高 月

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)邊疆史地研究中心，北京 100005）

清末新政時(shí)期東北三省的國(guó)地兩稅劃分

高 月

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)邊疆史地研究中心，北京 100005）

劃分國(guó)家稅和地方稅是清末新政的重要內(nèi)容。在劃分過程中，度支部未給出明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)，東北三省則出于各自的利益提出了不同的劃分方法。無論劃分標(biāo)準(zhǔn)如何，三省的目的絕非單純地將各項(xiàng)稅捐二分為國(guó)家稅與地方稅，而是冀圖通過兩稅劃分保持各自的既得利益。

新政；東北三??；兩稅劃分；央地關(guān)系

清代中前期，清政府以起運(yùn)、存留作為中央與地方重新分配財(cái)政收入的手段，至19世紀(jì)中葉以前，中央財(cái)政與地方財(cái)政基本上在有條不紊地運(yùn)行，清政府能夠“從賬冊(cè)上控制財(cái)政運(yùn)行的過程”[1]。但至咸同軍興，王朝財(cái)政體系不得不讓位于軍需籌款，各省督撫以就地籌款的名義突破舊規(guī)，各種不受中央財(cái)政規(guī)制的外銷財(cái)政應(yīng)運(yùn)而生，并與督撫日益增強(qiáng)的分權(quán)傾向一起構(gòu)成了清末中央與地方矛盾的焦點(diǎn)；以起運(yùn)、存留為標(biāo)志的中央與地方財(cái)政劃分逐漸式微，各省財(cái)政款項(xiàng)自籌自銷，逐漸擺脫中央財(cái)政的規(guī)制。新政開始后，尤其是預(yù)備立憲后，王朝統(tǒng)治者為重新樹立中央財(cái)政權(quán)威，重塑王朝財(cái)政體系，在輿論和部分官員的鼓吹下，①開始將視線轉(zhuǎn)向西方財(cái)制，試圖將西方財(cái)制與本土體制進(jìn)行嫁接，其中，最為重要的內(nèi)容之一就是在全國(guó)范圍內(nèi)劃分國(guó)家稅與地方稅，實(shí)行分稅制改革。

分稅制是通過對(duì)稅種和稅收管理權(quán)限的劃分確立中央政府與地方政府間財(cái)政分配關(guān)系的一種制度，其實(shí)行基礎(chǔ)是明確央地關(guān)系和利益分配格局。但在清末中國(guó)的亂象下，在劃分兩稅過程中，傳統(tǒng)外銷財(cái)政格局下中央與各省尖銳的財(cái)政矛盾是否能夠得到緩解，劃分兩稅是否能夠重新規(guī)范中央與各省的利益分配，尤為值得我們關(guān)注。

關(guān)于清末新政時(shí)期的國(guó)地兩稅劃分，學(xué)術(shù)界已有較為深入的研究②，但現(xiàn)有成果均從全國(guó)著眼，各省區(qū)兩稅劃分的專題探討尚付闕如；且受史料所限，現(xiàn)有成果多是從中央政府的政策制定層面立論，缺乏歷史細(xì)節(jié)的佐證。有鑒于此，本文擬以清末東北三省的兩稅劃分為研究對(duì)象，在爬梳第一手檔案文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，探查東北三省兩稅劃分的實(shí)態(tài)。

一、三省劃分標(biāo)準(zhǔn)的提出

度支部作為指導(dǎo)兩稅劃分的財(cái)政機(jī)關(guān)，并未提出詳盡統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)，其奏定頒布的《清理財(cái)政章程》將重點(diǎn)放在制定國(guó)家預(yù)決算方面，對(duì)兩稅劃分不置可否。③度支部清理財(cái)政處編訂的《清理財(cái)政綱要》，對(duì)于兩稅劃分也僅僅提出“博稽學(xué)理，參酌政情”的模糊標(biāo)準(zhǔn)。[2]該處后來于《清理財(cái)政章程講義》中粗略地提出了劃分標(biāo)準(zhǔn)：

