文/潘文林

軍隊(duì)審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容與評(píng)價(jià)原則

文/潘文林

軍隊(duì)關(guān)乎國家的安全、民族的發(fā)展，軍隊(duì)審計(jì)無小事。

軍隊(duì)審計(jì)與地方審計(jì)的不同之處就在于“軍隊(duì)”兩字。如果簡單將審計(jì)之前冠以“軍隊(duì)”二字，絕非真正意義上的軍隊(duì)審計(jì)。當(dāng)前，軍隊(duì)審計(jì)有復(fù)制地方審計(jì)之嫌。無論是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，還是財(cái)務(wù)收支審計(jì)皆如此，失去了軍隊(duì)審計(jì)的特色與應(yīng)有作用。

為了國家的長治久安，軍隊(duì)審計(jì)要有戰(zhàn)略眼光、危機(jī)意識(shí)、大局意識(shí)。為此，需要突破舊思維，將目光放得更長遠(yuǎn)些，拓寬視野，切忌就事論事；重新審視審計(jì)的職能、作用及本質(zhì)，充分發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用，積極促進(jìn)軍隊(duì)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)武裝部隊(duì)走出一條機(jī)械化、信息化復(fù)合發(fā)展的精兵之路。

軍隊(duì)審計(jì)的總目標(biāo)與主要內(nèi)容

（一）軍隊(duì)審計(jì)的特殊性及總目標(biāo)

軍隊(duì)審計(jì)屬于安全審計(jì)的范疇。安全審計(jì)包括國防安全、國土安全、信息安全等諸方面，是一種建立在系統(tǒng)思想基礎(chǔ)上的績效審計(jì)。在我國，由中央軍委領(lǐng)導(dǎo)的解放軍審計(jì)署（掛靠總后勤部）負(fù)責(zé)實(shí)施的軍隊(duì)審計(jì)自成體系，在審計(jì)目標(biāo)與內(nèi)容方面和地方審計(jì)有很大區(qū)別，有其特殊性。

中央軍委最近印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)軍隊(duì)審計(jì)工作的意見》，要求解放軍審計(jì)圍繞軍事斗爭準(zhǔn)備，強(qiáng)化審計(jì)工作，堅(jiān)持以加快轉(zhuǎn)變戰(zhàn)斗力生成模式為主線，把握新形勢(shì)新任務(wù)對(duì)審計(jì)工作的新要求，既著眼軍隊(duì)審計(jì)長遠(yuǎn)建設(shè)發(fā)展，又注重研究解決現(xiàn)實(shí)矛盾問題，充分發(fā)揮審計(jì)工作在拓展和深化軍事斗爭準(zhǔn)備中的作用。

從黨中央對(duì)解放軍審計(jì)署的工作要求看，中國人民解放軍的建軍總目標(biāo)，也就是軍隊(duì)審計(jì)的總目標(biāo)。軍隊(duì)審計(jì)的目標(biāo)和解放軍建軍的總目標(biāo)是高度一致的。

（二）軍隊(duì)審計(jì)的主要內(nèi)容

當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，世界政治、經(jīng)濟(jì)、軍事格局將對(duì)我積極防御的國防戰(zhàn)略產(chǎn)生深刻影響。同時(shí)，現(xiàn)代戰(zhàn)爭的特點(diǎn)及地緣安全形勢(shì)，又直接影響我軍在未來防衛(wèi)作戰(zhàn)中的戰(zhàn)役甚至戰(zhàn)術(shù)計(jì)劃。另外，一些主要國家的戰(zhàn)略意圖、作戰(zhàn)思想、作戰(zhàn)體系的構(gòu)成等，也將對(duì)我軍建設(shè)及發(fā)展、將來的作戰(zhàn)理念等產(chǎn)生深刻影響。

