禹雪中，馮 時，賈寶真

（中國水利水電科學研究院 國家水電可持續(xù)發(fā)展研究中心，北京 100038）

小水電開發(fā)在提高農(nóng)村電氣化水平、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、保障應急供電、溫室氣體減排等多方面做出了重要貢獻，有效促進了我國農(nóng)村經(jīng)濟和社會的發(fā)展。另一方面，水電工程的建設和運行可能會對生態(tài)系統(tǒng)造成一定程度的不利影響，而我國的小水電開發(fā)與農(nóng)民利益密切相關(guān)。2011年中央1號文件《中共中央國務院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》指出，在保護生態(tài)和農(nóng)民利益前提下，加快水能資源開發(fā)利用，大力發(fā)展農(nóng)村水電。這表明保護生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民利益將繼續(xù)成為未來一定時期我國水電行業(yè)需要重點關(guān)注的內(nèi)容[1]。

為了盡量降低水電工程的不利生態(tài)影響，瑞士和美國分別建立了綠色水電認證和低影響水電認證制度，從技術(shù)評價和經(jīng)濟激勵兩個方面促進水電站業(yè)主降低不利影響和進行生態(tài)修復[2-3]。2010年，國際水電協(xié)會(International Hydropower Association, IHA)發(fā)布了《水電可持續(xù)性評估規(guī)范(Hydropower Sustainability Assessment Protocol)》，從環(huán)境、經(jīng)濟、社會等方面進行水電開發(fā)可持續(xù)性的評估[4]。國際經(jīng)驗表明，開展水電工程的環(huán)境認證或可持續(xù)性評估，有助于水電開發(fā)采取措施避免或減輕負面影響、提高綜合效益[5-6]。本文對國內(nèi)外相關(guān)認證制度、評估方法和技術(shù)標準進行了歸納分析，根據(jù)我國小水電開發(fā)的特點和問題，對綠色小水電評價的作用、內(nèi)容和標準關(guān)鍵問題進行了概要分析。

1 國內(nèi)外相關(guān)認證制度和評價標準分析

開展綠色小水電評價，需要在充分借鑒國內(nèi)外相關(guān)認證制度和技術(shù)標準的基礎上，根據(jù)小水電的特點，進行更具針對性和有效性的制度設計和技術(shù)標準研究。目前可供借鑒的內(nèi)容主要包括綠色(低影響)水電認證制度、水電可持續(xù)性評估規(guī)范和我國水利水電工程環(huán)境影響評價等相關(guān)技術(shù)標準。

1.1 綠色/低影響水電認證制度

瑞士的綠色水電認證和美國低影響水電認證在機制上十分接近，可以用技術(shù)評價和經(jīng)濟激勵兩個方面進行概括：建立技術(shù)標準對水電工程的生態(tài)環(huán)境影響進行評估，滿足標準的水電站可以獲得認證，這些電站能夠以綠色水電或低影響水電的標志進行市場營銷，從而獲得額外收益，并且這些收益必須用于電站影響區(qū)域的生態(tài)修復。

綠色水電認證標準從水文特征、河流系統(tǒng)連通性、泥沙和河流形態(tài)、景觀與生境、生物群落5個方面反映健康河流生態(tài)系統(tǒng)的特征，并通過5個方面的管理措施來實現(xiàn)，即最小流量管理、調(diào)峰、水庫管理、泥沙管理、電站設計，環(huán)境要求與管理措施的內(nèi)容形成環(huán)境管理矩陣，對于矩陣中的每項內(nèi)容提出了評估標準。低影響水電認證標準考慮了8個方面的內(nèi)容：(1)河道水流；(2)水質(zhì)；(3)魚道和魚類保護；(4)流域保護；(5)瀕危物種保護；(6)文化資源保護；(7)公共娛樂功能；(8)未被建議拆除。

綠色水電認證和低影響水電認證的技術(shù)標準都是針對水電工程的生態(tài)環(huán)境影響進行評價，綠色水電認證基本采用定性判斷的方法，低影響水電認證把執(zhí)行相關(guān)管理部門的規(guī)定作為認證依據(jù)，兩者都沒有明確提出定量的技術(shù)指標和標準。

1.2 水電可持續(xù)性評估規(guī)范

2008年開始，IHA組織包括政府、國際投資機構(gòu)、開發(fā)商以及非政府組織等機構(gòu)代表，經(jīng)過廣泛的研討、試用和完善，于2010年11月正式發(fā)布了《水電可持續(xù)性評估規(guī)范》，為開展水電開發(fā)的綜合評估提供了一套全面和可操作的技術(shù)工具。評估規(guī)范可以供水電投資、運營、建設、管理等部門進行水電項目可持續(xù)性評估而使用，從而為決策和管理提供支持，還可以為水電開發(fā)的利益相關(guān)者提供對話的工具。