惟有以外銷作為雜款，仍令其將如何籌辦、如何支用情形據(jù)實(shí)報(bào)告；內(nèi)銷者分別何項(xiàng)向?yàn)檎?，何?xiàng)向?yàn)殡s款，仍令其咨部核議而行。又于正款、雜款之中，分別其性質(zhì)，何項(xiàng)向供國(guó)家行政之用，應(yīng)屬國(guó)家稅；何項(xiàng)向供地方行政之用，應(yīng)屬地方稅。如此而已矣。[3]

顯然，度支部未將內(nèi)銷、外銷作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，而是傾向于在收入上將內(nèi)銷、外銷混同，以支出作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)以國(guó)家稅擠占地方稅，中央財(cái)政增收的目的。這個(gè)意圖在其后來致各省督撫的電文中表露無遺：

大抵附加之稅不過出于田賦等類，鹽茶、課厘及海當(dāng)兩關(guān)當(dāng)屬國(guó)稅，其最混雜難別即在雜捐及正雜各稅兩類。本部宗旨以事實(shí)為重，而以法理佐之，若系大宗巨款，雖名義應(yīng)屬地方而實(shí)際仍以歸諸國(guó)稅為妥。……國(guó)家財(cái)力不及尚可由國(guó)稅補(bǔ)助之，若劃歸地方以后，再行收歸國(guó)稅，事逆難行，又與輿情有背。[4]

度支部既未給出明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)，又著意于國(guó)家稅相對(duì)于地方稅的優(yōu)勢(shì)地位，這必然使得各省在劃分兩稅時(shí)標(biāo)準(zhǔn)不一，出于各自的利益提出不同的劃分方法。

奉天劃分兩稅的標(biāo)準(zhǔn)受到東三省財(cái)政正監(jiān)理官熊希齡的影響。熊氏不贊同日本式的中央集權(quán)財(cái)政體制，認(rèn)為中國(guó)地廣人眾，“歷史上收稅之責(zé)全屬地方官吏，深入于民人腦性中，一旦易以中央政府直接派員管理，不獨(dú)目前人才不足難以統(tǒng)一，機(jī)關(guān)未備難以監(jiān)督，倘大吏坐視其成敗，則人民必輕藐其威權(quán)，終恐難以收實(shí)行之效?！毙苁蠈?duì)美、德兩國(guó)基于聯(lián)邦政體的財(cái)政體制推崇有加，認(rèn)為在這種財(cái)政體制中國(guó)稅與地方稅所收入比例往往地方稅之增額較速。熊希齡作為度支部派至地方的財(cái)政監(jiān)理官，此時(shí)并未維護(hù)度支部的財(cái)政集權(quán)政策，而是在體察到了清末中國(guó)中央與地方在政治、財(cái)政上判然兩分的事實(shí)后，力主財(cái)政分權(quán)。他主張錢、漕、鹽、煙、絲、茶皆可一律歸之中央，其余如銷場(chǎng)稅、車船稅、家屋稅、印花稅及一切雜稅皆可歸之地方，凡地方抽收之事不得有違法律而礙于國(guó)稅，國(guó)稅有余時(shí)亦可補(bǔ)助地方之所不足，“如此權(quán)限分明，內(nèi)外兼重，則中央與地方應(yīng)辦之事同時(shí)并進(jìn)，收效必速?！盵5]可見，熊希齡的觀點(diǎn)是在中央與地方分治的基礎(chǔ)上兼顧雙方利益，不可偏重于一方。奉天在具體劃分兩稅時(shí)即參照熊希齡的觀點(diǎn)而略有損益。

奉天提出五種劃分標(biāo)準(zhǔn)：其一，從數(shù)目上劃分。奉天清理財(cái)政局認(rèn)為“國(guó)家與地方既有繁簡(jiǎn)之不同，行政經(jīng)費(fèi)國(guó)家與地方自有多寡之各別”，如軍政、外交等費(fèi)決非零星收入可以支給，所以田賦、關(guān)稅、鹽課、統(tǒng)捐等大宗收入悉歸為國(guó)家稅；地方行政經(jīng)費(fèi)可依照各地情形“聚少以為多，積微而成巨”，如警務(wù)、學(xué)務(wù)等費(fèi)有少量收入即足以支給，所以各項(xiàng)特別稅、附加稅等少額數(shù)目之收入悉劃為地方稅。