中國人民解放軍適應(yīng)國際安全形勢(shì)和防衛(wèi)的實(shí)際需要，勢(shì)必制定有總體目標(biāo)、分目標(biāo)，遠(yuǎn)期目標(biāo)、近期目標(biāo),戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)役目標(biāo)?？偰繕?biāo)統(tǒng)領(lǐng)各個(gè)分目標(biāo)。從現(xiàn)代戰(zhàn)爭的規(guī)律來看，圍繞總目標(biāo)、總要求的諸多分目標(biāo)與要求應(yīng)當(dāng)是：作戰(zhàn)裝備的研制與采購、戰(zhàn)備與訓(xùn)練、后勤保障、戰(zhàn)爭準(zhǔn)備及實(shí)施。為了掌握中國人民解放軍能否滿足最低國防需求，可以將影響未來戰(zhàn)爭勝負(fù)的幾個(gè)關(guān)鍵因素進(jìn)行量化。為此，有必要將解放軍的作戰(zhàn)能力分解成必要的預(yù)算、構(gòu)成作戰(zhàn)體系的各種武器裝備和支援設(shè)備、訓(xùn)練、作戰(zhàn)部隊(duì)的種類與數(shù)量、軍事思想與作戰(zhàn)計(jì)劃等。假如某個(gè)環(huán)節(jié)不符合預(yù)定的作戰(zhàn)目標(biāo)，就說明在實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)上沒有達(dá)標(biāo)，說嚴(yán)重些，在未來的海空大戰(zhàn)中將存在風(fēng)險(xiǎn)。

軍隊(duì)審計(jì)的內(nèi)容服從、服務(wù)于審計(jì)目標(biāo)。根據(jù)解放軍的總體戰(zhàn)略及其分化出來的各個(gè)目標(biāo)，以及各個(gè)量化指標(biāo)，皆是軍隊(duì)審計(jì)的主要內(nèi)容。

軍隊(duì)審計(jì)的主要評(píng)價(jià)事項(xiàng)及原則

（一）以服從、服務(wù)于國防需要，按國防建設(shè)規(guī)律安排軍事活動(dòng)作為評(píng)價(jià)各個(gè)軍事單位與事項(xiàng)的總原則

中國人民解放軍的所有重大事項(xiàng)的實(shí)施都要圍繞打贏未來高科技戰(zhàn)爭的總體目標(biāo)，這是軍隊(duì)審計(jì)總的評(píng)價(jià)原則。軍隊(duì)審計(jì)既然屬于安全審計(jì)的一種，就需要緊貼軍隊(duì)發(fā)展戰(zhàn)略，緊緊圍繞國家安全、一切為打贏這一軍隊(duì)之根本，努力探索軍隊(duì)審計(jì)的規(guī)律與技術(shù)方法。以總體軍事目標(biāo)為基礎(chǔ)，倒推各個(gè)分目標(biāo)，以此確定武器裝備的技戰(zhàn)術(shù)水平和數(shù)量，進(jìn)而確定人員的軍事素質(zhì)和訓(xùn)練水平，還有武裝力量的底限。在想問題、看事情時(shí)要有超前眼光，要從戰(zhàn)爭的發(fā)展規(guī)律，新時(shí)期我軍的建軍思想與作戰(zhàn)方針等，洞悉現(xiàn)代戰(zhàn)爭對(duì)建軍思想的影響，掌握被審計(jì)單位的資金運(yùn)用及資金所服務(wù)的對(duì)象。既要重視資金的使用，更要注重戰(zhàn)斗力的形成。為此，就不能僅僅盯著資金的使用不放，而忽視關(guān)乎國防安全的武器裝備的技術(shù)基礎(chǔ)、作戰(zhàn)體系的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，以及戰(zhàn)備水平等。

（二）作戰(zhàn)裝備的研制與采購

1.在裝備研發(fā)上，要重視概念設(shè)計(jì)與系統(tǒng)的先進(jìn)性；在重大專項(xiàng)上要立足自主研制。目前，主戰(zhàn)裝備及其在信息系統(tǒng)支持下所形成的作戰(zhàn)體系在未來戰(zhàn)爭中的作用是無法取代的。因此，武器裝備的先進(jìn)與否非常重要。這就需要在充分論證我國未來一個(gè)時(shí)期的作戰(zhàn)環(huán)境與對(duì)手的作戰(zhàn)能力的基礎(chǔ)上，制定主戰(zhàn)裝備的技戰(zhàn)術(shù)性能。一旦判斷有誤，損失將無法彌補(bǔ)。同時(shí)，由于作戰(zhàn)飛機(jī)、主戰(zhàn)艦艇動(dòng)輒千萬元、數(shù)億元甚至數(shù)十億元的采購單價(jià)，導(dǎo)致主戰(zhàn)裝備的裝備數(shù)量越來越少。鑒于武器裝備的服役時(shí)間相對(duì)較長，而非支付了金錢之后就可完事大吉，還要符合人機(jī)工程學(xué)，還要進(jìn)行后續(xù)的升級(jí)改進(jìn)。因此，其設(shè)計(jì)是否科學(xué)，是否有改進(jìn)余地等非常重要。為此，在審計(jì)時(shí)，需要特別關(guān)注武器裝備的概念設(shè)計(jì)是否合理。否則，容易形成戰(zhàn)力空白，戰(zhàn)時(shí)貽誤戰(zhàn)機(jī)。

