龔友良

（水利部南水北調規(guī)劃設計管理局，100038，北京）

本文試從受水區(qū)水廠取用兩大類水源供水利潤的形成，來分析南水北調工程供水價格與受水區(qū)水資源費之間的關系，結合目前受水區(qū)供水成本現(xiàn)狀、調水工程公益性與市場化問題的思考，探討受水區(qū)水價的形成。

一、供水利潤的形成

現(xiàn)行水價理論將水價成本構成分為資源成本、工程成本和環(huán)境成本三個組成部分。資源成本是指由于水資源的稀缺性，用水戶需要支付原水價格，一般是指水資源費；工程成本是指將原水變成產(chǎn)品水，進入市場所發(fā)生的成本，主要是指工程成本、管理維護費等；環(huán)境成本是指水資源開發(fā)利用活動造成生態(tài)環(huán)境功能降低的經(jīng)濟補償，一般是指污水處理費。

南水北調受水區(qū)無論哪種水源，一般來說都通過自來水廠向最終用水戶供水。自來水廠制水水源按來源可分為南水北調水源和當?shù)厮?。這兩類水源的自來水廠供水息稅前利潤EBIT分別是：

①自來水廠取用當?shù)厮聪⒍惽袄麧櫍‥BIT當?shù)兀绞袌鍪鬯畠r-水資源費-管理維護費-污水處理費。這里，自來水廠供水不考慮工程施工成本，因取水工程成本不大或已納入城市供水管理維護費中。

②自來水廠取用南水北調工程水源息稅前利潤（EBIT工程）＝市場售水價-工程供水價-管理維護費-污水處理費。自來水廠取用調水工程水應不繳納水資源費，水資源費由調水工程單位繳納，否則會重復繳納。

南水北調工程供水息稅前利潤（EBIT調）＝工程供水價-水資源費-工程成本-管理維護費。這里，水資源費應充分考慮給南水北調工程水價帶來的成本壓力，應免征或延后低征。

從上述供水利潤形成可知，自來水廠愿意接受調水工程水源的前提條件是工程供水價應不高于當?shù)厮Y源費，否則會影響水廠供水利潤。當各受水區(qū)工程供水價不高于當?shù)厮Y源費時，則 EBIT工程大于 EBIT當?shù)?，自來水廠就會樂于使用調水工程水源。因此，當各受水區(qū)水資源費征收標準大于相對應的南水北調工程終端口門水價時，自來水廠等制水售水單位就能產(chǎn)生供水利潤規(guī)模效應，而積極使用工程調水。根據(jù)南水北調工程總體規(guī)劃水價分析研究成果表明，受水區(qū)現(xiàn)狀水價的提升空間遠大于南水北調工程供水帶來的原水價格和水源結構變化對最終用戶水價的影響，也就是水資源費提升空間可以大于工程供水價格。

二、受水區(qū)多水源供水成本的現(xiàn)狀

南水北調受水區(qū)總體情況是，構成供水成本中主要成本的水資源費征收標準偏低，甚至一些縣市還未征收水資源費，沒有反映水資源的稀缺性價值。根據(jù)《南水北調工程受水區(qū)現(xiàn)狀供水合理水價及變動趨勢研究》項目數(shù)據(jù)，受水區(qū)各?。ㄖ陛犑校?007年年末各類水源供水價格總體情況見表1。

從表1可知，不同受水區(qū)水資源費差距很大，除北京、天津外，其他省征收標準都不高。河北等四省自來水廠地表水水資源費尚不到北京、天津的1/3，自備取水水資源費除北京市外也是很低的。從分類用水來看，各類地表水水資源費差距也不大，與這些地區(qū)地表水資源匱乏情況不適應。受水區(qū)已有的很多水利工程供水價格高于地表水水資源費，各類現(xiàn)狀水源供水價格水平和價格構成存在嚴重不合理的問題。

目前受水區(qū)調水工程對緩解當?shù)厮Y源緊張局面、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，多數(shù)調水工程一般實行單一制水價，工程水價水平較低，水費收入難以彌補供水成本，導致水利工程的運行受到了很大影響。也有的大型調水工程雖然實行兩部制水價，但由于調水工程成本較高，而受水區(qū)本地水源價格過低，兩者差距過大，受水區(qū)內(nèi)出現(xiàn)了盡量用本地水、甚至超采地下水，與環(huán)境、農(nóng)業(yè)爭水，盡可能少用工程調水的情況，造成受水區(qū)一般年份不缺水、調水量達不到設計規(guī)模水量的假象，而到枯水年又出現(xiàn)極端缺水的危機。

三、南水北調工程公益性與市場化問題的思考

1.南水北調工程是否應界定為公益性工程

調水工程的屬性界定問題，實質是南水北調工程運行管理市場化程度問題，直接決定了工程供水水價是否市場化。如果工程是公益屬性，工程供水水價在執(zhí)行過程中均不同程度地表現(xiàn)出如下特點：

①工程供水價格實際由政府主導定價。因為工程是公益屬性，水價是影響社會生產(chǎn)生活的基礎因素，政府部門在制定水價過程中，為平抑基礎物價水平，保證人民群眾生活的穩(wěn)定和用水基本需求，并考慮當?shù)貎r格總水平以及用水戶的承受能力等因素，確定的調水工程實際供水價格一般大幅度低于其成本測算水價。據(jù)不完全統(tǒng)計，國內(nèi)已建調水工程現(xiàn)行供水水價與測算水價相比，水價到位率不足60%。