其二，從物品上劃分。此標(biāo)準(zhǔn)是依物品之種類劃分兩稅，如國(guó)家專賣之鹽、國(guó)家所有之礦產(chǎn)、嚴(yán)禁私藏之槍炮等物之稅皆為國(guó)家稅；其他如葦捐、炭捐、木柴捐、石灰窯捐等國(guó)家不便稽查又極難統(tǒng)一之物均劃為地方稅。

其三，從性質(zhì)上劃分。此標(biāo)準(zhǔn)為依照租稅之性質(zhì)劃分兩稅，有關(guān)國(guó)家性質(zhì)者為國(guó)家稅，如關(guān)稅、契稅、田賦等；其余為地方性質(zhì)者如畝捐、房捐、道捐、廟捐、橋捐等為地方稅。

其四，從稅則上劃分。此標(biāo)準(zhǔn)按照有無固定稅則劃分兩稅，如出產(chǎn)稅、銷場(chǎng)稅、牲畜稅等“凡統(tǒng)捐稅則之有一定者，悉劃為國(guó)家稅”，無一定稅則者均為地方稅；對(duì)同一物所征之稅，如有一定之稅率則為國(guó)家之稅，如無一定之稅率則為地方之捐。

其五，從系統(tǒng)上劃分。此標(biāo)準(zhǔn)是將稅項(xiàng)做同類歸并，如木稅既列為國(guó)家稅，則凡屬木稅系統(tǒng)者如旗屬木稅、木植新捐等皆應(yīng)列入國(guó)家稅；屠獸稅既列為地方稅，則凡屬屠獸稅之統(tǒng)系者如驗(yàn)牲稅也應(yīng)列入地方稅。[6]

按照以上的標(biāo)準(zhǔn)，奉天清理財(cái)政局將該省各項(xiàng)稅捐劃分為國(guó)地兩稅，其中國(guó)家稅20項(xiàng)，地方稅16項(xiàng)。[6]16-27實(shí)際上，奉天將地方稅分為省稅和府廳州縣稅兩級(jí)，吉林、黑龍江將地方稅分為省稅、府廳州縣稅、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)稅三級(jí)，本文統(tǒng)其名為地方稅。

實(shí)際上，奉天提出的標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)奉天已有的稅、捐項(xiàng)目進(jìn)行梳理的結(jié)果。按照奉天清理財(cái)政局的說法，同一稅項(xiàng)，國(guó)家征收者為稅，地方征收者為捐，[6]9國(guó)家征收之稅自然為國(guó)稅，地方征收之捐則為地方稅，只是改換名目而已。同時(shí)，該局將稅款用途作為重要參考，用之于國(guó)家行政者為國(guó)稅，用之于地方行政者為地方稅，即所謂“從性質(zhì)上劃分”之標(biāo)準(zhǔn)?？梢姡钐斓臉?biāo)準(zhǔn)兼顧了征收主體和稅款用途，進(jìn)行了雙向界定。該局給出的國(guó)家稅、地方稅定義集中體現(xiàn)了這種劃分標(biāo)準(zhǔn)。該局認(rèn)為“國(guó)家稅者供國(guó)家行政之用，以國(guó)家之權(quán)力而征收之租稅也”；地方稅者即供地方行政之用，以地方之權(quán)力而征收之租稅也。[6]4之所以進(jìn)行雙向界定，因?yàn)榉钐烨謇碡?cái)政局感到從稅款用途單方面來界定兩稅幾乎不可能：“我國(guó)向無國(guó)家稅、地方稅之分，尚不得依從前之用途而為之分類。蓋從前之用途有確系國(guó)家稅之性質(zhì)而用于地方行政者，有確系地方稅之性質(zhì)而用之于國(guó)家行政者。因事籌款，就稅加征，復(fù)雜支離莫此為甚?！盵7]

吉林從支出與收入兩方面劃分國(guó)地兩稅。關(guān)于支出，吉林與度支部的劃分標(biāo)準(zhǔn)一致，認(rèn)為“供國(guó)家行政者曰國(guó)家稅，供地方行政者曰地方稅”，“不以向例報(bào)部與不報(bào)部為衡”。關(guān)于收入，吉林提出兩種劃分方法，一為從稅項(xiàng)分，“租課、關(guān)稅、土稅、鹽稅、契紙票稅為國(guó)家稅，牲畜、營(yíng)業(yè)等稅為地方稅”；二為從稅率分，附加于大宗國(guó)家稅之附加稅為地方稅。[8]依此標(biāo)準(zhǔn)，吉林省對(duì)該省稅項(xiàng)進(jìn)行了劃分，詳見表1：[8]27-76

