)展哲學(xué)、文化哲學(xué)。