在結(jié)構(gòu)方面，水電可持續(xù)性評價規(guī)范包括四個部分(Section)，分別為前期階段、項目準備、項目實施和項目運行，這四個部分對應著水電開發(fā)的不同時間階段。每個部分都包含數(shù)目不等的主題(Topic)，這些主題代表具體的評價內(nèi)容。每個主題都由主題說明、評分方法和評價指南三個部分組成，以指導具體的評估工作。評價規(guī)范采用5分制進行評分，1分為最差，5分為最好，3分表示基本良好。評分一般從評價、管理、利益相關(guān)者支持水平、遵守規(guī)定和計劃、效果5個方面進行，評分方法列出了每個級別得分需要滿足的要求。

IHA的水電可持續(xù)性評估規(guī)范綜合考慮了環(huán)境、經(jīng)濟和社會三個方面，評價要素比較全面，但是對于各個要素的評估都是基于定性描述的方法，沒有提出具有較好代表性的評價指標和量化的閾值標準。

1.3 我國相關(guān)技術(shù)標準

我國在水電工程的環(huán)境、經(jīng)濟和移民等方面都建立了相應的技術(shù)標準。在水電開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護方面，在規(guī)劃環(huán)評、建設項目環(huán)評、環(huán)境保護設計、竣工環(huán)保驗收四個階段都有相應的技術(shù)標準，小水電工程也有環(huán)境影響評價和環(huán)境保護設計的技術(shù)標準。經(jīng)濟評價標準主要側(cè)重于項目準備階段進行經(jīng)濟可行性的評價，小水電項目也建立了經(jīng)濟評價規(guī)程。我國水電開發(fā)的社會評價和技術(shù)標準基本是移民安置方面的內(nèi)容，包括移民安置規(guī)劃、安置規(guī)劃設計、實物調(diào)查以及移民后期扶持等具體內(nèi)容。

這些技術(shù)標準涉及的時間階段基本是規(guī)劃、設計、建設和運行初期，沒有包括水電工程的長期運行階段。而水電工程對生態(tài)環(huán)境的影響更多體現(xiàn)在工程運行階段，并且工程對生態(tài)環(huán)境的影響過程大多具有動態(tài)特征，很多效應往往需要一定時期后才能顯現(xiàn)。因此不能認為通過竣工環(huán)保驗收的工程在環(huán)境上就一直是可接受的，還需要在工程運行過程中進行持續(xù)的監(jiān)測、評估和管理。水電工程的經(jīng)濟和社會評價也都具有類似的特征。

表1 國外水電認證制度、評估方法及我國相關(guān)技術(shù)標準比較分析

在技術(shù)內(nèi)容和評價指標方面，這些標準主要規(guī)定了規(guī)劃、評價、設計和驗收的內(nèi)容、方法和要求，但基本沒有涉及如何衡量水電工程生態(tài)、經(jīng)濟和社會影響的趨勢和程度，例如，環(huán)境影響評價和竣工環(huán)保驗收中進行環(huán)境影響可接受的判斷，主要是專家根據(jù)環(huán)評報告和竣工調(diào)查報告進行綜合判斷，無法定量判斷工程環(huán)境影響的程度。

綜合以上內(nèi)容，對國際和國內(nèi)相關(guān)認證制度和評價標準的主要作用、基本內(nèi)容和標準特點歸納如表1所示。

2 綠色小水電評價的含義及作用

針對當前和今后一定時期我國小水電行業(yè)發(fā)展過程中需要解決的突出問題，在借鑒國際經(jīng)驗的基礎上，根據(jù)我國小水電開發(fā)的工程特點以及經(jīng)濟社會條件，開展綠色小水電評價，鼓勵和引導小水電開發(fā)更加重視生態(tài)環(huán)境保護、惠及當?shù)剞r(nóng)民利益，實現(xiàn)水能資源的科學開發(fā)和可持續(xù)利用。

2.1 我國小水電開發(fā)的主要問題

當前我國小水電開發(fā)存在的問題主要表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)民利益維護以及水資源綜合利用三個方面。我國小水電站大多建在山區(qū)小型河流，由于受到自然條件限制以及傳統(tǒng)水能資源開發(fā)技術(shù)理念的影響，很大一部分小型水電站為引水式電站，一些流域引水式電站的比例達到70%，水電站下游形成減水或脫水河段，對河流生態(tài)系統(tǒng)造成不利影響。同時我國的小水電主要集中在經(jīng)濟落后地區(qū)，盡管小水電開發(fā)對促進廣大落后地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展作用顯著，但是近年來隨著投資體制改革逐漸深化，小水電的投資主體日益多元化，民營化水平已超過80%，小水電開發(fā)出現(xiàn)了單純追求商業(yè)效益，對農(nóng)民利益重視不夠，較少承擔水資源綜合利用任務等問題。

