□ 文/本刊記者 張紹波

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)成為僅次于美國(guó)的世界第二大石油消費(fèi)國(guó)，戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備也已成為國(guó)家能源安全體系最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。由于起步較晚，中國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的體系尚未完善。而美國(guó)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備已有近百年的歷史，其體系、經(jīng)驗(yàn)、規(guī)模、制度、儲(chǔ)備方式方法等方面都值得中國(guó)借鑒。那么，如何借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，盡快完善自己的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備體系？本刊記者對(duì)能源經(jīng)濟(jì)問(wèn)題專家陳柳欽進(jìn)行了專訪。

立法先行 建立完善的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備法律法規(guī)體系

記者：早在1912年，美國(guó)國(guó)會(huì)就陸續(xù)通過(guò)法律，劃出“海軍用油保護(hù)區(qū)”，也就是說(shuō)，美國(guó)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備在100年前就已經(jīng)開(kāi)始了。那么，從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中國(guó)在戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備方面最急迫的工作是什么？

陳柳欽：石油儲(chǔ)備是一項(xiàng)事關(guān)國(guó)家與產(chǎn)業(yè)安全的戰(zhàn)略性工作，必須有法可依。在積極推進(jìn)依法治國(guó)的方針指導(dǎo)下，為保證國(guó)家能源安全，發(fā)揮戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備作用，必須做到立法先行，除完善石油資源開(kāi)采、使用等有關(guān)法律法規(guī)外，還應(yīng)進(jìn)一步爭(zhēng)取儲(chǔ)備立法，形成完整的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備政策管理系統(tǒng)。美國(guó)的《能源政策和儲(chǔ)備法》，能源部主導(dǎo)的《能源政策法》，環(huán)保署主導(dǎo)的《清潔水法》、《清潔空氣法》，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)的《能源監(jiān)管條例》等法律、法規(guī)值得我國(guó)借鑒。而中國(guó)目前戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地已經(jīng)啟動(dòng)，但相關(guān)的法律、法規(guī)仍未制定，有關(guān)石油方面的立法，分散在憲法、礦產(chǎn)資源及其他條例規(guī)章和政策性文件中，這與中國(guó)目前的石油安全形勢(shì)很不相稱。因此，中國(guó)石油儲(chǔ)備建設(shè)務(wù)必走“要儲(chǔ)備，先立法”的道路，盡快制定出臺(tái)《中國(guó)石油儲(chǔ)備法》，明確石油儲(chǔ)備模式、儲(chǔ)備主體、管理體制與運(yùn)行機(jī)制、儲(chǔ)備規(guī)模、品種構(gòu)成、基地布局、資金來(lái)源、基地建設(shè)、基地維護(hù)、儲(chǔ)備計(jì)劃的制定與決策、石油采購(gòu)、儲(chǔ)備石油的釋放、儲(chǔ)備石油的置換程序、儲(chǔ)備基地的檢查、國(guó)內(nèi)石油市場(chǎng)及儲(chǔ)備基地基本數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)等內(nèi)容，使石油儲(chǔ)備建設(shè)的全過(guò)程有法可依，確保中國(guó)石油儲(chǔ)備體系有條不紊的實(shí)施。

根據(jù)國(guó)情 構(gòu)建中國(guó)特色的石油儲(chǔ)備模式

記者：美國(guó)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備模式已經(jīng)成形，這種模式完全適合中國(guó)嗎？中國(guó)應(yīng)該建立怎樣的石油儲(chǔ)備模式？

