◎ 汪大海 劉金發(fā)

自20世紀(jì)80年代中國(guó)本土慈善組織（中國(guó)兒童少年基金會(huì)）開始建立和國(guó)際慈善組織開始進(jìn)入以來(lái)，慈善組織逐漸成為現(xiàn)代社會(huì)管理中不可或缺的重要力量。十八大報(bào)告提出“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會(huì)管理體制”，強(qiáng)調(diào)社會(huì)協(xié)同和公眾參與對(duì)化解社會(huì)管理問(wèn)題的重要作用。大量慈善組織廣泛參與社會(huì)管理，利用自身資源優(yōu)勢(shì)提供各種專業(yè)服務(wù)，滿足了社會(huì)需求，彌補(bǔ)了政府和市場(chǎng)功能的不足。

貧困問(wèn)題是社會(huì)管理的重要方面。亞里士多德曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，貧困會(huì)激起禍亂[1]。貧困群體的心理承受力較弱，是社會(huì)結(jié)構(gòu)的薄弱帶，一旦生活壓力導(dǎo)致的心理負(fù)荷突破限度，潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)便有可能成為現(xiàn)實(shí)，并在特定條件下演化為矛盾沖突。貧困對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定都會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)而復(fù)雜的影響，應(yīng)該將其納入社會(huì)管理的范疇，通過(guò)創(chuàng)新社會(huì)管理體制和貧困救助機(jī)制，有效遏制貧困問(wèn)題，消除潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

在全社會(huì)的共同努力下，在政府充分發(fā)揮扶貧資源集中動(dòng)員優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模減貧。然而，在絕對(duì)貧困人口大量縮減的同時(shí)，貧困問(wèn)題變得復(fù)雜而多元，出現(xiàn)了貧困主體構(gòu)成多元化、絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困并存、貧困群體返貧情況嚴(yán)重、貧困代際傳遞性增強(qiáng)等新的貧困問(wèn)題。在貧困人口對(duì)扶貧需求發(fā)生巨大改變的背景下，傳統(tǒng)的以政府為單一中心的扶貧理念和扶貧模式出現(xiàn)了失靈現(xiàn)象，政府扶貧的邊際效應(yīng)逐漸下降，亟待尋求中國(guó)本土化、多樣化、可持續(xù)的扶貧模式和貧困治理機(jī)制。

一、 從互斥、吸納到共治：慈善組織參與扶貧的政策空間演化

對(duì)社會(huì)組織的不同稱謂強(qiáng)調(diào)了組織性質(zhì)的不同側(cè)面。民間組織、非政府組織強(qiáng)調(diào)組織和政府的區(qū)別，非營(yíng)利組織強(qiáng)調(diào)組織和企業(yè)的區(qū)別，志愿組織強(qiáng)調(diào)組織的志愿性，公民社會(huì)組織強(qiáng)調(diào)以公民為主體的自治特征，而本文的慈善組織則強(qiáng)調(diào)組織的公益性、慈善性，所考察的對(duì)象是那些有著扶貧功能的慈善組織。在國(guó)際上，上述組織又被稱為非政府組織或非營(yíng)利組織，具有非政府性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性、組織性、公益性以及排除性等特征，是與政府體系、市場(chǎng)體系相對(duì)應(yīng)的第三部門。

1、 從互斥到吸納：中國(guó)扶貧政策的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型

樂(lè)善好施是中華民族的傳統(tǒng)美德，慈善組織參與貧困救助的活動(dòng)古而有之。然而，在建國(guó)以后到20世紀(jì)80年代前，貧困問(wèn)題一直被認(rèn)為是政府的責(zé)任，不需要也不允許民間參與。隨著改革開放與社會(huì)急劇分化與轉(zhuǎn)型，中國(guó)第一批具有慈善性質(zhì)的基金會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，包括中國(guó)兒童少年基金會(huì)（1981）、中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)（1984）、愛(ài)德基金會(huì)（1985）、中國(guó)婦女發(fā)展基金會(huì)（1988）、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)（1989）等。盡管這一時(shí)期主流意識(shí)形態(tài)仍然視慈善為資產(chǎn)階級(jí)的偽善，慈善價(jià)值尚受到歪曲與排斥，但這些早期基金會(huì)用人道救助、公益事業(yè)等詞匯代替慈善，在扶貧開發(fā)領(lǐng)域做出了開創(chuàng)之舉。尤其是1989年中國(guó)第一個(gè)全國(guó)性的民間扶貧組織，中國(guó)扶貧基金會(huì)的成立，為眾多慈善組織參與扶貧事業(yè)打開了機(jī)會(huì)之窗，成為探索社會(huì)扶貧的“試驗(yàn)田”。隨著這些慈善組織在扶貧領(lǐng)域的出色實(shí)踐，政府的態(tài)度開始由排斥變?yōu)榻蛹{，開始將民間扶貧納入扶貧開發(fā)體系，并陸續(xù)出臺(tái)了一些法律法規(guī)，用于規(guī)范慈善組織的存在及行為，極大的拓寬了慈善組織參與扶貧的政策空間。