在1982年爆發(fā)的馬島戰(zhàn)爭中，阿根廷飽受過度依賴武器進(jìn)口所帶來的嚴(yán)重后果。當(dāng)時(shí)，阿根廷所裝備的、能夠?yàn)槠淙〉每上矐?zhàn)果的法制“超軍旗”攻擊機(jī)及其搭載的“飛魚”反艦導(dǎo)彈的數(shù)量極其有限。在戰(zhàn)爭爆發(fā)伊始，法國就中止了向阿根廷出售武器的合同。在阿軍作戰(zhàn)體系中同樣重要的A-4攻擊機(jī)及其炸彈則來自美國。美國名義上保持中立，實(shí)則向著英國。類似情況，在許多中小國家普遍存在。一旦武器裝備消耗殆盡，戰(zhàn)爭則難以為繼。

目前，我國仍有包括戰(zhàn)斗機(jī)、大型運(yùn)輸機(jī)及其發(fā)動(dòng)機(jī)，常規(guī)潛艇，驅(qū)逐艦用燃?xì)廨啓C(jī)等主戰(zhàn)裝備或其關(guān)鍵部件等不同程度地依賴進(jìn)口。對(duì)外依賴不僅存在巨大風(fēng)險(xiǎn)，自主研發(fā)能力也將被削弱；同時(shí)，進(jìn)口裝備在維修保障方面與國產(chǎn)裝備存在較大差異。這些，都不利于獨(dú)立的國防政策與國防建設(shè)。

2.要重視基礎(chǔ)科研，杜絕只有型號(hào)研制的弊端。實(shí)踐證明，基礎(chǔ)研究是支持主戰(zhàn)裝備科學(xué)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。國際上綜合國力的競爭，從某種意義上講是基礎(chǔ)研究的競爭。無論是過去還是現(xiàn)在，我國在此方面吃了不少虧。最近的例子是為殲10、殲11配套的“太行”發(fā)動(dòng)機(jī)遲遲不能生產(chǎn)定型，武直10直升機(jī)根本沒有國產(chǎn)發(fā)動(dòng)機(jī)可用。為了避免這類事情的再次發(fā)生，解放軍審計(jì)署在實(shí)施相關(guān)審計(jì)時(shí)，需要了解全軍是否有合理的武器發(fā)展規(guī)劃，能否引導(dǎo)有關(guān)部門、企業(yè)按照軍方需求，加大基礎(chǔ)研究力度。

3.研發(fā)進(jìn)度是否有保證。為了控制主戰(zhàn)裝備的研發(fā)進(jìn)度，發(fā)達(dá)國家普遍應(yīng)用系統(tǒng)工程方法來管理武器的研制進(jìn)度。在此方面的成功范例還是挺多的，例如美國“北極星”潛射彈道導(dǎo)彈、“阿波羅”載人登月計(jì)劃、先進(jìn)技術(shù)戰(zhàn)斗機(jī)計(jì)劃等，均應(yīng)用了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)控制等為代表的項(xiàng)目管理。我國自從改革開放以來，在軍工企業(yè)開始大規(guī)模應(yīng)用系統(tǒng)工程管理方法，取得了巨大成效。但與發(fā)達(dá)國家相比還存在一定差距，主要是項(xiàng)目的進(jìn)度、風(fēng)險(xiǎn)及成本控制方面還有潛力可挖。