②工程供水定價缺乏標準，導致工程運行管理越來越困難。作為實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置、支撐受水區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重大基礎設施，據(jù)調查，全國已運行調水工程的供水價格形成，基本上是在政府干預和調控下由各地政府物價部門和水管單位共同協(xié)商確定。供水價格事關當?shù)鼗A資源價格、用水戶的承受能力，如果定價過高，政府擔心影響當?shù)亟?jīng)濟和非受水區(qū)經(jīng)濟競爭乃至GDP。但定價過低，又影響調水工程的正常運行，供水企業(yè)須不斷協(xié)調政府各部門申請財政補貼。據(jù)資料顯示，全國絕大多數(shù)調水工程水費收入難以滿足工程的日常運行，無法解決工程折舊、維修的資金問題。隨著工程進一步老化，日常維修及大修資金漸趨困難，導致工程供水能力逐漸下降，目前水價定價機制的弊端已經(jīng)凸顯。

表1 受水區(qū)現(xiàn)狀水源價格情況表 單位：元/m3

③公益性工程水價定價機制不適合經(jīng)濟社會進一步發(fā)展的要求。當前，水價改革是貫徹落實科學發(fā)展觀的重要舉措，也是促進產(chǎn)業(yè)結構調整、經(jīng)濟增長方式轉變的必要手段，更是建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的重要途徑。隨著我國經(jīng)濟的進一步發(fā)展，居民生活、工農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水的進一步加劇，水資源優(yōu)化配置工程會越來越多，政府進行調水工程財政補貼的模式會漸趨困境。

2.深化南水北調受水區(qū)水價改革，分步調整水價，促進受水區(qū)水價市場的形成

深化南水北調受水區(qū)水價改革需積極穩(wěn)妥地調整受水區(qū)水價構成及標準。水價調整涉及政府、供水企業(yè)及用水戶三方利益。在目前市場經(jīng)濟環(huán)境下，應綜合考慮受水區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展情況和用水戶承受能力，分步實施水價改革。

①按照水價構成理論全面征收水資源費、供水工程成本、環(huán)境成本（污水處理費）。首先應在全社會建立必須計收這些水價構成成本的共識。針對水利工程長期使用的特點，在財務成本核算上應設計前低后高的成本計入規(guī)劃，對應形成逐步增長的水價政策，以避免水價過快增長。

②分期合理調整工程供水價格。著重研究解決工程調水帶來的高成本、高水價問題，增加的成本費用先期由政府、供水企業(yè)和用水戶共同承擔。隨著受水區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，用水能力的增強，供水成本逐步由用水戶承擔。如在計算工程成本時，實際供水未達到正常供水的前期年份應先剔除工程折舊；調水水源區(qū)水資源費及各項稅費應先低標準征收甚至不征，水源區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展價值補償由國家財政前期補貼，當受水區(qū)供用水能力逐步增強后，按計劃逐漸由供水企業(yè)全部承擔。

③引入以特許經(jīng)營權為基礎的水營運競爭，推動城市供水、排水及污水處理管理體制改革，有效加強供水成本的約束和核算，形成合理的水價市場。

3.按照供水利潤的形成，降低供水成本，科學制定水價，實現(xiàn)南水北調工程供水“還貸、保本、微利”的原則

根據(jù)南水北調工程總體規(guī)劃水價成本項目的分類設置，可按照財務成本管理理論，將工程供水價成本分為變動成本和固定成本。固定成本歸類為固定資產(chǎn)折舊費、水資源費、貸款利息支出；變動成本歸類工程維護與管理費、人員工資福利費、動力費用等。

按照前述南水北調工程供水利潤形成等式，可變換為：工程供水價-變動成本=[固定成本+稅后利潤/(1-所得稅率)]/供水量。

如果南水北調工程供水不計所得稅，則上述等式可簡化為：工程供水價-變動成本=（固定成本+稅后利潤）/供水量，即：

單位工程供水價=（固定成本+稅后利潤）/供水量+單位變動成本=（固定資產(chǎn)折舊費+水資源費+貸款利息支出+稅后利潤）/供水量+單位變動成本。

從這里可知，在工程供水能力范圍內(nèi)，工程供水水價會因供水量的增加而降低，反過來，工程供水價降低，會促進用水戶使用水，增加供水量。工程供水價會因變動成本的增加而提高，反之，變動成本降低會增加供水量。這樣，在固定成本爭取國家政策支持而降低的情況下，要降低工程供水價關鍵在于降低變動成本，即降低工程維護與管理費、人員工資福利費、動力費用等。要降低這類成本，除供水單位加強供水成本核算外，國家有關部門要建立健全有效的供水變動成本約束機制，制定人員、工資、材料、能耗等調水行業(yè)標準。同時，按照前述受水區(qū)水價改革調整方案，分步驟計算固定成本，科學測算單位變動成本變化帶來的供水量變化，即供水成本邊際效應，合理確定工程供水價，以不高于受水區(qū)水資源費的工程供水價格替代受水區(qū)使用當?shù)厮乃Y源費，來制定受水區(qū)水資源費的征收標準，形成受水區(qū)水價。

[1]水利部發(fā)展研究中心，水利部南水北調規(guī)劃設計管理局.南水北調工程水價分析研究[R].2002.

[2]國家發(fā)展和改革委員會，水利部發(fā)展研究中心，國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究所.南水北調東中線一期工程供水價格形成機制研究[R].2006.