此階段典型的法律法規(guī)有《基金會(huì)管理辦法》（1988）、《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》（1989）和《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（1989）。在《基金會(huì)管理辦法》中，基金會(huì)是指“國(guó)內(nèi)外社會(huì)團(tuán)體和其他組織以及個(gè)人自愿捐贈(zèng)資金進(jìn)行管理的民間非營(yíng)利組織”，是社會(huì)團(tuán)體法人，其活動(dòng)的宗旨被界定為“通過(guò)資金推進(jìn)科學(xué)研究、文化教育、社會(huì)福利和其他公益事業(yè)的發(fā)展”，這就為慈善組織參與扶貧事業(yè)提供了法律依據(jù)。

2. 從吸納到共治：中國(guó)扶貧政策的突破創(chuàng)新

隨著時(shí)間的推移和實(shí)踐的發(fā)展，國(guó)內(nèi)有關(guān)慈善組織參與扶貧的政策措施不斷完善。從1994年開始，中國(guó)不僅實(shí)行政府指導(dǎo)，廣泛動(dòng)員社會(huì)參與，而且開始以開放和包容的態(tài)度吸收和借鑒世界各國(guó)及國(guó)際慈善組織的經(jīng)驗(yàn)，開創(chuàng)了政府與慈善組織在扶貧領(lǐng)域和諧共生、合作共贏的局面（表1）。

然而，從實(shí)際運(yùn)行效果來(lái)看，這種政策空間存在兩方面的問(wèn)題：一是政策不穩(wěn)固。與國(guó)家整體政策框架和地方政府政策與行為之間存在摩擦。比如，雖然《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》明確提出“要積極創(chuàng)造條件引導(dǎo)非政府組織參與和執(zhí)行政府扶貧開發(fā)項(xiàng)目”，但是中國(guó)扶貧開發(fā)資金中并沒(méi)有針對(duì)慈善組織參與扶貧的預(yù)算。二是政策不透明。盡管政策空間逐漸擴(kuò)大，但是由于缺乏清晰的機(jī)制和寬松的政策環(huán)境，慈善組織與政府之間有效的對(duì)話機(jī)制還有待進(jìn)一步完善。由于政策不透明，政策執(zhí)行中的異化現(xiàn)象便影響到慈善組織扶貧的工作熱情，降低了不同類型部門之間的社會(huì)資本，造成扶貧機(jī)制的內(nèi)在摩擦，制約我國(guó)減貧、扶貧事業(yè)的發(fā)展。

二、 慈善組織在扶貧領(lǐng)域社會(huì)管理創(chuàng)新的角色、優(yōu)勢(shì)與功能

雖然慈善組織參與扶貧事業(yè)還處在初始階段，但卻是社會(huì)力量中規(guī)模大、代表性廣、靈活性強(qiáng)的一支隊(duì)伍。絕大多數(shù)慈善組織在協(xié)助政府解決貧困問(wèn)題的過(guò)程中，能夠提供新的扶貧開發(fā)模式，引進(jìn)先進(jìn)項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，培育扶貧專業(yè)人才，創(chuàng)新扶貧理念[2]；能夠準(zhǔn)確反映群眾訴求，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，發(fā)揮緩沖器和潤(rùn)滑劑的作用，承擔(dān)“第三次分配”。隨著扶貧重心向微觀層面的轉(zhuǎn)變，重新定位和瞄準(zhǔn)貧困人群，提高受助人群的主體性和參與性，就成為新時(shí)期扶貧的主旋律，也為慈善組織參與扶貧提供了廣闊的空間和機(jī)遇，并催生了政府與國(guó)內(nèi)外慈善組織的合作，即通過(guò)試點(diǎn)產(chǎn)生了扶貧創(chuàng)新的交集，創(chuàng)立了深度合作程序和模式。