表1 吉林省稅項(xiàng)劃分

黑龍江清理財(cái)政局單純從用途方面界定兩稅，認(rèn)為“國(guó)家稅與地方稅之區(qū)別大率依租稅之用途而定，凡用途屬于中央事業(yè)者，曰國(guó)家稅，用途屬于地方事業(yè)者，曰地方稅”。[9]黑龍江省依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)對(duì)稅項(xiàng)進(jìn)行了劃分，詳見下表：[9](3-12)

表2 黑龍江省稅項(xiàng)劃分

從以上三省各自的劃分標(biāo)準(zhǔn)來看，奉天、吉林兩省尤其是奉天在度支部標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行了細(xì)化，黑龍江則照搬度支部以支出劃分兩稅的模糊標(biāo)準(zhǔn)。

二、劃分過程中三省對(duì)于地方財(cái)政的維護(hù)

奉天稅、捐分屬國(guó)、地的主旨雖已明確，但奉天清理財(cái)政局對(duì)待稅、捐的態(tài)度卻不盡相同。對(duì)于國(guó)家之稅，奉天在對(duì)其進(jìn)行稅種定性的同時(shí)，兼顧地方實(shí)際，力圖做到取之于國(guó)稅而用之于地方，這在該省對(duì)鹽稅和雜貨雜糧捐的處理中體現(xiàn)得尤為明顯。鹽稅是奉省收入大宗，被用于國(guó)家行政經(jīng)費(fèi)和地方自治經(jīng)費(fèi)，如將其完全納入國(guó)家稅，則地方行政經(jīng)費(fèi)將無法取資于此稅，各項(xiàng)事業(yè)必然受到影響。對(duì)此，奉天清理財(cái)政局采取了將學(xué)理定性與實(shí)際使用兩者分開的辦法，該局稱：“鹽務(wù)收入自應(yīng)悉數(shù)劃為國(guó)家稅，惟斗用向有自治二成經(jīng)費(fèi)，遽議裁免，于自治不免侵損，故暫仍其舊，以俟將來自治經(jīng)費(fèi)充裕，再將二成劃歸國(guó)家，以期事實(shí)、學(xué)理兩不相妨。”[10]奉天在此后的一份議案中再次提出，將鹽厘等定性為國(guó)家稅，暫時(shí)只能“作為國(guó)家補(bǔ)助費(fèi)，俟地方團(tuán)體成立，所收地方稅發(fā)達(dá)時(shí)，再行提還，以擴(kuò)充國(guó)家事業(yè)”。[11]雜貨雜糧捐屬統(tǒng)捐性質(zhì)，本應(yīng)歸入國(guó)家稅，但奉天認(rèn)為若改為國(guó)家稅，于地方經(jīng)費(fèi)和自治事業(yè)有礙，應(yīng)“俟收數(shù)暢旺，地方另籌特別稅之時(shí)再將此等稅項(xiàng)遵照統(tǒng)捐辦法劃為國(guó)家稅”。[6]27如此處置，表明奉天既想依據(jù)部章、學(xué)理對(duì)稅項(xiàng)進(jìn)行定性劃分，又不想放棄地方財(cái)政在原有收支格局中的既得利益，試圖做到“在本省開支者皆不失國(guó)家稅之性質(zhì)”。[6]4

對(duì)于地方之捐，奉天則極力維護(hù)。奉天各項(xiàng)收捐繁雜，奉天清理財(cái)政局對(duì)此并不諱言，稱各屬捐項(xiàng)“至有不同，辦法亦難期一律，如名目有雅俗之分，收數(shù)有低昂之判，機(jī)關(guān)既不統(tǒng)一，用途復(fù)多混淆，且經(jīng)征舞弊搜刮病民與財(cái)政收入之原理背道而馳”。但奉局并不打算對(duì)各項(xiàng)收捐進(jìn)行整頓，認(rèn)為如“強(qiáng)制執(zhí)行，非惟無以奏整理之效，且不免貽捍格之譏”，主張各屬仍照舊收捐，“以圖地方財(cái)政之充裕，緩俟稅法厘訂后，再行詳擬章程以便遵守”。[12]奉局為繼續(xù)收捐制造了各種理由，詳見下表。[12]3-64

