彭湘華 李香花

（1.長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南長沙 410004；2.中南大學(xué)土木工程學(xué)院，湖南長沙 410083）

2007年12月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)湖南省長株潭（長沙、株洲、湘潭）城市群為全國“兩型”社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)。“兩型”社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的長期資金投入，資金融資過程中有些什么風(fēng)險，如何控制這些風(fēng)險已是“長株潭”城市群基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的重要課題。

本文以“長株潭”城市群大河西先導(dǎo)區(qū)為例探討“長株潭”城市群基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資風(fēng)險。

一、項目介紹

“長株潭”城市群大河西先導(dǎo)區(qū)是2008年初啟動的長株潭“兩型”社會試驗改革區(qū)建設(shè)的配套項目，項目建設(shè)總規(guī)劃面積為1200平方公里，跨長沙岳麓區(qū)、寧鄉(xiāng)縣和望城縣等多個行政區(qū)市縣，涵蓋四大片區(qū)(用A、B、C、D表示)。核心區(qū)用地面積約570平方公里，該項目作為我國“兩型”社會綜合配套改革試點(diǎn)。該建設(shè)項目總?cè)谫Y規(guī)模530億元，預(yù)計投入產(chǎn)出見表1-1所示。采取“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”的開發(fā)建設(shè)模式，由長沙國資委等幾家單位出資，注冊成立長沙先導(dǎo)投資股份有限公司，公司注冊資本100億元，作為先導(dǎo)區(qū)開發(fā)的政府投融資平臺，并聯(lián)合國家開發(fā)銀行、建設(shè)銀行等八家銀行，為項目建設(shè)提供信貸支持。為加強(qiáng)對項目投融資運(yùn)作管理，政府特設(shè)市級管理機(jī)構(gòu)先導(dǎo)區(qū)管理委員會，項目實(shí)行管委會領(lǐng)導(dǎo)下的“公司制、市場化”運(yùn)作模式，并圍繞土地開發(fā)和經(jīng)營采取銀團(tuán)貸款、市場引資等多種融資方式，廣泛吸納社會資本。

項目主要產(chǎn)出為經(jīng)濟(jì)拉動和社會稅收等，主要投入則是土地整理開發(fā)成本和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。資金平衡中收入形式為土地轉(zhuǎn)讓收入和財政稅收，成本為工程建設(shè)成本、土地征拆成本、管理成本和資金財務(wù)成本。財政總投入25億元，分5年均衡投入。依據(jù)穩(wěn)健性原則，A、B、C、D 四個片區(qū)(四個子項)投入產(chǎn)出如下表1-1所示。

?

二、項目融資情況

（一）“基金+項目”的融資運(yùn)作結(jié)構(gòu)

大河西先導(dǎo)區(qū)項目采取“政府引導(dǎo)、滾動發(fā)展”融資開發(fā)模式，為了保證項目有序開發(fā)與項目內(nèi)部的協(xié)調(diào)性，一方面，管委會必須負(fù)責(zé)項目各片區(qū)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作與基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃和外圍監(jiān)管；另一方面，管委會負(fù)責(zé)項目各片區(qū)資金調(diào)撥與均衡。在項目開發(fā)前期，管委會代表政府，向項目注入先期啟動資金，并對資金運(yùn)用進(jìn)行監(jiān)管；當(dāng)項目進(jìn)展到一定時期后，項目開發(fā)逐見成效，交通、水電、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施同步推進(jìn)，先行開發(fā)的一部分土地經(jīng)轉(zhuǎn)讓獲得轉(zhuǎn)讓收入，為保證項目有序進(jìn)行，管委會吸納40%土地轉(zhuǎn)讓收入以及土地二級開發(fā)的市級稅收返還作為項目儲備資金 (后期開發(fā)資金)，以帶動項目后發(fā)優(yōu)勢，保證區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。大河西開發(fā)與融資運(yùn)作結(jié)構(gòu)如圖1-1所示。