1. 慈善組織是扶貧領(lǐng)域社會(huì)管理創(chuàng)新的角色多樣體

慈善組織是社會(huì)管理的參與主體，在扶貧開發(fā)中的角色是多元的。它們作為扶貧體系中活躍的主體，積極尋找自身定位，謀求與扶貧體系的良性互動(dòng)，致力于組織目標(biāo)與扶貧成效的雙贏。王名認(rèn)為，慈善組織對(duì)扶貧開發(fā)工作而言發(fā)揮著重要的、不可替代的作用[3]。慈善組織在扶貧中扮演著催化劑、服務(wù)提供者和合作者的角色[4]。毛維準(zhǔn)將慈善組織在扶貧中的角色劃分為五種：倡導(dǎo)宣傳者、意識(shí)啟蒙者、行動(dòng)研究者、服務(wù)提供者和合作伙伴[5]（表2）。

2. 慈善組織是扶貧領(lǐng)域社會(huì)管理創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)集合體

慈善組織在扶貧開發(fā)中從過(guò)去的小角色到當(dāng)前的生力軍，其扶貧的功能與優(yōu)勢(shì)逐漸被發(fā)現(xiàn)、發(fā)掘和強(qiáng)化。政府扶貧的優(yōu)勢(shì)在于人力、物力和財(cái)力等方面的社會(huì)資源動(dòng)員，但是政府扶貧有其局限性：扶貧的可持續(xù)性因官員流動(dòng)和多元目標(biāo)而變得難以保證；受人力限制難以將扶貧項(xiàng)目細(xì)化；過(guò)多的官僚層級(jí)對(duì)扶貧信息造成扭曲和失真，難以把握貧困群體的具體需求；容易造成扶貧模式的單一化，不利于新的扶貧模式的創(chuàng)造[6]。與之相反，慈善組織在扶貧中具有針對(duì)性、創(chuàng)新性、靈活性、專業(yè)性、敬業(yè)性、持續(xù)性、公益性、民主性和扶貧領(lǐng)域多元化、扶貧方式多樣化等特點(diǎn)，與政府相比的比較優(yōu)勢(shì)在于：扶貧項(xiàng)目集中于自身優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，專業(yè)性、技術(shù)性較高；不易受短期扶貧目標(biāo)的驅(qū)使，注重扶貧工作的可持續(xù)性，重視培養(yǎng)貧困人員的生存能力；作為自治性機(jī)構(gòu)，采取自下而上的決策模式，追求決策的科學(xué)化和民主化，強(qiáng)調(diào)決策中貧困戶的參與，能最優(yōu)化扶貧資源的配置，強(qiáng)化扶貧針對(duì)性和靈活性；是個(gè)人和企業(yè)參與扶貧事業(yè)的紐帶，通過(guò)項(xiàng)目專家和志愿者方式，吸引具備專業(yè)知識(shí)的人力資源參與扶貧等。這些優(yōu)勢(shì)在政府扶貧邊際效用下降的背景下顯得更加明顯和突出。

表1 慈善組織參與扶貧的政策空間演化

表2 慈善組織參與扶貧的角色、優(yōu)勢(shì)與功能

從中國(guó)過(guò)去三十多年慈善成長(zhǎng)的軌跡來(lái)看，大部分慈善項(xiàng)目都直接或間接與貧困相關(guān)，彰顯了慈善組織在扶貧領(lǐng)域的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)：眾多慈善機(jī)構(gòu)在貧困人口比較集中的西部農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)開展了包括打水井、造水窖、開梯田、種植養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)、小額貸款在內(nèi)的綜合性扶貧與發(fā)展項(xiàng)目；針對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)教育滯后狀況，以“希望工程”為代表的各類助學(xué)項(xiàng)目開展了建設(shè)校舍、資助兒童少年完成學(xué)業(yè)、培養(yǎng)農(nóng)村師資力量、義務(wù)支教等大量扶貧活動(dòng)；針對(duì)因病致貧現(xiàn)象，不少慈善機(jī)構(gòu)為低收入群體設(shè)立了一般性醫(yī)療救助關(guān)愛(ài)基金，或者針對(duì)不同的病種（例如白血病、老年人白內(nèi)障、先天性心臟病、癌癥等）設(shè)立專門基金，或者與醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作開展免費(fèi)贈(zèng)藥、義診等慈善活動(dòng)。通過(guò)籌集社會(huì)資源開展各類有針對(duì)性的貧困救助活動(dòng)，慈善組織在緩解社會(huì)貧困問(wèn)題上正發(fā)揮積極作用，其作用的領(lǐng)域遍布小額信貸、技術(shù)推廣、緊急救助、勞務(wù)輸出、兒童助學(xué)、婦幼保健、教師培訓(xùn)、法律援助等諸多方面。

