文│李凌 任小紅 石巖（河南省溫縣畜牧局）

筆者通過(guò)調(diào)查與研究發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前，在畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系建設(shè)以及日常監(jiān)管工作中存在著一些問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該得到有關(guān)方面重視。

一、問(wèn)題、原因及其可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

1.身份不清，行為不明，可能引發(fā)違規(guī)、敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

一是混淆了部門與部門之間的職能界線。目前，我國(guó)的畜牧獸醫(yī)管理體制還處在不斷改革和深化階段，畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系建設(shè)尚不完善和成熟，各地在畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)劃設(shè)置、職能分配、責(zé)任劃分等方面都不盡相同。特別是在畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管這項(xiàng)工作的安排上，由于各地對(duì)某些法律定義和概念的認(rèn)識(shí)與理解不同，所以，在實(shí)際操作上就有很大差異。

這些做法可能存在以下風(fēng)險(xiǎn)：指定的監(jiān)管、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的合法性可能被質(zhì)疑； 指定的檢測(cè)機(jī)構(gòu)資格與認(rèn)證可能被質(zhì)疑；指定的檢測(cè)機(jī)構(gòu)可能會(huì)因自身的檢測(cè)能力和檢測(cè)條件所限而影響監(jiān)管工作順利進(jìn)行，甚至誤判和錯(cuò)判；專職、專業(yè)類監(jiān)管和監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的編制、人員、設(shè)備、經(jīng)費(fèi)等公共資源可能被閑置、浪費(fèi)；在監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部可能存在不公平、不協(xié)調(diào)等情況；一旦啟動(dòng)訴訟程序，有些被指定的監(jiān)管、檢測(cè)單位可能存在敗訴、賠償風(fēng)險(xiǎn)。

二是混淆了運(yùn)動(dòng)員與裁判員界線。一個(gè)機(jī)構(gòu)多種身份。譬如，一個(gè)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，既從事動(dòng)物檢疫，又實(shí)施動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督；既從事畜產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)，又進(jìn)行畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管。照此下去，將來(lái)若實(shí)施了獸藥藥物殘留檢測(cè)、有毒有害物質(zhì)檢測(cè)，還可能有更多種身份施加于身。

三是混淆了可以收費(fèi)與不得收費(fèi)界線。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三十四條明確規(guī)定了政府監(jiān)管部門在實(shí)施監(jiān)督抽查檢測(cè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)委托有檢測(cè)能力、符合條件的資質(zhì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)，不得向被抽查人收取費(fèi)用。

這里說(shuō)的“不得向被抽查人收取費(fèi)用”應(yīng)該是指政府監(jiān)管部門不得向被抽查人（即畜產(chǎn)品生產(chǎn)者）收取費(fèi)用，說(shuō)明人民政府是一個(gè)對(duì)人民群眾高度負(fù)責(zé)的政府，投入公共資源，保障公共利益，正是各級(jí)政府積極踐行促民生、保民生的一種具體體現(xiàn)。

監(jiān)管部門實(shí)施的監(jiān)督抽查檢測(cè)屬于行政行為，檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的專業(yè)檢測(cè)屬于事業(yè)性質(zhì)的技術(shù)行為。法律、法規(guī)并未規(guī)定檢測(cè)機(jī)構(gòu)實(shí)施專業(yè)檢測(cè)時(shí)不得向委托方收取費(fèi)用，實(shí)際上，有資質(zhì)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)委托方的檢測(cè)從來(lái)都不是免費(fèi)的，無(wú)論是來(lái)自政府監(jiān)管部門的委托，還是來(lái)自養(yǎng)殖企業(yè)的委托。也就是說(shuō)，畜產(chǎn)品生產(chǎn)者如果向有資質(zhì)的法定檢測(cè)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)委托檢測(cè)，檢測(cè)機(jī)構(gòu)是可以向畜產(chǎn)品生產(chǎn)者收取費(fèi)用的，不屬于“不得向被抽查人收取費(fèi)用”的范疇。