從圖1-1可以看出，大河西先導(dǎo)區(qū)融資運(yùn)作近似于“產(chǎn)業(yè)基金與項目融資”組合的雛形。管委會與先導(dǎo)控股聯(lián)合作用，實(shí)際上發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的功能。一方面加強(qiáng)對外融資聯(lián)系合作，廣泛吸引資金；另一方面對內(nèi)強(qiáng)化內(nèi)部管理與控制，重視項目積累與資本良性循環(huán)。由于項目所在區(qū)域資本市場欠發(fā)達(dá)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金政策欠明確，當(dāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，成立專門基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金水到渠成。

（二）項目資金平衡測算

大河西先導(dǎo)區(qū)項目于2008年底啟動，到目前已經(jīng)基本完成大部分子項目的前期征地拆遷投入，初步估算可供出讓土地面積15739.7畝，占總征地拆遷面積的31.88%，并實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)讓收入將近20.09億元。在有序地進(jìn)行項目滾動式開發(fā)基礎(chǔ)上，項目融資運(yùn)作關(guān)鍵是保證資金鏈的連續(xù)性，因此依據(jù)穩(wěn)健性原則，從宏觀規(guī)劃角度對項目資金平衡狀況進(jìn)行測算，測算依據(jù)工程計劃、國家及地方的政策法規(guī)以及長沙市土地與房地產(chǎn)市場行情、項目評審匯報內(nèi)部資料等，根據(jù)謹(jǐn)慎性原則，項目預(yù)期五年資金平衡測算如表1-2所示。

三、項目融資風(fēng)險

“長株潭”城市群大河西先導(dǎo)區(qū)項目契合建設(shè)“兩型”社會改革試驗區(qū)建設(shè)應(yīng)運(yùn)而生，由于城市群區(qū)大范圍的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目可借鑒的經(jīng)驗不多，在融資發(fā)展過程中面臨一些風(fēng)險因素不容忽視。

?

（一）項目融資主要風(fēng)險

1、市場與價格風(fēng)險

項目前期主要市場是一級土地市場，土地的出讓和供給受政策影響很大，土地價格依據(jù)市場供求關(guān)系波動。近年來，擴(kuò)內(nèi)需政策使得國內(nèi)土地一級和二級開發(fā)市場存在一些泡沫，區(qū)域大批量土地出讓會對整個長株潭區(qū)域市場產(chǎn)生較大沖擊，完全依靠市場的力量，四個片區(qū)土地時序推出會承受一定的風(fēng)險。土地供給沖擊會影響地價，從而會對項目產(chǎn)出產(chǎn)生較大的風(fēng)險。

2、金融風(fēng)險

我國目前資本市場還不成熟，匯率和利率調(diào)整為國家主要宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，在美元升值國際壓力下，匯率穩(wěn)步調(diào)整成為我國當(dāng)前金融發(fā)展趨勢。項目區(qū)域內(nèi)金融體系尚未確立，項目融資還是沿襲傳統(tǒng)的政府引導(dǎo)、國內(nèi)銀團(tuán)貸款為主的融資方式，隨區(qū)域開發(fā)程度提高，不斷探索金融創(chuàng)新模式。

3、建設(shè)風(fēng)險

項目只從整體上進(jìn)行宏觀規(guī)劃與測算，對于區(qū)域內(nèi)具體開發(fā)推進(jìn)缺乏詳細(xì)規(guī)劃和可行性方案，只能依據(jù)市場進(jìn)行測算，實(shí)際進(jìn)程則根據(jù)招商程度以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度進(jìn)行調(diào)整。

4、財務(wù)風(fēng)險

從項目資金平衡測算分析可以看出，項目前期資金流入不足，凈現(xiàn)金流為負(fù)，但通過信貸或其他往來款項補(bǔ)足前期資金后，從2012年開始，項目將基本實(shí)現(xiàn)自收自支，并逐漸盈利。項目資金流入對市場和稅務(wù)政策依賴程度高，而稅收的實(shí)現(xiàn)則依據(jù)土地一級開發(fā)完成情況與土地二級市場發(fā)展形勢，具有較大的不確定性。目前項目征地拆遷活動已接近尾聲，項目建設(shè)投入與建設(shè)進(jìn)程會對二級開發(fā)產(chǎn)生影響，從而影響稅收的實(shí)現(xiàn)，并進(jìn)一步影響未來的現(xiàn)金流。