3. 慈善組織是扶貧領(lǐng)域社會(huì)管理創(chuàng)新的功能建構(gòu)體

目前，我國(guó)貧困人口比率在3%以下，按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)貧困人口下降到10%以后，扶貧方式就必須向微觀層面轉(zhuǎn)變[7]。而隨著我國(guó)農(nóng)村貧困人口的縮減，城市貧困問(wèn)題的凸顯，社會(huì)可動(dòng)員的扶貧資源的增加，貧困原因多樣化、復(fù)雜化程度的提升，單一扶貧機(jī)構(gòu)和單一扶貧模式已經(jīng)難以適應(yīng)整體性、全局性扶貧新形勢(shì)的需要。慈善組織恰好是突破現(xiàn)階段扶貧難題的關(guān)鍵，因?yàn)槠湓诜鲐氼I(lǐng)域社會(huì)管理創(chuàng)新中有著獨(dú)特功能：一是有助于形成互助博愛(ài)、熱心公益的社會(huì)氛圍。慈善組織扶貧建立在社會(huì)捐贈(zèng)基礎(chǔ)上，沒(méi)有愛(ài)心便不會(huì)有慈善組織的扶貧事業(yè)，這與政府依靠行政力量強(qiáng)制扶貧有著本質(zhì)不同。正是有了慈善組織的推動(dòng)和參與，使得越來(lái)越多的個(gè)人、企事業(yè)單位、其他社會(huì)組織開始致力于緩和乃至消滅貧困的目標(biāo)，整體社會(huì)的道德水平有顯著提升；二是推動(dòng)著小政府、大社會(huì)格局的形成和發(fā)展。慈善組織為公民提供了直接的民主參與實(shí)踐，促進(jìn)了民主觀念和公民精神的培養(yǎng)，為進(jìn)一步發(fā)展公民社會(huì)提供了重要社會(huì)基礎(chǔ)。它還是政府管理的“減肥劑”，在一定程度上緩解了政府減貧的管理壓力，促進(jìn)了政府管理職能的轉(zhuǎn)變、管理體制與運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新；三是能夠提供創(chuàng)新的扶貧開發(fā)模式，形成政府扶貧的參照系[8]。政府扶貧往往存在著資源浪費(fèi)、流失、挪用、貪污的現(xiàn)象，資金的使用效率也會(huì)因官僚層級(jí)制的約束而降低。慈善組織是在捐贈(zèng)者自愿捐贈(zèng)的前提下獲取扶貧資源和開展扶貧項(xiàng)目的，客觀上促使慈善組織必須有針對(duì)性強(qiáng)的項(xiàng)目、有廉潔高效的運(yùn)作方式、有明顯的實(shí)踐成效、有顯而易見(jiàn)的公信力，從而成為政府扶貧的參照系；四是善于發(fā)現(xiàn)貧困問(wèn)題，影響政府公共政策的制定。從多源流理論的角度來(lái)看，一項(xiàng)社會(huì)問(wèn)題要進(jìn)入政府政策議程，關(guān)鍵在于出現(xiàn)了惹人注目的事件。比如，焦點(diǎn)事件的發(fā)生或者外部事件的沖擊，使人們意識(shí)到非常態(tài)現(xiàn)象的存在及相應(yīng)問(wèn)題的產(chǎn)生。慈善組織植根于社會(huì)基層，通過(guò)調(diào)查了解社會(huì)成員的實(shí)際困難，容易發(fā)現(xiàn)貧困問(wèn)題的根源，從而深化人們對(duì)貧困問(wèn)題和扶貧策略的理解。慈善組織還能將問(wèn)題放大并投射到對(duì)扶貧有影響的行為體上，如政府部門或其它類似機(jī)構(gòu)，尋求與貧困作斗爭(zhēng)的同盟軍。