表3 奉局的收捐理由

綜合來看，奉局為繼續(xù)收捐制造的理由大致有二：一為地方經(jīng)費(fèi)不敷，如畝捐、戶捐、鹽梨魚花捐、青苗捐、斗秤捐、鹽糧捐、槓頭捐、銀元經(jīng)紀(jì)捐之類；二為收捐已成地方習(xí)慣，如戲捐、女伶捐、漁捐、網(wǎng)捐、橋捐之類。從奉局對(duì)于收捐理由的說明來看，該局雖然已顧忌到學(xué)理、法理的制約，但在地方經(jīng)費(fèi)支絀及收捐已成習(xí)慣的事實(shí)面前，學(xué)理、法理成為最容易被突破的束縛，“事實(shí)、學(xué)理各劑其平”只不過是該局的理想，抑或是借口而已。

吉林省對(duì)于地方財(cái)政的維護(hù)體現(xiàn)在以下兩方面。

其一，劃分只限于賦稅，其他無賦稅性質(zhì)者皆列為省收入。吉林將官有土地、山林收入、各項(xiàng)公費(fèi)收入、官業(yè)盈余、罰款、減平、扣平等各項(xiàng)收入，悉數(shù)劃為省收入，不在劃分兩稅之列，雖無地方稅之名，卻有地方稅之實(shí)，只是文字游戲而已。

其二，將“應(yīng)為國(guó)家所有”者劃為地方稅。這表現(xiàn)在吉林省對(duì)于硝鹵捐和坰捐的處理上。吉林省雖然承認(rèn)“硝品關(guān)系火藥，榷利應(yīng)為國(guó)家所有”，但仍以“征收防范種種繁雜，且不適于中央之財(cái)政”這個(gè)含混的理由，將硝鹵捐劃為地方稅；[13]吉林坰捐兼有用于監(jiān)獄、捕盜事件者，而監(jiān)獄、捕盜皆為國(guó)家行政，按照吉林省之標(biāo)準(zhǔn)，用于國(guó)家行政者為國(guó)家稅，則此坰捐“應(yīng)歸國(guó)庫(kù)收入”，但吉林以該省“審判、檢察諸待成立，且需多方整頓，不能不賴地方負(fù)擔(dān)之力以資補(bǔ)助”為由，[13]67將坰捐劃為地方稅。

黑龍江省采用以支出用途劃分兩稅的單一標(biāo)準(zhǔn)，看似簡(jiǎn)潔，且與度支部一致，但在實(shí)際劃分過程中，該省發(fā)現(xiàn)很難區(qū)分用之于國(guó)家與用之于地方的界限，黑龍江省清理財(cái)政局就曾指出“欲按行政之范圍為劃分之標(biāo)準(zhǔn)，蓋與削足就履無異”，[9]1因此，黑龍江省提出以“剖析租稅性質(zhì)，參以學(xué)理，揆之情勢(shì)”作為界定方法，試圖達(dá)到事理、事實(shí)之間的平衡。但實(shí)際情況是該省出于對(duì)本省利益的考慮，在二者之間有所取舍，依據(jù)不同情況而有所側(cè)重，這在對(duì)警學(xué)糧捐、牲畜捐、山貨捐、豬牛印子錢的處理上表現(xiàn)得尤為明顯。

警學(xué)糧捐為地租附捐之一種，黑龍江省各屬按石收捐，用于巡警、習(xí)藝所及自治經(jīng)費(fèi)。黑龍江省清理財(cái)政局對(duì)此捐的弊端有明確認(rèn)識(shí)，稱“稅局既征收糧稅及一成捐，各屬又收警學(xué)糧捐，綏化、蘭西復(fù)征糧用，名目歧出，近于苛細(xì)矣。且各屬捐法亦不一律，尤屬不便鉤稽”。雖如此，該省在事理、事實(shí)之間更偏重于地方用款的實(shí)情，仍將此捐保留，劃為地方稅，只是略做更張，認(rèn)為其“既系警學(xué)?？?，自未便輕易裁革”，“通飭各屬一律按買賣每吊收捐一成，此外不準(zhǔn)重征，統(tǒng)名警學(xué)糧捐以歸簡(jiǎn)便”。[14]