為保證風(fēng)險評價結(jié)果的權(quán)威有效性，在項目進(jìn)行評審時，單獨(dú)就融資風(fēng)險展開問卷調(diào)查。本研究基于專家調(diào)查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，運(yùn)用可拓模型構(gòu)建風(fēng)險評價模型，對項目風(fēng)險展開分析。

（二）項目風(fēng)險數(shù)據(jù)收集整理

問卷數(shù)據(jù)采用主觀模糊評價，運(yùn)用三角模糊數(shù)將專家主觀評價值進(jìn)行量化，三角模糊量化值與評價值對應(yīng)關(guān)系如表1-3所示。

?

參與項目評審專家24人，調(diào)查問卷24份，實(shí)際收回24份，對問卷結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計和去模糊處理，得到專家組對各項風(fēng)險的屬性分值如表1-4所示。

?

將統(tǒng)計結(jié)果輸入模型，可以得到各項風(fēng)險對應(yīng)屬性的權(quán)重值如表1-5所示。

?

各風(fēng)險項綜合關(guān)聯(lián)評價值和風(fēng)險等級如表1-6所示。

?

從表1-6模型檢驗結(jié)果顯示，大河西先導(dǎo)區(qū)項目的市場需求風(fēng)險和收益風(fēng)險為五級風(fēng)險，是融資中最為關(guān)鍵的風(fēng)險；法律變更風(fēng)險、利率風(fēng)險、成本超支風(fēng)險、代理人違約風(fēng)險以及資金風(fēng)險、土地開發(fā)完工風(fēng)險是四級風(fēng)險，這些風(fēng)險將對項目順利推進(jìn)產(chǎn)生重大影響，應(yīng)重點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)控。另外政府審批風(fēng)險、土地征拆風(fēng)險、金融機(jī)構(gòu)違約、通貨膨脹等風(fēng)險屬于三級風(fēng)險，由于項目前期有政府和金融機(jī)構(gòu)大力支持，進(jìn)展比較順利，這些風(fēng)險基本上控制在預(yù)期范圍之內(nèi)。由于項目屬于基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)項目，主要建設(shè)為土地一級開發(fā)，即按‘五通一平’或‘七通一平’標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整理，建設(shè)內(nèi)容包括城市道路建設(shè)、綠化規(guī)劃和水、電、通訊管網(wǎng)鋪設(shè)，施工技術(shù)并不復(fù)雜，運(yùn)營管理技術(shù)也比較成熟，因此技術(shù)風(fēng)險和運(yùn)營管理風(fēng)險在此為最低風(fēng)險級別。

（四）融資風(fēng)險應(yīng)對策略

大河西先導(dǎo)區(qū)項目分片區(qū)采取‘滾動開發(fā)、分期出讓’的開發(fā)模式，實(shí)行土地一級開發(fā)，項目具有規(guī)模大、建設(shè)子項多、周期短等特征，并且前期征拆投入大，土地開發(fā)收益滯后，使得項目前期面臨較大的風(fēng)險。在項目建設(shè)推進(jìn)過程中應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險管理，保證項目順利實(shí)施。

1、爭取政策扶持并合理安排土地出讓時序，以保證整理效益最大化

項目的主導(dǎo)產(chǎn)品是土地與基礎(chǔ)設(shè)施，設(shè)施的完善程度與土地位置好壞直接影響后期效益。另外，土地供給與價格及宏觀調(diào)控政策聯(lián)系緊密。為契合“兩型”社會建設(shè)，政府對項目區(qū)域規(guī)劃和用地給予較大政策扶持，由于項目自身積累有限，為了促進(jìn)土地集約高效利用，管委會應(yīng)制定科學(xué)合理的土地推進(jìn)計劃，確定合理土地掛牌價，并爭取政府對“長株潭”區(qū)域整體土地供給總量控制和政策引導(dǎo)，優(yōu)先保障先導(dǎo)區(qū)先行試點(diǎn)開發(fā)建設(shè)。