陳柳欽：1973年第一次世界石油危機(jī)后，世界很多國(guó)家尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家都建立了各自的國(guó)家石油儲(chǔ)備，概括起來(lái)主要有三種模式，即政府直接承擔(dān)型、政府儲(chǔ)備與民間儲(chǔ)備結(jié)合型，以及政府、儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和石油公司共同承擔(dān)型。目前中國(guó)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的模式與美國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備采用的模式相類似，均由政府機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)儲(chǔ)備基地的建設(shè)、管理及運(yùn)作。如果未來(lái)中國(guó)石油儲(chǔ)備采用這種儲(chǔ)備模式，能夠最大限度地體現(xiàn)國(guó)家的意志，便于集中管理統(tǒng)一指揮，有利于保證石油儲(chǔ)備的安全，也易于和現(xiàn)有的國(guó)家物資儲(chǔ)備管理相銜接，避免儲(chǔ)備被擅自動(dòng)用。但這種儲(chǔ)備模式也存在著明顯的不足：首先，運(yùn)作成本高；其次，這一模式不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作規(guī)則，不利于儲(chǔ)備石油的輪換更新?；趪?guó)家安全和經(jīng)濟(jì)理念，同時(shí)考慮到中國(guó)是石油生產(chǎn)和進(jìn)口大國(guó)、以國(guó)家石油公司為主導(dǎo)、政府管制能力較強(qiáng)等國(guó)情，我認(rèn)為未來(lái)中國(guó)應(yīng)選擇并確立“混合型”石油儲(chǔ)備模式。所謂“混合型”石油儲(chǔ)備模式，是指由政府及社會(huì)共同構(gòu)建石油儲(chǔ)備體系的石油儲(chǔ)備模式?！盎旌闲汀笔蛢?chǔ)備體制可以在保證有效發(fā)掘和盤(pán)活社會(huì)上現(xiàn)有的儲(chǔ)備能力及相應(yīng)營(yíng)運(yùn)能力，大大減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于中國(guó)石油儲(chǔ)備體系建設(shè)剛剛起步，建設(shè)過(guò)程宜循序漸進(jìn)，分階段進(jìn)行：在起步期（2010年以前），建立以政府儲(chǔ)備為主體、以商業(yè)儲(chǔ)備為補(bǔ)充的國(guó)家石油儲(chǔ)備體系；在過(guò)渡期（2O10—2015年），逐步過(guò)渡到以政府儲(chǔ)備和企業(yè)法定儲(chǔ)備為主、以商業(yè)儲(chǔ)備為補(bǔ)充的國(guó)家石油儲(chǔ)備體系；在成熟期（2015年以后），最終建立起以政府儲(chǔ)備為主導(dǎo)、以機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備為主體、以商業(yè)儲(chǔ)備為補(bǔ)充的國(guó)家石油儲(chǔ)備體系。

記者：請(qǐng)具體解釋一下這種模式。

陳柳欽：功能區(qū)分，政府儲(chǔ)備和商業(yè)儲(chǔ)備結(jié)合，放松市場(chǎng)管制，培育多元化的石油儲(chǔ)備主體。國(guó)際石油儲(chǔ)備經(jīng)驗(yàn)表明，打造多元化的石油儲(chǔ)備體系是主要方向，而民營(yíng)油企作為一個(gè)油儲(chǔ)層級(jí)參與其中，可以壯大石油儲(chǔ)備力量。全民找油，藏油于民，給予民間石油企業(yè)一定的政策空間是中國(guó)值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。放手讓龐大的民營(yíng)石油力量走出去，從多種渠道解決中國(guó)的石油儲(chǔ)備問(wèn)題是十分必要的。這就是“藏油于民”。從中國(guó)民營(yíng)油企的自身實(shí)力來(lái)講，也具備了“藏油于民”天然條件。中國(guó)民企擁有很大的儲(chǔ)備空間，而且是現(xiàn)成的，如果能夠抓住油價(jià)較低的時(shí)機(jī)，把信譽(yù)好、實(shí)力強(qiáng)的民營(yíng)油企納入國(guó)家石油儲(chǔ)備體系，想必能夠起到節(jié)約時(shí)間、雙管齊下的作用，管理成本也會(huì)大大降低。而中國(guó)面臨的現(xiàn)實(shí)的情況是，一方面鬧油荒，另一方面卻是社會(huì)大量閑置的油庫(kù)資源。數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)擁有8萬(wàn)余家民營(yíng)石油企業(yè)，“家底”超過(guò)萬(wàn)億資產(chǎn)，總儲(chǔ)油量可達(dá)到2億噸以上，但是能夠得到充分利用的庫(kù)存容量?jī)H為幾十萬(wàn)噸；擁有儲(chǔ)油能力達(dá)10萬(wàn)噸以上的油庫(kù)至少10座，但由于沒(méi)有油源，這些具備相當(dāng)規(guī)模的油庫(kù)基本處于閑置狀態(tài)，而且每年的維護(hù)、管理需要高昂的費(fèi)用。因此，政府在保障國(guó)家石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備和保證石油倉(cāng)儲(chǔ)絕對(duì)安全的前提下，放松原油市場(chǎng)管制，允許大型油企、中小油企、第三方儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在企業(yè)法定義務(wù)儲(chǔ)備之外，自由開(kāi)展商業(yè)運(yùn)作，同時(shí)，允許具備一定資金實(shí)力的社會(huì)企業(yè)參與原油進(jìn)出口業(yè)務(wù)和批發(fā)業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)資金發(fā)展原油第三方存儲(chǔ)業(yè)務(wù)。國(guó)家很有必要將這一部分石油儲(chǔ)備能力納入國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備統(tǒng)一管理，作為對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的重要補(bǔ)充，進(jìn)而達(dá)到增加國(guó)家石油儲(chǔ)備規(guī)模的目的，提高中國(guó)應(yīng)對(duì)石油危機(jī)的能力。