三、 慈善組織參與扶貧的戰(zhàn)略定位與體制機(jī)制創(chuàng)新

國(guó)外慈善組織在中國(guó)扶貧事業(yè)中表現(xiàn)活躍。國(guó)際性慈善組織，如世界宣明會(huì)、國(guó)際小母牛組織、國(guó)際行動(dòng)救援、香港樂(lè)施會(huì)、福特基金會(huì)等都在中國(guó)開展了扶貧開發(fā)的項(xiàng)目。然而與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)參與扶貧的慈善組織在數(shù)量規(guī)模、組織架構(gòu)、規(guī)章制度、人力資源，以及扶貧的經(jīng)驗(yàn)、模式、能力和貢獻(xiàn)等方面都有較大差距，在發(fā)展水平及參與社會(huì)管理的廣度與深度上都存在嚴(yán)重滯后性。慈善組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)至今無(wú)法破題的主要障礙除了自身因素、社會(huì)環(huán)境因素外，還有更深層的體制機(jī)制問(wèn)題，是政府讓渡權(quán)力的問(wèn)題。正如溫家寶總理所說(shuō)“政府辦了許多應(yīng)當(dāng)交給市場(chǎng)和社會(huì)辦的事。使用公共資源辦高檔服務(wù)，滿足少數(shù)人的需求，會(huì)加劇分配不公和社會(huì)不滿”[9]。國(guó)家應(yīng)該制定適合中國(guó)國(guó)情的、鼓勵(lì)慈善組織參與扶貧的政策措施，使之成為扶貧的主流化力量。

1. 加快培育更多具備扶貧功能的慈善組織

到2011年底，中國(guó)有社會(huì)團(tuán)體254969個(gè)，民辦非企業(yè)單位204388個(gè)，基金會(huì)2614個(gè)[10]。然而，在數(shù)量龐大的社會(huì)組織中，具備扶貧功能的慈善組織無(wú)論在數(shù)量上還是質(zhì)量上都明顯發(fā)展滯后。它們像一盤散沙，支離破碎地散落在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)中，并且大多面臨資金不足的困境，很難最大限度的發(fā)掘和動(dòng)員社會(huì)資源，也難以從整體上獲得社會(huì)成員普遍的合法性認(rèn)同。以基金會(huì)中心網(wǎng)的數(shù)據(jù)為例（截止2012年9月25日），考察那些具備扶貧功能的慈善組織。從總體上來(lái)看，全國(guó)具有扶貧功能的基金會(huì)有259家，在全部2750家基金會(huì)中僅占9.42%。中國(guó)具備扶貧功能的慈善組織仍然很少，且各省份數(shù)量差距較大。政府應(yīng)該強(qiáng)化公益慈善的輿論宣傳和道德建設(shè)，培育公民的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，盡快形成有利于慈善組織參與扶貧的良好社會(huì)氛圍。加快落實(shí)和完善政府在慈善組織登記注冊(cè)、監(jiān)督管理、稅收優(yōu)惠等方面的制度規(guī)范和政策措施，積極推動(dòng)慈善組織向扶貧領(lǐng)域的功能拓展，重視慈善組織在建設(shè)穩(wěn)定、多維的社會(huì)結(jié)構(gòu)大框架中的地位和作用，從戰(zhàn)略角度推進(jìn)扶貧領(lǐng)域的社會(huì)管理創(chuàng)新，構(gòu)建政府、社會(huì)和企業(yè)三大板塊為一體的貧困治理社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)貧困治理主體由傳統(tǒng)的政府單中心向多中心轉(zhuǎn)變。

2. 夯實(shí)慈善組織參與扶貧的能力基礎(chǔ)