4.是否按全壽命成本進(jìn)行裝備采購。主要了解經(jīng)費(fèi)是否夠用，編制是否合理。此外，還要了解軍方是否缺乏全壽命成本意識(shí)，只注重單次采購成本的比較，而不能將武器從開始服役到退役期間的維修保障、升級(jí)改進(jìn)、人員培訓(xùn)等費(fèi)用考慮在內(nèi)。

（三）軍事訓(xùn)練與戰(zhàn)備水平

1.日常訓(xùn)練是否滿足最低需要。主要了解與評(píng)價(jià)日常訓(xùn)練能否滿足最低作戰(zhàn)需求，是否存在為了所謂安全而減少甚至停止訓(xùn)練的情況。一些特殊軍種，如?？哲姷暮娇毡筷?duì)，能否貼近現(xiàn)代戰(zhàn)爭的實(shí)戰(zhàn)狀況，進(jìn)行有針對(duì)性的逼真訓(xùn)練與演習(xí)，所有飛行員每年的飛行時(shí)間是否超過最低要求，飛行員能否最大限度地利用飛行模擬器進(jìn)行訓(xùn)練等。

2.戰(zhàn)備水平是否與國家戰(zhàn)略相稱。我國目前的戰(zhàn)備水平與面臨的安全形勢(shì)和所要形成的戰(zhàn)略威懾并不相稱。例如，被軍事家稱為具有第二次核打擊能力的、也是比較安全的彈道導(dǎo)彈核潛艇，在我國僅具象征意義，根本沒有形成作戰(zhàn)能力；而空基核打擊力量也缺乏安全可靠的投送平臺(tái)。我國東部沿海地區(qū)大多為不設(shè)防的城市，許多戰(zhàn)略要地缺乏必要的防空系統(tǒng)。例如一些地方需要配備具有下視下射、具備遠(yuǎn)距攔射能力的先進(jìn)戰(zhàn)斗機(jī)，但僅配備殲7一類的僅具近距離格斗能力、無法攔截巡航導(dǎo)彈的作戰(zhàn)飛機(jī)。這些飛機(jī)盡管采購成本不高，但因作戰(zhàn)能力低下，繼續(xù)服役已無必要。

現(xiàn)代戰(zhàn)爭的爆發(fā)有時(shí)候沒有任何癥候，一旦爆發(fā)將快速而猛烈。如果戰(zhàn)爭動(dòng)員所需時(shí)間太長，將失去最佳的作戰(zhàn)時(shí)機(jī)甚至暴露作戰(zhàn)意圖。如果需要達(dá)成戰(zhàn)爭突然性，就需要在平時(shí)的戰(zhàn)備上多做文章。一旦國家需要，分布在各個(gè)戰(zhàn)區(qū)（包括大洋）的海空軍及二炮部隊(duì)，即可立即發(fā)動(dòng)排山倒海的戰(zhàn)略進(jìn)攻。只有這樣，才能達(dá)成遏止戰(zhàn)爭的目的。

3.能否形成嚴(yán)密的作戰(zhàn)體系。現(xiàn)代戰(zhàn)爭是體系對(duì)抗，不是一兩件先進(jìn)武器的對(duì)抗，也不能依賴所謂撒手锏武器就能取得決定性勝利。目前，我國尚未形成嚴(yán)密的作戰(zhàn)體系，許多在未來戰(zhàn)爭中能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用的裝備，如國家空中應(yīng)急戰(zhàn)略指揮所、潛艇通信中繼機(jī)、空中激光武器平臺(tái)、航空母艦等還未裝備；有些被稱為戰(zhàn)力倍增器的裝備如預(yù)警機(jī)、加油機(jī)，還有戰(zhàn)略轟炸機(jī)、彈道導(dǎo)彈核潛艇等盡管已有，但還很少甚至根本就沒有形成作戰(zhàn)能力；三位一體的核打擊手段遠(yuǎn)未建立；機(jī)械化、信息化水平還遠(yuǎn)未滿足需要。

（四）后勤保障

古今中外的戰(zhàn)爭史表明，后勤保障是交戰(zhàn)一方能否取得戰(zhàn)爭勝利的關(guān)鍵因素之一。現(xiàn)代戰(zhàn)爭打的是后勤，沒有良好的后勤保障，戰(zhàn)爭將難以進(jìn)行下去。在審計(jì)時(shí)就要看后勤保障手段是否先進(jìn)、保障環(huán)節(jié)是否合理，在平時(shí)是否拖訓(xùn)練的后退。