循序漸進(jìn) 確保合適的石油儲(chǔ)備規(guī)模

記者：從目前國(guó)際經(jīng)濟(jì)、政治形勢(shì)看，為強(qiáng)化國(guó)家石油安全，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，中國(guó)有必要逐步加大自己的石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備規(guī)模。然而，戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備也是需要成本的，既要保證國(guó)家能源安全，又要考慮成本，適當(dāng)?shù)囊?guī)模十分重要。那么，中國(guó)需要怎樣的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備才合適呢？

陳柳欽：國(guó)際能源署（IEA）對(duì)各成員國(guó)均以90天上年度石油凈進(jìn)口量為最低要求，而所有成員國(guó)均達(dá)到了該要求，大多數(shù)國(guó)家還超過(guò)了120天。美國(guó)是現(xiàn)今世界上最大的石油儲(chǔ)備國(guó)，目前已達(dá)到7.27億桶，達(dá)歷史最高位。

可是，按照中國(guó)海關(guān)總署數(shù)據(jù)，2011年中國(guó)累計(jì)進(jìn)口原油約2.54億噸。簡(jiǎn)單計(jì)算可看出，2012年末可以實(shí)現(xiàn)的3753萬(wàn)噸相當(dāng)于大約50多天的進(jìn)口量，而一期工程的1400萬(wàn)噸約等于十幾天進(jìn)口量，再加上國(guó)內(nèi)21天進(jìn)口量的商業(yè)石油儲(chǔ)備能力，也就是當(dāng)前具備30多天進(jìn)口量的儲(chǔ)備能力。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備規(guī)模還較小，由于沒(méi)有更多地參與國(guó)際能源儲(chǔ)備的協(xié)調(diào)機(jī)制，再加上戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備耗資巨大、人口眾多、國(guó)家財(cái)力有限，中國(guó)不可能在短時(shí)間內(nèi)建立像美國(guó)那樣規(guī)模龐大和系統(tǒng)完備的國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備體系，只能從國(guó)情出發(fā)，以中國(guó)現(xiàn)階段和未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為依據(jù)，建成能滿足這一水平所需的、國(guó)家財(cái)力能夠承受的國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備體系。根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《國(guó)家石油儲(chǔ)備中長(zhǎng)期規(guī)劃》，2020年以前，三期項(xiàng)目全部完成，屆時(shí)中國(guó)儲(chǔ)備總規(guī)模將達(dá)到100天左右的石油凈進(jìn)口量，國(guó)家石油儲(chǔ)備能力提升到約8500萬(wàn)噸，相當(dāng)于90天的石油凈進(jìn)口量，這也是IEA規(guī)定的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備能力“達(dá)標(biāo)線”，進(jìn)一步增強(qiáng)中國(guó)應(yīng)對(duì)石油中斷風(fēng)險(xiǎn)的能力。