中國(guó)慈善組織起步晚，應(yīng)以加強(qiáng)自身建設(shè)為著力點(diǎn)，夯實(shí)慈善組織扶貧開發(fā)的能力基礎(chǔ)。扶貧能力建設(shè)至少應(yīng)該包括以下幾方面的內(nèi)容：一是加強(qiáng)公信力建設(shè)。慈善組織不同于政府，也不同于企業(yè)，政府依靠權(quán)力而存在，企業(yè)依靠盈利而存在，而慈善組織則依靠其崇高的使命和公信力而存在。公信力是慈善組織的生命線，是社會(huì)對(duì)慈善組織的認(rèn)可度和信任度，是籌集資金、持續(xù)生存和發(fā)展的根本；二是加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)慈善組織專職工作員的職業(yè)化，完善工作保障制度和政策，有效利用志愿者資源；三是完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。健全內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、管理體制、決策程序、財(cái)務(wù)制度，增強(qiáng)慈善組織透明度；四是強(qiáng)化戰(zhàn)略性籌資能力。慈善組織扶貧融資渠道單一、籌資困難，慈善資金不足現(xiàn)象嚴(yán)重。在民間捐贈(zèng)資源被官方慈善組織壟斷，草根組織很難獲取本土資源的背景下，加強(qiáng)籌資能力就顯得極為重要。慈善組織應(yīng)該設(shè)置專責(zé)募捐部門、配置專業(yè)人才，強(qiáng)化募捐的專業(yè)倫理、知識(shí)和技能，熟悉相關(guān)稅制和法律，通過(guò)宣傳策劃、戰(zhàn)略規(guī)劃，積極主動(dòng)募捐。

3. 尋找慈善組織參與扶貧的突破口

2005年，國(guó)務(wù)院扶貧辦、亞洲開發(fā)銀行、江西省扶貧辦和中國(guó)扶貧基金會(huì)啟動(dòng)了政府與慈善組織合作實(shí)施村級(jí)扶貧規(guī)劃項(xiàng)目的嘗試。2011年，中國(guó)扶貧基金會(huì)以公益招投標(biāo)的方式篩選出有潛力的草根慈善組織項(xiàng)目并給予500萬(wàn)元資助。上述將政府財(cái)政扶持資金委托慈善組織管理，并以招標(biāo)方式選擇慈善組織實(shí)施政府扶貧項(xiàng)目的方式，是對(duì)原有扶貧模式、扶貧機(jī)制的重大突破。

然而我國(guó)《政府采購(gòu)法》的采購(gòu)范圍盡管包括了貨物、工程和服務(wù)，但是對(duì)于服務(wù)的理解局限于政府自身運(yùn)作的后勤服務(wù)，采購(gòu)的客體也沒(méi)有慈善組織。公共服務(wù)購(gòu)買的制度化有待政府采購(gòu)法規(guī)的盡快破題和完善：一是要將慈善組織明確納入政府采購(gòu)的范圍，促進(jìn)廣泛的社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)的形成；二是為慈善組織參與公共服務(wù)購(gòu)買構(gòu)建平等的合同契約關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府主辦服務(wù)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位與慈善組織之間的公平競(jìng)爭(zhēng)；三是組建國(guó)家層面的慈善組織采購(gòu)中心，負(fù)責(zé)審核公共服務(wù)采購(gòu)預(yù)算、確定公共服務(wù)采購(gòu)方式、編制公共服務(wù)采購(gòu)方案、實(shí)施公共服務(wù)采購(gòu)流程以及對(duì)慈善組織服務(wù)供給合同的履行進(jìn)行管理和監(jiān)督。同時(shí)負(fù)責(zé)慈善組織采購(gòu)的規(guī)范制定、行業(yè)自律、信息統(tǒng)計(jì)、績(jī)效評(píng)估、人員培訓(xùn)等業(yè)務(wù)，促進(jìn)慈善組織服務(wù)供給的規(guī)范與發(fā)展[11]。

法律的完善需要較長(zhǎng)時(shí)間，因此在現(xiàn)階段的扶貧領(lǐng)域，政府應(yīng)通過(guò)問(wèn)題辨別、需求評(píng)估、項(xiàng)目規(guī)劃、招標(biāo)投標(biāo)、服務(wù)購(gòu)買、監(jiān)督和評(píng)估等環(huán)節(jié)，引導(dǎo)、扶持和規(guī)范慈善組織參與扶貧。加快建立政府和慈善組織的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，搭建合作平臺(tái)、拓展合作領(lǐng)域、創(chuàng)新合作模式、推進(jìn)合作試點(diǎn)，相互填補(bǔ)扶貧空隙并避免項(xiàng)目重復(fù)。在實(shí)踐中，可以建立政府職能轉(zhuǎn)移委托項(xiàng)目庫(kù)，制定并公開政府各部門可向慈善組織購(gòu)買服務(wù)的具體項(xiàng)目和時(shí)間表；搭建完整的扶貧項(xiàng)目招投標(biāo)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)的公開性、透明性和便捷性；建立競(jìng)爭(zhēng)性的政府購(gòu)買機(jī)制，根據(jù)慈善組織提供扶貧服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、績(jī)效水平以及服務(wù)創(chuàng)新性等情況擇優(yōu)選擇。政府部門應(yīng)盡快將購(gòu)買服務(wù)、政府獎(jiǎng)勵(lì)等扶持措施制度化、程序化，健全公開透明的公共服務(wù)購(gòu)買流程。