牲畜捐行之于巴彥、肇州等地，供警局、習(xí)藝所、自治經(jīng)費(fèi)。與警學(xué)糧捐類似，黑龍江省認(rèn)為其有“重征之弊”，同時(shí)又認(rèn)為“所抽之捐均提充學(xué)警及自治經(jīng)費(fèi)，且行之已久，礙難裁革”，遂將其劃為地方稅。[14]94可見，在事理、事實(shí)之間，黑龍江省對(duì)于財(cái)源的追求大過于對(duì)于事理的權(quán)衡。

山貨捐系物產(chǎn)雜捐之一種，行之于東布特哈、呼倫貝爾兩地，充學(xué)警經(jīng)費(fèi)。黑龍江省雖承認(rèn)山貨“已經(jīng)稅局收稅”，有重征之嫌，但考慮到地方辦理新政需款甚巨，又表示“未嘗不可酌收捐款以濟(jì)要需”，[14]100仍準(zhǔn)該兩處照舊征收山貨捐，劃歸地方稅。

豬牛印子錢征于屠戶，各屬稅則無定，稅率不一。黑龍江省清理財(cái)政局認(rèn)為此項(xiàng)收款“名既不正，收入無多”，“應(yīng)予裁革，以示寬大”。[15]在事理和事實(shí)之間，極少見地選擇了事理。

可見，在事理與事實(shí)之間，黑龍江省更多時(shí)候傾向于事實(shí)，只有在收款無多時(shí)，才對(duì)事理有所傾斜。經(jīng)過黑龍江省如此處理，地方行政收支明顯好于國(guó)家行政收支。根據(jù)黑龍江省清理財(cái)政局編定的宣統(tǒng)三年歲出預(yù)算，國(guó)家行政經(jīng)費(fèi)需銀四百六十萬四千九百八十一兩，包括國(guó)家稅在內(nèi)擬劃為國(guó)家收入④的款項(xiàng)共四百一十九萬五千三百三十七兩，出入相抵，不敷四十余萬兩；地方行政經(jīng)費(fèi)需銀八十七萬九千八百六十五兩，地方收入一百二十七萬一千九百九十八兩，出入相抵，尚盈余三十九萬余兩。[16]兩相比較，優(yōu)劣立判。為平衡國(guó)家行政與地方行政之贏絀，黑龍江省清理財(cái)政局提出了一個(gè)折中辦法，規(guī)定“如有原充地方行政之款，今已提歸國(guó)稅，而地方一時(shí)難以籌給者，暫作為國(guó)稅補(bǔ)助金”；“如有款項(xiàng)原充國(guó)家行政經(jīng)費(fèi)，今則劃為省稅而國(guó)家一時(shí)未及補(bǔ)撥者，可暫作為省稅補(bǔ)充金”；“俟各稅充足之時(shí)，再將全屬劃還以清界限”。[9]19此一辦法看似可行，但實(shí)際上是再次模糊了國(guó)家稅與地方稅的界限。

三、結(jié)語(yǔ)

從兩稅劃分標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)地方財(cái)政收入的維護(hù)來看，東北三省的目的絕非單純地將各項(xiàng)稅捐二分為國(guó)家稅與地方稅，而是冀圖通過兩稅劃分保持各省曾經(jīng)在外銷財(cái)政格局下的既得利益。在各省遵照中央政府的計(jì)劃進(jìn)行兩稅劃分的表象下，隱含的是各省固守各自利益，維護(hù)本省財(cái)政，消解中央政府改革措施的內(nèi)核。度支部引進(jìn)西方學(xué)理進(jìn)行兩稅劃分，意圖打破原有的財(cái)政混亂格局，重新營(yíng)建中央集權(quán)財(cái)政體制，保證中央財(cái)政收入的穩(wěn)定，而這個(gè)過程必然要以侵損地方財(cái)政為代價(jià)；東北三省則固守各自利益，在劃分兩稅過程中采取變通方法，確保地方財(cái)政利益。可見，清末新政時(shí)期分稅制改革的實(shí)質(zhì)是重新梳理央地關(guān)系?？上У氖?，由于中央政府的孱弱和地方政府的陽(yáng)奉陰違，更由于“內(nèi)不信外，外不信內(nèi)”的積弊，⑤清朝通過分稅制改革既未能回歸中央集權(quán)的財(cái)政體系，也未建立起新的利益分配格局，而這無疑為清王朝最后的崩塌埋下了伏筆。