綜合決策 建立多層次的石油儲(chǔ)備籌資模式

記者：石油儲(chǔ)備建設(shè)需要投入龐大的資金，資金籌措問(wèn)題是一個(gè)焦點(diǎn)，沒(méi)有資金及時(shí)、足額到位，石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備就是一句空話，如何籌集足夠的資金可謂是戰(zhàn)略儲(chǔ)備的關(guān)鍵。對(duì)這個(gè)問(wèn)題我們?cè)撊绾谓鉀Q呢？

陳柳欽：各國(guó)由于石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備的模式不同，在資金籌措上也有一定的差異。美國(guó)的做法是政府包攬全部資金投入。但美國(guó)政府為了減輕石油儲(chǔ)備財(cái)政負(fù)擔(dān)，正在走向戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備商業(yè)化的道路：（1）出租轉(zhuǎn)讓尚未充分利用的儲(chǔ)備設(shè)施；（2）在戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地開(kāi)辟外貿(mào)分區(qū)，為境外石油消費(fèi)國(guó)和生產(chǎn)國(guó)提供儲(chǔ)備石油的服務(wù)；（3）利用戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地過(guò)剩的能力為商業(yè)儲(chǔ)備提供有償?shù)膬?chǔ)存空間。

就世界各國(guó)建立石油儲(chǔ)備的籌資經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中國(guó)應(yīng)該避免在石油儲(chǔ)備籌資方面由政府大包大攬，而應(yīng)以財(cái)政出資為主，政府和民間多方面多渠道籌集。財(cái)政性籌資，由國(guó)家劃撥財(cái)政撥款和利息補(bǔ)貼；稅收籌資，國(guó)家可以開(kāi)征石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備稅；債權(quán)籌資，國(guó)家可以發(fā)放石油儲(chǔ)備資金債券，向社會(huì)募集資金；國(guó)際信貸籌資，政府可從國(guó)際金融機(jī)構(gòu)取得長(zhǎng)期低息貸款；自籌資金，企業(yè)依其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在內(nèi)部形成可用于再投資的資金。我們可以設(shè)立專門(mén)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備稅，即對(duì)石油產(chǎn)品消費(fèi)、石油及石油產(chǎn)品進(jìn)口征收戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備稅，用于戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)、石油購(gòu)置、掩護(hù)和管理等；政府可以通過(guò)與民間投資者合資建立儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，由機(jī)構(gòu)投資建立儲(chǔ)備設(shè)施，國(guó)家購(gòu)買(mǎi)原油在這些儲(chǔ)備設(shè)施中儲(chǔ)備，由合資機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常的維護(hù)管理 ；可以依據(jù)“誰(shuí)收益、誰(shuí)投資”的根本法則，考慮直管和代理、自建和租賃、BOT、發(fā)行特別債券、收取能源資源使用權(quán)費(fèi)等；可以通過(guò)發(fā)行特別債券、建立石油儲(chǔ)備基金、設(shè)立石油期貨和向國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款等辦法來(lái)籌集建立戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的所需資金；可以對(duì)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備設(shè)立最低保有量，在達(dá)到最低保有量后，可利用超出的庫(kù)容在國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)行以贏利為目標(biāo)的商業(yè)運(yùn)營(yíng)，以減輕政府負(fù)擔(dān)，使戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備系統(tǒng)為國(guó)家整體利益服務(wù)；以適當(dāng)方式用外匯儲(chǔ)備在國(guó)際石油期貨市場(chǎng)上建立石油倉(cāng)單，利用國(guó)際期貨市場(chǎng)到期交割的交易制度，將外匯儲(chǔ)備轉(zhuǎn)化為石油儲(chǔ)備等等。