4. 完善慈善組織參與扶貧的激勵(lì)機(jī)制

當(dāng)前，慈善組織參與扶貧的政策空間不夠透明、不夠穩(wěn)固，尚未構(gòu)建起一套完整的政策扶持體系和有效的激勵(lì)機(jī)制，慈善組織參與扶貧的積極性、主動(dòng)性、可持續(xù)性明顯不足。為了激勵(lì)慈善組織參與扶貧，應(yīng)該重點(diǎn)做到：一是放松管制。改革現(xiàn)行的社會(huì)組織雙重管理體制，在政府與慈善組織之間建立一種有利于激發(fā)活力的新型關(guān)系。現(xiàn)行的雙重管理體制，致使很多慈善組織缺少合法身份，游離于監(jiān)管之外。更多的專業(yè)化慈善組織則因?yàn)槠瘘c(diǎn)低、啟動(dòng)資金少，只能以經(jīng)濟(jì)組織的身份在工商部門注冊(cè)，無(wú)法獲得公益組織資格，從而缺乏政府政策支持，生存狀況堪憂。降低慈善組織登記門檻，是實(shí)現(xiàn)全能主義向吸納主義社會(huì)管理模式轉(zhuǎn)變的敲門磚，是提升慈善組織的數(shù)量、規(guī)模和能力的有效途徑，是加快祛除慈善組織行政化色彩、祛除業(yè)務(wù)主管單位權(quán)威濫用、增強(qiáng)慈善組織獨(dú)立性的有益嘗試，是推進(jìn)政府與慈善組織關(guān)系由父子關(guān)系、主仆關(guān)系向伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)變的突破之舉。目前，上海、廣東等地方開展了社會(huì)組織登記管理模式改革試點(diǎn)，公益慈善類社會(huì)組織直接由民政部門登記，極大拓展了慈善組織的生存和發(fā)展空間；二是財(cái)政政策扶持。國(guó)家及地方財(cái)政部門應(yīng)設(shè)立慈善組織發(fā)展專項(xiàng)基金，籌建慈善組織孵化基地，對(duì)運(yùn)作規(guī)范、服務(wù)能力強(qiáng)的慈善組織給予一定的辦公用房、辦公設(shè)備、人員培訓(xùn)、扶貧項(xiàng)目開展等方面的資金支持，降低中小慈善組織的創(chuàng)辦風(fēng)險(xiǎn)，提高其成活率和成功率。政府還可以按照重點(diǎn)突出、分類實(shí)施、定額資助的原則，對(duì)慈善組織予以資助，對(duì)慈善組織扶貧創(chuàng)新性服務(wù)予以獎(jiǎng)勵(lì)。2012年，中央安排2億元專項(xiàng)資金，用于支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)，這是中央財(cái)政首次對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行重大專項(xiàng)支持。為了構(gòu)建制度化的扶持機(jī)制，今后應(yīng)由財(cái)政部門編制預(yù)算，將公共財(cái)政支持慈善組織發(fā)展列入年度財(cái)政預(yù)算，也可由預(yù)算單位在年度預(yù)算中申報(bào)購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目預(yù)算，財(cái)政部門審核安排；三是稅收扶持政策。慈善組織已經(jīng)成為參與社會(huì)分配的重要主體，迫切需要一套系統(tǒng)的、完善的和可操作的稅收體系，作為鼓勵(lì)其良性發(fā)展的引擎。在稅收優(yōu)惠方面應(yīng)該突出慈善組織的地位，做出專門的規(guī)定，形成一整套稅法制度；要針對(duì)慈善組織的捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠實(shí)行普惠制，簡(jiǎn)化稅收優(yōu)惠減免程序，鼓勵(lì)個(gè)人對(duì)慈善組織的捐贈(zèng)；要擴(kuò)大稅收優(yōu)惠的種類和范圍，在目前以所得稅優(yōu)惠為主的基礎(chǔ)上，向其他稅種合理拓展；要完善配套措施，制定科學(xué)、規(guī)范、高效的稅收優(yōu)惠申請(qǐng)、審批和監(jiān)管程序。