例如，在對(duì)青藏高原駐軍補(bǔ)給審計(jì)上，就要用系統(tǒng)科學(xué)的方法，分析何種補(bǔ)給方式最優(yōu)：不僅從成本、時(shí)間來看，更要從長遠(yuǎn)發(fā)展來看。如果現(xiàn)在的投入較大，卻是發(fā)展趨勢(shì)，更能保證部隊(duì)的快速機(jī)動(dòng)，有利于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。從外軍經(jīng)驗(yàn)及戰(zhàn)爭實(shí)踐看，應(yīng)該建議軍方選擇戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)空運(yùn)（或機(jī)降）而非利用汽車長途奔命。

現(xiàn)代戰(zhàn)爭將會(huì)消耗大量燃料，沒有石油，飛機(jī)、艦艇、坦克裝甲車輛甚至導(dǎo)彈就是擺設(shè)。因此，軍隊(duì)審計(jì)應(yīng)從戰(zhàn)略高度，審視當(dāng)前我國的能源政策，并要求建立石油儲(chǔ)備制度和建立多條石油輸送通道及來源，防止馬六甲困局有可能造成的災(zāi)難性影響。

（五）寓軍于民、軍民結(jié)合的裝備研發(fā)與國防動(dòng)員

現(xiàn)代武器裝備，如艦船、飛機(jī)、導(dǎo)彈、坦克裝甲車輛等，與民用技術(shù)有著深厚的淵源。這不僅包括設(shè)計(jì)制造這些作戰(zhàn)平臺(tái)或武器的企業(yè)，既能制造民品，也能從事軍品項(xiàng)目，這些裝備所涉及的材料、計(jì)算機(jī)技術(shù)、動(dòng)力裝置、工藝等多為軍民兩用項(xiàng)目或技術(shù)。以燃?xì)鉁u輪發(fā)動(dòng)機(jī)為例，除了可以作為飛機(jī)、直升機(jī)的動(dòng)力裝置外，小型低成本的渦輪發(fā)動(dòng)機(jī)還可用于多種戰(zhàn)術(shù)導(dǎo)彈上面，而在這些發(fā)動(dòng)機(jī)基礎(chǔ)上衍生出來的燃?xì)廨啓C(jī)則可用于水面艦艇、坦克上面，還可以將其作為遠(yuǎn)程預(yù)警雷達(dá)、防空導(dǎo)彈發(fā)射車等的電力來源。寓軍于民，軍民結(jié)合的好處是非?？捎^的。既可節(jié)約經(jīng)費(fèi)、降低風(fēng)險(xiǎn)、提高效率，又可及早形成作戰(zhàn)能力并簡化后勤。

當(dāng)前，我國寓軍于民、軍民結(jié)合的狀況不容樂觀。受蘇聯(lián)影響，我國在相當(dāng)一個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)將軍工企業(yè)與民事企業(yè)分離，而且條塊分割嚴(yán)重。在軍工企業(yè)當(dāng)中，造飛機(jī)的不參與艦船研發(fā)，造坦克的不涉及導(dǎo)彈技術(shù)。如此重復(fù)建設(shè)，不僅浪費(fèi)嚴(yán)重，也沒有將有限的資源有效整合起來。盡管現(xiàn)在已有改善，但與世界先進(jìn)國家相比，我們還有許多路子要走，還有許多現(xiàn)實(shí)問題需要解決。

寓軍于民、軍民結(jié)合的內(nèi)涵還遠(yuǎn)非如此。大型客機(jī)、滾裝貨船、甚至拖網(wǎng)漁船等極具軍事潛力，戰(zhàn)時(shí)需要被征用。因此，在審計(jì)時(shí)還需注意軍隊(duì)及地方是否出臺(tái)嚴(yán)密的與之有關(guān)法規(guī)與制度，便于及時(shí)征用民用飛機(jī)、船只、車輛及其相關(guān)的技術(shù)與駕駛?cè)藛T等。

（作者單位：河南省審計(jì)科研所）