2、加強(qiáng)成本控制，以提升效益空間

四大片區(qū)前期開發(fā)資金以銀行貸款為主、輔以少量的財政支持，盡管預(yù)期效益可觀，在短時間內(nèi)資金周轉(zhuǎn)還是比較緊張，因此應(yīng)合理安排資金，調(diào)整資金余缺，制定嚴(yán)密的資金管理辦法，對建設(shè)資金支付設(shè)定嚴(yán)格支付程序和審批制度，對項目開發(fā)費(fèi)用實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理制度，防止鋪張浪費(fèi)，確保資金安全，控制財務(wù)成本。在開發(fā)成本中，征地拆遷成本占總成本的55%左右，征拆數(shù)量欠明晰，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不透明都可能導(dǎo)致開發(fā)成本上漲，加強(qiáng)拆遷成本備案管理制度，做到一戶一手資料，嚴(yán)格按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)支付征拆費(fèi)用，控制征拆成本。對建設(shè)項目實(shí)行公平、公開、公正的招標(biāo)制度，控制建設(shè)成本。

3、加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合，以確保資金鏈良性運(yùn)轉(zhuǎn)

大河西先導(dǎo)區(qū)項目是一項長期而復(fù)雜的工程，需與金融機(jī)構(gòu)建立長期、穩(wěn)定的戰(zhàn)略合作關(guān)系。在銀行整體授信基礎(chǔ)上，分次分期依據(jù)項目實(shí)際需要申請銀行信貸，并與銀行建立起戰(zhàn)略伙伴關(guān)系互信機(jī)制。管委會在銀行設(shè)置相應(yīng)的償債準(zhǔn)備金專門賬號和相應(yīng)的償債預(yù)警系統(tǒng)。項目到期債務(wù)無法償付時先由管委會先行從專門賬號代付，然后從后續(xù)應(yīng)付給片區(qū)配套設(shè)施回購資金或土地成本補(bǔ)償返還款中扣回。并依據(jù)項目資金流前緊后松的特點(diǎn)，與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商聯(lián)合申報一些創(chuàng)新金融產(chǎn)品，廣泛吸納社會資本，集合運(yùn)用社會閑散資金，確保以項目為依托建立良性資金循環(huán)。

4、強(qiáng)化招商力度并優(yōu)化招商方式，以保證項目可持續(xù)發(fā)展

招商成敗直接影響土地出讓價格和預(yù)期稅收的實(shí)現(xiàn)，從而影響到項目未來效益。依托先導(dǎo)先行優(yōu)惠政策，確定功能分區(qū)和產(chǎn)業(yè)定位基礎(chǔ)上，對區(qū)域內(nèi)招商資源進(jìn)行整合，不再以行政區(qū)劃單獨(dú)實(shí)行對外招商，以防止為爭奪資源而發(fā)生不必要的內(nèi)耗。共同打造并夯實(shí)政府投融資平臺，統(tǒng)一招商政策口徑，對不同區(qū)位不同條件的項目，按統(tǒng)一梯度標(biāo)準(zhǔn)招商，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)、利益共享。招商過程中，從整體上利用產(chǎn)業(yè)鏈中的各種力量，引入有實(shí)力的開發(fā)商和行業(yè)巨頭，給予最給力的政策支持，利用他們的資本與資源優(yōu)勢推動片區(qū)開發(fā)建設(shè)。

[1]中國國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒[M].北京:中國統(tǒng)計出版社,2011.

[2]肖金成,袁朱.中國十大城市群[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2009.

[3]張極井.項目融資[M].北京：中信出版社,1997.

[4]張傳吉.中國城市建設(shè)融資研究[D].哈爾濱:東北財經(jīng)大學(xué),2006.

[5]李香花.城市群基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)制研究[D].長沙:中南大學(xué),2011.

[6]胡梅梅.長株潭“兩型”社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式研究[J].時代金融,2012,（21）.