5. 加快慈善組織參與扶貧的體制變革

一是有序推進(jìn)慈善組織的去行政化改革。由于歷史原因，我國(guó)的慈善組織一般是在政府部門的支持下迅速發(fā)展起來(lái)的，從而存在隸屬關(guān)系，如中華慈善總會(huì)、中國(guó)婦女發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)紅十字會(huì)、中國(guó)青少年基金會(huì)等。它們借助群眾團(tuán)體的組織資源優(yōu)勢(shì)，在全國(guó)范圍內(nèi)開展具有特色的專項(xiàng)扶貧開發(fā)工程，為緩解社會(huì)貧困做出了巨大貢獻(xiàn)。然而隨著改革開放的不斷推進(jìn)，社會(huì)管理創(chuàng)新呼聲的日益高漲，以及民間公募基金倒逼體制改革積極信號(hào)的傳遞，慈善組織去行政化、去壟斷化、去暗箱化，還原民間本色的改革潮勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。慈善組織去行政化的過(guò)程，實(shí)際上是一個(gè)不斷減少行政性、增加自治性的過(guò)程，是正確處理與政府關(guān)系、與政府合理分工的過(guò)程；是減少政府代辦代管、提高扶貧效率、增強(qiáng)扶貧透明度、創(chuàng)新扶貧模式、實(shí)現(xiàn)扶貧專業(yè)化運(yùn)作的過(guò)程。為了讓更多的慈善組織自覺(jué)、自愿參與扶貧，降低扶貧短視化、短期化傾向，形成扶貧領(lǐng)域的良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，今后應(yīng)通過(guò)價(jià)值理念重塑、發(fā)展模式轉(zhuǎn)型、組織形態(tài)變革、項(xiàng)目創(chuàng)意拓展、監(jiān)管立法跟進(jìn)等一系列創(chuàng)新組合，有序推進(jìn)慈善組織市場(chǎng)化改革，加速去行政化，實(shí)現(xiàn)慈善組織在當(dāng)前變革創(chuàng)新關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的嬗變；二是探索和完善慈善組織與政府在扶貧領(lǐng)域的制度化、常態(tài)化協(xié)調(diào)、協(xié)同和合作機(jī)制。與西方國(guó)家政府與慈善組織間緊密型合作伙伴關(guān)系相比，我國(guó)大多數(shù)慈善組織還只是半官方機(jī)構(gòu)或政府的附屬物。雖然近期來(lái)看政府在扶貧領(lǐng)域的主導(dǎo)地位不會(huì)改變，但隨著慈善組織的民間性、自主性和自我管理能力的逐漸增強(qiáng)，扶貧領(lǐng)域的治理架構(gòu)應(yīng)是逐步走向合作治理。為此，政府應(yīng)注意培育良性的合作氛圍，推進(jìn)扶貧領(lǐng)域政府和慈善組織兩種力量的合流，鼓勵(lì)雙方簽署合作協(xié)議，規(guī)范雙方行為、明確雙方職責(zé)，建立一種互動(dòng)雙贏的常規(guī)對(duì)話機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建一種法制化、正式化的合作模式，形成扶貧領(lǐng)域的多元主體參與格局。

當(dāng)前，中國(guó)扶貧開發(fā)工作已經(jīng)進(jìn)入連片扶貧的新階段。國(guó)家已將六盤山區(qū)等11個(gè)連片特困地區(qū)和西藏及四川、云南、甘肅、青海4省藏區(qū)，新疆南疆3地州作為扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。連片扶貧涉及的縣市區(qū)非常多，比如秦巴山區(qū)含蓋6個(gè)省市76個(gè)縣區(qū)，涉及扶貧開發(fā)工作的協(xié)調(diào)和信息資源共享。慈善組織可以充分利用機(jī)制靈活、聯(lián)系面廣、實(shí)際操作性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，采用多種形式和方法，在連片開發(fā)和跨省開發(fā)等項(xiàng)目上發(fā)揮穿針引線、拾遺補(bǔ)缺、創(chuàng)新模式等方面的作用，為加快減貧作出更大貢獻(xiàn)。

（汪大海系北京師范大學(xué)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，劉金發(fā)系北京師范大學(xué)管理學(xué)院博士研究生。）

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