從西方憲政改革的經(jīng)驗(yàn)來看，分稅制一般與立憲政體的確立和中央—地方事權(quán)的劃分密切相連?？梢哉f，分稅制思想在清末傳入中國(guó)具有合理性，因其傳入與清末中國(guó)正在進(jìn)行的憲政改革同步。但后來的發(fā)展表明，清政府的憲政體制改革明顯滯后，傳統(tǒng)的慣性和變革的阻力使得財(cái)政改革無法與以西方政制為基的分稅制相契合，分稅制在有清一代無法實(shí)施也就在所難免。⑥

[注 釋]

①此間有關(guān)劃分兩稅的報(bào)道、時(shí)評(píng)頻繁見諸報(bào)端，有關(guān)內(nèi)容可參見鄒進(jìn)文：《清末財(cái)政思想的近代轉(zhuǎn)型：以預(yù)算和財(cái)政分權(quán)思想為中心》（《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第4期）；印少云、顧培君：《清末民初分稅制思想述評(píng)》（《徐州師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2001年第2期）兩文。官員中較早提出進(jìn)行兩稅劃分的是盛京將軍趙爾巽和御史趙炳麟。趙爾巽于光緒三十二年（1906）即提出國(guó)家稅、地方稅分類征收、分類使用的方案，奏稱：“中國(guó)征斂之法名目繁瑣，可統(tǒng)名之曰‘稅’，而‘稅’之中實(shí)有國(guó)稅地方稅之別。如租課、錢糧等類，凡解部之款及由省支銷之款皆為國(guó)稅，應(yīng)由稅務(wù)、糧租、鹽法各局解省備用；其截留地方辦事之款，如車捐、燈捐、巡警捐之類皆為地方稅，除紳董經(jīng)收者不計(jì)外，凡各局代收之款仍令照案解交各地方官，以備公用”。趙炳麟于光緒三十四年（1908）專折奏請(qǐng)“飭令會(huì)議政務(wù)處詳議一切租稅分作兩項(xiàng)，一國(guó)稅，以備中央政府之用，一地方稅，以備地方行政之用”。參見《奉天將軍趙爾巽奏酌設(shè)各地方裁判糧稅專員并定地方官行政權(quán)限折》，《滿洲日?qǐng)?bào)》1906年5月20日(4)；《御史趙炳麟奏請(qǐng)統(tǒng)一財(cái)權(quán)整理國(guó)政折》，《盛京時(shí)報(bào)》1908年6月27日(5)。

②較具代表性的專題論文有陳鋒《清代中央財(cái)政與地方財(cái)政的調(diào)整》 （《歷史研究》1997年第5期）和劉增合《制度嫁接：西式稅制與清季國(guó)地兩稅劃分》 （《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第3期）兩文。

③該章程關(guān)于劃分兩稅只有“清理財(cái)政局應(yīng)將該省財(cái)政，利如何興，弊如何除，何項(xiàng)向?yàn)檎?，何?xiàng)向?yàn)殡s款，何項(xiàng)向系報(bào)部，何項(xiàng)向未報(bào)部，將來劃分稅項(xiàng)時(shí)，何項(xiàng)應(yīng)屬國(guó)家稅，何項(xiàng)應(yīng)屬地方稅，分別性質(zhì)，酌擬辦法，編訂詳細(xì)說明書，送部候核”寥寥數(shù)語(yǔ)?！抖戎Р壳謇碡?cái)政章程》，《清末籌備立憲檔案史料》 （下冊(cè)），中華書局1979年版，第1030頁(yè)。