統(tǒng)籌考慮 科學(xué)合理布局規(guī)劃石油儲(chǔ)備基地、儲(chǔ)備方式

鎮(zhèn)海國(guó)家石油儲(chǔ)備基地的儲(chǔ)油罐。新華社記者高學(xué)余/攝

記者：我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)建立了幾個(gè)石油儲(chǔ)備基地，這些基地及現(xiàn)有的儲(chǔ)備方式做到科學(xué)合理規(guī)劃布局了嗎？

陳柳欽：一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地的選址和布局，應(yīng)當(dāng)遵循進(jìn)油方便、出路暢通、靠近煉廠、快速反應(yīng)的原則。同時(shí)，石油儲(chǔ)備基地的建設(shè)決不能是孤立的，而是一個(gè)由港口、石化中心、轉(zhuǎn)運(yùn)站、輸油管網(wǎng)有機(jī)結(jié)合的儲(chǔ)運(yùn)分配系統(tǒng)。中國(guó)第一期石油儲(chǔ)備基地已經(jīng)建在了東部沿海（鎮(zhèn)海、舟山、黃島、大連），布局上略顯單一。就目前已經(jīng)證實(shí)的選址地點(diǎn)來(lái)看，第二期基地不再拘泥于沿海地區(qū)，而將向沿海和內(nèi)地兩線推進(jìn)（廣東湛江和惠州 、甘肅蘭州、江蘇金壇、遼寧錦州及天津等）。從地緣政治上看，未來(lái)需要向內(nèi)陸延伸，從地理位置上保證戰(zhàn)略儲(chǔ)備，應(yīng)付地區(qū)沖突。至于今后的部署，還應(yīng)向老三線延伸，向廣大的西南擴(kuò)張，從中遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)劃上看，除繼續(xù)在沿海地區(qū)建設(shè)儲(chǔ)備基地外，還應(yīng)該結(jié)合中國(guó)、俄羅斯以及中亞原油的進(jìn)口情況，在東北、西北內(nèi)陸地區(qū)管道運(yùn)輸樞紐站附近選擇地點(diǎn)，建設(shè)一定規(guī)模的石油儲(chǔ)備基地。

戰(zhàn)略石油的儲(chǔ)備方式有地下鹽穴儲(chǔ)備、油罐儲(chǔ)備、船罐儲(chǔ)備、地下罐儲(chǔ)、地下坑道儲(chǔ)備等多種方式，不同方式所需的投資成本及運(yùn)行費(fèi)用也不同。美國(guó)全部戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備都是以地下鹽巖洞穴方式儲(chǔ)存，避免了建造油罐所花費(fèi)的高投資，大大節(jié)約了儲(chǔ)備成本。

目前，中國(guó)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基本以油罐形式儲(chǔ)存，今后中國(guó)建立石油儲(chǔ)備時(shí)，可優(yōu)先考慮采用地下鹽穴方式：一是，中國(guó)的地下巖鹽資源豐富，現(xiàn)在已經(jīng)查明在華東地區(qū)和蘇北、蘇南、安徽淮南、山東等地均發(fā)現(xiàn)有大型鹽礦。因此，利用地下巖鹽洞穴建設(shè)石油儲(chǔ)備庫(kù)，具備良好的地質(zhì)條件。二是，中國(guó)在建設(shè)鹽穴儲(chǔ)油庫(kù)的工程中，許多方面具有較高的技術(shù)水平，能夠完成絕大多數(shù)的工作，包括地質(zhì)綜合評(píng)價(jià)研究、鉆完井、采鹽建穴、運(yùn)行方案設(shè)計(jì)、地面工程設(shè)計(jì)等。同時(shí)，充分考慮戰(zhàn)備安全、運(yùn)輸、儲(chǔ)存成本等因素，采用多樣化的儲(chǔ)存方法，做到“三個(gè)聯(lián)合”：地面儲(chǔ)存與地下儲(chǔ)存相聯(lián)合，人工設(shè)施儲(chǔ)存與利用鹽穴、溶洞等天然地理環(huán)境儲(chǔ)存相聯(lián)合，現(xiàn)有設(shè)施儲(chǔ)備與新建基地儲(chǔ)存相聯(lián)合。