因此，筆者認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)行做法，如果是生產(chǎn)者向當(dāng)?shù)貦z測(cè)機(jī)構(gòu)提出委托檢測(cè)申請(qǐng)，當(dāng)?shù)貦z測(cè)機(jī)構(gòu)接受委托并對(duì)其畜產(chǎn)品實(shí)施分析檢測(cè)，這種行為就不應(yīng)屬于監(jiān)管部門的監(jiān)督抽查檢測(cè)，而應(yīng)當(dāng)屬于養(yǎng)殖企業(yè)的委托檢測(cè)，檢測(cè)機(jī)構(gòu)就可以向委托方（亦即生產(chǎn)者）收取費(fèi)用。

2.標(biāo)準(zhǔn)不明，態(tài)度曖昧，可能引發(fā)“被違法”風(fēng)險(xiǎn)。盡管在當(dāng)前檢測(cè)技術(shù)達(dá)不到《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》所要求的畜產(chǎn)品中“不得檢出鹽酸克倫特羅、萊克多巴胺、沙丁胺醇（統(tǒng)稱‘瘦肉精’）”的法定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但是，作為政府和政府職能部門又不能等閑視之，還必須利用可利用的條件，采取可采取的措施來(lái)防止含“瘦肉精”畜產(chǎn)品流入市場(chǎng)?？墒?，有關(guān)部門至今未能明確在監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)該統(tǒng)一使用哪一種檢測(cè)工藝和哪一種規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)的檢測(cè)卡。所以，各地的畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門只好各行其是，各出奇招，所使用的檢測(cè)卡品牌魚(yú)龍混雜，檢測(cè)精度參差不齊，這也就給各地的畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作留下了大大小小的漏洞。因此，處于最上游，負(fù)責(zé)養(yǎng)殖環(huán)節(jié)監(jiān)管責(zé)任的畜牧部門監(jiān)管責(zé)任人，目前處在一個(gè)十分尷尬和危險(xiǎn)的境地。

3.監(jiān)督抽查檢測(cè)不規(guī)范，可能引發(fā)“被違規(guī)”風(fēng)險(xiǎn)。檢測(cè)方法不規(guī)范。 無(wú)論是養(yǎng)殖企業(yè)根據(jù)規(guī)定實(shí)施自檢，還是屠宰企業(yè)根據(jù)規(guī)定實(shí)施自檢，或是監(jiān)管部門按照規(guī)定進(jìn)行委托檢測(cè)或監(jiān)督抽查檢測(cè)，都未明確和規(guī)定在委托檢測(cè)或監(jiān)督抽查檢測(cè)時(shí)必須使用何種檢測(cè)方法?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》只明確復(fù)議時(shí)不得使用快速檢測(cè)法，卻并未明確在委托檢測(cè)或監(jiān)督抽查檢測(cè)時(shí)不得使用快速檢測(cè)法以外的其他檢測(cè)方法。

檔案運(yùn)用不規(guī)范。 按照《中華人民共和國(guó)畜牧法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定，動(dòng)物養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)建立養(yǎng)殖檔案，并載明規(guī)定內(nèi)容；縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門在對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施監(jiān)督抽查中，可以查閱動(dòng)物養(yǎng)殖場(chǎng)戶的養(yǎng)殖檔案（記錄）。

可是，據(jù)筆者了解，目前一些養(yǎng)殖場(chǎng)主的手里一般都有三、四種版本的檔案，且每一種養(yǎng)殖檔案，少則兩、三本，多則十二本。這些檔案都是由相關(guān)職能部門和單位精心設(shè)計(jì)并發(fā)放，要求養(yǎng)殖場(chǎng)戶必須如實(shí)填寫的。但是，確實(shí)還需要有關(guān)部門下工夫認(rèn)真調(diào)查和研究，需要各部門充分溝通和協(xié)調(diào)，以簡(jiǎn)便、實(shí)用、統(tǒng)一為原則，統(tǒng)籌安排，科學(xué)設(shè)計(jì)。