④國(guó)家收入、地方收入除國(guó)家稅、地方稅外，還有包括官業(yè)收入等在內(nèi)的租稅外收入，本文對(duì)于租稅外收入不做探討。

⑤會(huì)議政務(wù)處曾奏稱：“然外省于財(cái)用實(shí)數(shù)，每隱匿不令部知，故部中常疑其相欺，而內(nèi)不信外；而部中于外省款項(xiàng)，每令其據(jù)實(shí)報(bào)明，聲言決不提用，及至報(bào)出，往往食言，故外省常畏其相誑，而外不信內(nèi)?！薄稌?huì)議政務(wù)處覆奏度支部清理財(cái)政辦法折》，《清末籌備立憲檔案史料》 （下冊(cè)），北京：中華書局，第1022頁(yè)。

⑥北洋政府在民國(guó)元年頒布了國(guó)家稅與地方稅草案，但并未實(shí)施，仍停留在法令層面。這說明分稅制的實(shí)施必須有民主憲政政體作為支撐，關(guān)于這一點(diǎn)，清王朝做不到，徒有民主虛名的北洋政府也做不到。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]周育民.晚清財(cái)政與社會(huì)變遷[M].上海:上海人民出版社,2000:26.

[2]度支部清理財(cái)政處.清理財(cái)政綱要[M].宣統(tǒng)二年.

[3]度支部清理財(cái)政處.清理財(cái)政章程講義[M].宣統(tǒng)二年.

[4]度支部致各省督撫電（宣統(tǒng)二年十月二十三日）[Z].遼寧省檔案館全宗jc10，卷24040.

[5]熊觀察希齡上澤公論財(cái)政書[M]//時(shí)事采新匯選:第三卷.北京：北京圖書館出版社，2003：10863-10864.

[6]奉天清理財(cái)政局.奉天省劃分國(guó)家地方兩稅說明書[M].國(guó)家圖書館藏:13-15.

[7]奉天清理財(cái)政局.奉天省劃分國(guó)家地方兩稅目及稅額表[M].國(guó)家圖書館藏:1.

[8]吉林清理財(cái)政局.吉林全省財(cái)政說明書·擬分吉林全省稅項(xiàng)總說明書[M].經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì),1915:25.

[9]黑龍江清理財(cái)政局.黑龍江劃分稅項(xiàng)意見書[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)園近代史研究所圖書館藏:1.

[10]奉天清理財(cái)政局.奉天省財(cái)政沿革利弊說明書·鹽厘[M].國(guó)家圖書館藏:14.

[11]東三省奉天清理財(cái)政局關(guān)于編定預(yù)算之議案[N].盛京時(shí)報(bào),1909-12-07(5).

[12]奉天清理財(cái)政局.奉天省財(cái)政沿革利弊說明書·正雜各捐[M].國(guó)家圖書館藏:1-2.

[13]吉林清理財(cái)政局.吉林全省財(cái)政說明書·擬分吉林全省稅項(xiàng)詳細(xì)說明書[M].經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì),1915:64.

[14]黑龍江清理財(cái)政局.黑龍江全省財(cái)政說明書·交涉雜稅類[M].經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì),1915:92.

[15]黑龍江清理財(cái)政局.黑龍江全省財(cái)政說明書·雜費(fèi)類[M].經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì),1915:9.

[16]黑龍江清理財(cái)政處.黑龍江省國(guó)家歲出預(yù)算表[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)院近代史研究所圖書館藏:1.

Study on the Partition of National Tax and Local Tax During the New Reform in the Northeast Three Provinces in Late Qing Dynasty

GAO Yue
(Research Center for Chinese Borderland History and Geography,Beijing 100005,China)

The partition of national tax and local tax is the important content during the New Reform in late Qing dynasty.During this process,the ministry of finance didn’t constitute the clear partition standard and the three provinces put forward different partition method out of their own benefit.The intention of the three provinces was not to partition all kinds of taxes into national tax and local tax simply but to retain their vested interest by the partition.

the New Reform;the northeast three provinces;the partition of national tax and local tax;the relationship between central government and local government

K251

A

1008-178X（2012）11-0014-06

2012-05-12

高 月（1980-），男，吉林大安人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)邊疆史地研究中心助理研究員，博士，從事近代東北疆域史研究。