◎ 首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)房地產(chǎn)研究中心教授 張躍慶

住房制度改革提出指導(dǎo)思想和基本方針是鄧小平同志于1980年4月同中央負(fù)責(zé)同志談話時(shí)定的調(diào)。以前的住房制度是建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上的“國(guó)家包、低租金、福利制”的住房制度。鄧小平于1980年4月同中央負(fù)責(zé)同志談話中指出：“關(guān)于住宅問題，要考慮城市建筑住宅、分配房屋一系列政策。城鎮(zhèn)居民個(gè)人可以購(gòu)買房子，也可以自己蓋。不但新房子可以出售，老房子也可以出售?？梢砸淮胃犊睿部梢苑制诟犊?，10年、15年付清。住宅出售以后，房租恐怕要調(diào)整。要聯(lián)系房?jī)r(jià)調(diào)整房租，使人們感到買房合算?！边@就為住房制度改革提出了指導(dǎo)思想和基本方針政策。同年6月，中共中央和國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)《全國(guó)基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)提綱》中，正式提出實(shí)行住房商品化的政策；準(zhǔn)許私人建房、買房、擁有自己的住房；新建住房和已有住房都可以向職工出售。進(jìn)一步明確了住房商品化改革的方向，拉開了住房制度改革的序幕。

建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的住房制度

住房制度改革，不僅關(guān)系到國(guó)民收入的分配格局，財(cái)政支出方向，而且關(guān)系到職工（居民）的切身利益，即職工的工資福利待遇和住房分配。為了加強(qiáng)對(duì)住房制度改革的領(lǐng)導(dǎo)，1986年1月，國(guó)務(wù)院成立了住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組。為了推進(jìn)住房制度改革，國(guó)務(wù)院相繼批準(zhǔn)了煙臺(tái)和唐山等城市針對(duì)住房福利制和低租金的弊端，提出了提高住房租金，同時(shí)給予補(bǔ)貼的住房制度改革思路和政策。在總結(jié)試點(diǎn)城市住房制度改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院于1988年在北京召開了全國(guó)第一次住房制度改革工作會(huì)議，形成了以提租補(bǔ)貼為核心的全國(guó)住房制度改革方案。按照中央住房制度改革的部署，北京市于1988年初成立了北京住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組及其工作機(jī)構(gòu)，即住房制度改革辦公室，開始進(jìn)行住房制度改革。根據(jù)國(guó)務(wù)院1988年2月出臺(tái)的《關(guān)于在全國(guó)城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實(shí)施方案的通知》，北京開始進(jìn)行優(yōu)惠售房改革的實(shí)踐。

1991年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，并于同年10月，召開了第二次全國(guó)住房制度改革工作會(huì)議，確定了住房制度改革的基本原則和政策。

1992年中國(guó)共產(chǎn)黨召開的“十四大”，確立了經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，就是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。為了落實(shí)“十四大”的精神，1993年“十四大三中全會(huì)”通過了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。根據(jù)“十四大”和“十四大三中全會(huì)”《決定》提出的：“努力推進(jìn)城鎮(zhèn)住房改革”的要求，1993年11月，國(guó)務(wù)院召開了第三次全國(guó)住房制度改革工作會(huì)議，并于1994年發(fā)出了國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（43號(hào)文件），進(jìn)一步明確了住房制度改革的根本目標(biāo)，就是建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的住房制度。

20世紀(jì)90年代中期，根據(jù)國(guó)內(nèi)外發(fā)展新形勢(shì)的要求，中央決定把住宅建設(shè)作為擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展新的經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)，同時(shí)根據(jù)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，國(guó)務(wù)院于1998年6月召開了第四次全國(guó)住房制度改革工作會(huì)議，并于7月下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》（23號(hào)文件）?！锻ㄖ访鞔_指出住房制度改革的指導(dǎo)思想是：穩(wěn)步推進(jìn)住房商品化、社會(huì)化；逐步建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的住房新制度。明確住房制度改革的目標(biāo)是：停止住房實(shí)物分配，實(shí)行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，擴(kuò)大住房服務(wù)；培育和規(guī)范住房交易市場(chǎng)。進(jìn)一步完善了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的住房制度和住房政策。