檢測(cè)名錄不確定。目前，已知的類似“瘦肉精”等禁用藥物和添加物多達(dá)七種以上。這些國(guó)家明令禁止在動(dòng)物飼養(yǎng)環(huán)節(jié)使用的藥物和添加物都會(huì)影響到畜產(chǎn)品質(zhì)量安全，都會(huì)對(duì)消費(fèi)者的身體健康和生命安全帶來(lái)危害。按照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和農(nóng)業(yè)部禁用藥物規(guī)定，這類藥物和添加物在畜產(chǎn)品中都是不得檢出的，都是必須絕對(duì)禁止的。但是，由于受當(dāng)前設(shè)備、技術(shù)、能力等條件的限制，目前，能夠?qū)嵤┍O(jiān)測(cè)的只有上述三個(gè)品種，其他品種均未實(shí)施監(jiān)測(cè)，這也是目前各地監(jiān)管工作上存在的又一重大漏洞和風(fēng)險(xiǎn)。

二、預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)的基本思路

畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，也是一項(xiàng)系統(tǒng)而繁雜的龐大工程，各級(jí)政府及其職能部門都應(yīng)當(dāng)用心智、細(xì)謀劃，運(yùn)籌帷幄，統(tǒng)籌規(guī)劃，精心部署，長(zhǎng)抓不懈，積極采取有效措施，及時(shí)解決好工作中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，預(yù)防和控制好可能引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)，力爭(zhēng)收到事半功倍的效果。

1.推進(jìn)藥殘檢測(cè)，實(shí)現(xiàn)三檢同步?！坝辛畋匦?，有禁必止”。根據(jù)《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》等相關(guān)法律規(guī)定，藥物殘留檢測(cè)不合格的畜產(chǎn)品不得銷售。目前，我國(guó)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全法律體系和監(jiān)管體系已基本建立，各種基礎(chǔ)設(shè)施和配套建設(shè)也基本完備，開(kāi)展藥殘檢測(cè)的時(shí)機(jī)和條件已基本成熟，借助當(dāng)前畜產(chǎn)品質(zhì)量安全普遍受到關(guān)注和重視的有利形勢(shì)，建議有計(jì)劃、分步驟推動(dòng)藥殘檢測(cè)這項(xiàng)工作，并與動(dòng)物檢疫、“瘦肉精”檢測(cè)同步進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)三檢同步，給我們的畜產(chǎn)品質(zhì)量再加上一道安全閥。

2.明確質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，做到有法可依。呼吁國(guó)家農(nóng)業(yè)行政主管部門，盡快會(huì)同和組織相關(guān)部門、單位及專家、學(xué)者，共同商討、研究和制定國(guó)家畜產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、獸藥殘留檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)卡計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)等，依法保護(hù)廣大監(jiān)管工作人員利益，解除監(jiān)管工作人員后顧之憂，保證畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作全面、順利開(kāi)展。

3.加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)，提高監(jiān)管能力。建議組織有關(guān)科研單位，進(jìn)一步加強(qiáng)獸藥殘留和“瘦肉精”等檢測(cè)技術(shù)的研究、開(kāi)發(fā)與應(yīng)用推廣工作，切實(shí)提高基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管監(jiān)測(cè)能力。

4.改進(jìn)檢測(cè)工藝，降低行政成本。要擯棄過(guò)去的“盯人戰(zhàn)術(shù)”，要考慮到投入的行政成本與產(chǎn)生的社會(huì)效益之間的合理性。不能只看到自己工作的重要，而忽視了群眾利益的重要，既要達(dá)到監(jiān)管的目的，又要節(jié)省行政資源，保證畜產(chǎn)品流通順暢和質(zhì)量鮮活。

目前，我國(guó)已基本實(shí)現(xiàn)生豬定點(diǎn)屠宰，建議將獸藥殘留與“瘦肉精”檢測(cè)重點(diǎn)放在養(yǎng)殖和屠宰兩個(gè)最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)一步簡(jiǎn)化檢測(cè)、檢疫程序。這樣，既可以保證源頭監(jiān)管、質(zhì)量追溯和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全需要，又可以大大降低政府在畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作上投入的行政成本，提高工作效率。