加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

住房制度改革、貨幣分配政策的實(shí)施，極大地促進(jìn)了住宅與房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。進(jìn)入新世紀(jì)，房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，引起了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。為了解決房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題，中央開始對(duì)房地產(chǎn)實(shí)行宏觀調(diào)控。2003年，國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》。要求堅(jiān)持住房市場(chǎng)化的基本方向，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)配置住房資源的基礎(chǔ)作用。但是，在房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)市場(chǎng)大發(fā)展的情況下，住房制度建設(shè)和住房多層次供應(yīng)體系政策沒有得到有效的落實(shí)。在把居民住房推向住房市場(chǎng)的同時(shí)，過高的住房?jī)r(jià)格卻把中低收入群體從住房市場(chǎng)上排擠了出來。于是使住房問題，成為社會(huì)各方面關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問題。

為了調(diào)控住房市場(chǎng)和大力解決居民的住房問題，2006年5月17日，溫家寶總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，提出了促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的主要措施，即關(guān)于住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、房地產(chǎn)稅收、房地產(chǎn)信貸、土地供應(yīng)、廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)等六項(xiàng)措施，即國(guó)務(wù)院的“國(guó)六條”。為了貫徹執(zhí)行國(guó)務(wù)院的“國(guó)六條”，中央九部委于同年5月29日出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見》（即“國(guó)15條”），明確地提出了兩個(gè)70%的控制指標(biāo)，以及其他相關(guān)的政策措施，不僅進(jìn)一步明確了國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的思路和政策，而且也是完善房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，建立健全住房制度和解決居民住房問題的重要舉措。

進(jìn)入2007年，國(guó)家主席胡錦濤在同年召開的中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次代表大會(huì)上的政治報(bào)告即《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利》中，在總結(jié)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，特別是在房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控的基礎(chǔ)上，明確提出了“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”，“努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。把住房問題列為民生問題的重要內(nèi)容。溫家寶總理在2007年在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上的《政府工作報(bào)告》中，提出了關(guān)于住房建設(shè)和住房消費(fèi)總的指導(dǎo)的三個(gè)原則；（1）堅(jiān)持從我國(guó)人多地少的基本國(guó)情出發(fā)，建立科學(xué)合理的住房建設(shè)和消費(fèi)模式。（2）堅(jiān)持正確發(fā)揮政府和市場(chǎng)的作用，政府主要制定住房規(guī)劃和政策，搞好土地合理供應(yīng)、節(jié)約利用和管理，重點(diǎn)發(fā)展面向中低收入家庭的住房。高收入家庭的住房需求主要通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)解決。（3）堅(jiān)持和加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控和監(jiān)管，規(guī)范和維護(hù)市場(chǎng)秩序，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定和健康發(fā)展。根據(jù)胡錦濤和溫家寶的報(bào)告，為了加強(qiáng)保障住房制度的建設(shè)，2007年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（[2007年] 24號(hào)文件）。把住房保障制度建設(shè)提到了應(yīng)有的高度。

調(diào)控與調(diào)節(jié)結(jié)合完善住房體制

“十二五”時(shí)期，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要時(shí)期，也是保障住房制度建設(shè)的一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出：“堅(jiān)持把保障和改善民生作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。住房是目前發(fā)展階段的最大民生問題?！笆濉币?guī)劃綱要明確要求“堅(jiān)持政府調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合，加快完善符合國(guó)情的住房體制機(jī)制和政策體系”，努力“提高住房保障水平”。溫家寶總理在2011年《政府工作報(bào)告》中進(jìn)一步指出要“堅(jiān)定不移地搞好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控。加快健全房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的長(zhǎng)效機(jī)制”，“進(jìn)一步擴(kuò)大保障性住房建設(shè)規(guī)?！ゾo建立保障性住房使用、運(yùn)營(yíng)、退出等管理制度，提高透明度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，保證符合條件的家庭受益”。為了提高住房保障水平，中央明確提出五年建設(shè)保障性住房3600萬(wàn)套，2011年2012年各建1000萬(wàn)套的建設(shè)任務(wù)。北京市根據(jù)自己的具體情況，在“十二五規(guī)劃”中提出，建設(shè)各類保障性住房100萬(wàn)套的目標(biāo)。保障性住房建設(shè)，占全部新建住房總量的60%，比“十一五”期間翻一番。

現(xiàn)在擺到全國(guó)各省市面前的任務(wù)，就是繼續(xù)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，緊密結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)和土地環(huán)境資源等實(shí)際狀況（特點(diǎn)），進(jìn)一步完善住房保障制度的建設(shè)。