5.明確監(jiān)管職責(zé)，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。在認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)現(xiàn)行法律、法規(guī)基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，及時(shí)制定與之配套的部門規(guī)章等制度，將現(xiàn)行法律、法規(guī)進(jìn)行合理延伸、細(xì)化和銜接，使各項(xiàng)法律制度在實(shí)際應(yīng)用中更便于理解、把握和操作。要盡快以法律形式，明確和落實(shí)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管主體，充分利用現(xiàn)有的監(jiān)管和監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的各種有利條件，進(jìn)一步充實(shí)完善技術(shù)隊(duì)伍和設(shè)施設(shè)備的配套建設(shè)，真正運(yùn)用和發(fā)揮好各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的職能與作用。

6.凸顯行業(yè)特色，提升整體形象。建議國(guó)家明確和制作畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管專用標(biāo)志、車輛、服裝、設(shè)備用具等。從其名稱、字體、圖案、顏色、車型、外貼標(biāo)志，再到標(biāo)志服裝、佩戴的各種徽章以及其他專用設(shè)備和工具等方面，通過(guò)廣泛征集，組織專家評(píng)審，全面規(guī)劃設(shè)計(jì)，統(tǒng)一制作和配發(fā)。同時(shí)，制定并推廣具有鮮明特色，符合時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)和潮流，彰顯青春風(fēng)采的行業(yè)規(guī)范，其中包括標(biāo)志使用規(guī)范、著裝規(guī)范、用語(yǔ)規(guī)范、形體規(guī)范、行為規(guī)范等，并邀請(qǐng)專業(yè)人士對(duì)所有工作人員進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)和教育，努力建設(shè)和打造一支高素質(zhì)、全新的畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管隊(duì)伍，以此來(lái)彰顯法威、提醒自己、警示世人、傳播力量。

7.深化體制改革，合理配置資源。在畜牧獸醫(yī)管理體制改革上，應(yīng)合理規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)職能，根據(jù)各地畜牧業(yè)發(fā)展水平和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的實(shí)際需要，適當(dāng)增加監(jiān)管機(jī)構(gòu)編制，充實(shí)專業(yè)技術(shù)力量。

一是建議將重大動(dòng)物疫病預(yù)防與控制、動(dòng)物檢疫、獸藥（疫苗類）飼料（添加劑）質(zhì)量管理、獸醫(yī)診療行業(yè)管理以及泔水、垃圾物、有害物殘留、注水等涉及畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督管理職能，統(tǒng)一劃歸到地方政府設(shè)立的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理局或畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理局。下屬的動(dòng)物醫(yī)學(xué)衛(wèi)生中心、畜產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測(cè)中心為行政監(jiān)督與執(zhí)法的行政事業(yè)性單位，具體實(shí)施上級(jí)制定的各項(xiàng)行政管理措施，為畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督與管理提供可靠的技術(shù)支持和服務(wù)。

二是建議將有關(guān)飼養(yǎng)、繁殖、遺傳、種畜禽、飼草、草原、生產(chǎn)與價(jià)格監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)、政府補(bǔ)貼類項(xiàng)目管理等涉及畜牧業(yè)發(fā)展的技術(shù)與管理職能統(tǒng)一劃歸政府畜牧行政主管部門，主要通過(guò)行政手段進(jìn)行管理。下屬的畜牧工作站、飼草（草原）監(jiān)理站、項(xiàng)目管理中心等二級(jí)機(jī)構(gòu)為公益性事業(yè)單位，為政府推動(dòng)和發(fā)展畜牧業(yè)提供技術(shù)支撐與服務(wù)。

三是將其他類似獸醫(yī)診療、獸醫(yī)防治、獸用生物制品、種畜禽和遺傳物質(zhì)、草種等科研與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性單位推向市場(chǎng)，以企業(yè)對(duì)待，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)。