近期，水利部提出了建設“民生水電、平安水電、綠色水電、和諧水電”的發(fā)展目標[1]，對于解決小水電開發(fā)的主要問題具有很強的針對性，這些也是綠色小水電評價主要關(guān)注的問題。

2.2 綠色小水電評價的含義

綠色小水電是指在環(huán)境、社會、經(jīng)濟和安全等四個方面表現(xiàn)優(yōu)秀，處于行業(yè)先進水平的小水電站。綠色小水電站評價是依據(jù)評價標準對運行階段的小水電站進行評價，達到標準要求的電站可以獲得經(jīng)濟激勵。綠色小水電站評價具有以下特征：

(1) 綠色小水電評價是對小水電站在環(huán)境、社會、經(jīng)濟和安全方面的表現(xiàn)進行全面評價，相對于國外以生態(tài)環(huán)境為主要內(nèi)容的綠色水電認證具有更廣泛的內(nèi)涵，具有可持續(xù)性評價的特征，這也體現(xiàn)了我國水電開發(fā)“環(huán)境友好、社會和諧、經(jīng)濟合理、安全可靠”的要求。

(2) 綠色小水電評價是以綜合的視角，對在環(huán)境保護、保證民生、經(jīng)濟效益、運行安全方面表現(xiàn)優(yōu)秀的小水電站進行遴選，是一種“選優(yōu)”的評價。對于評價結(jié)果優(yōu)秀的小水電站，可以獲得技術(shù)、經(jīng)濟和政策等激勵，從而形成示范效應，引導小水電開發(fā)和運行過程中主動保護生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民利益。

(3) 綠色小水電評價的評價對象為已經(jīng)運行的單個小水電項目，這是對我國目前水電工程管理制度的完善和發(fā)展。隨著我國水能資源開發(fā)程度的提高，水電行業(yè)的發(fā)展重點必將從工程建設轉(zhuǎn)移到運行管理，綠色小水電評價適應和代表了這一發(fā)展趨勢。

(4) 綠色小水電評價是一個長期和動態(tài)的過程，在小水電工程運行的過程中需要進行定期評價，以反映工程環(huán)境、社會、經(jīng)濟和安全方面的表現(xiàn)，從而使得小水電站能夠持續(xù)保持較高水準。

2.3 綠色小水電評價的作用

通過開展小水電綠色評價，可以通過行業(yè)典范的引導作用，促進小水電保護生態(tài)和改善民生，有利于為小水電站建立良好的公眾形象，對于我國整個水電行業(yè)還具有寶貴的探索和實踐價值。

首先，綠色小水電評價通過技術(shù)評價標準和經(jīng)濟激勵機制的有效結(jié)合，可以提高小水電業(yè)主保護生態(tài)和改善民生的積極性，實現(xiàn)農(nóng)村水能資源開發(fā)與環(huán)境保護、改善民生的多贏，從而形成引導小水電科學合理開發(fā)的有效機制。法規(guī)、政策和技術(shù)體系建設是解決小水電行業(yè)存在問題，實現(xiàn)農(nóng)村水能資源有序開發(fā)、可持續(xù)利用的根本途徑，綠色小水電評價是健全農(nóng)村水能資源管理體系的基礎性工作之一。綠色小水電評價通過示范引導和經(jīng)濟激勵作用，既能促進實現(xiàn)保護生態(tài)和惠及民生的目標，也能夠維護水電站業(yè)主的經(jīng)濟利益，適應了政府管理從指令性向指導性發(fā)展轉(zhuǎn)變以及充分利用經(jīng)濟杠桿作用的發(fā)展趨勢，更易于被電站業(yè)主主動接受，從而提高了實施的有效性。

第二，綠色小水電評價有助于公眾正確認識小水電工程的作用及影響，并且進行有效的公眾監(jiān)督。水電工程的空間和時間影響及范圍都比較廣泛，水電工程的生態(tài)影響涉及水生和陸生生態(tài)，水電開發(fā)還會影響到區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展，環(huán)境和社會影響的范圍都比較大。另一方面，世界各種文化大多將河流視為一種重要的文化象征，人類活動對河流的改變往往引發(fā)各種爭議，對筑壩工程的爭議在國際上由來已久。隨著我國人民生活水平的提高和環(huán)境意識的增強，社會公眾對水電開發(fā)的環(huán)境和社會問題日益關(guān)注，小水電也成為爭議的焦點。通過開展綠色小水電評價，可以提高小水電在社會公眾心目中的形象，為小水電開發(fā)營造良好的社會環(huán)境，推動小水電有序、健康、科學發(fā)展。

第三，綠色小水電評價對于我國大中型水電工程建立有效的運行管理機制具有探索和示范價值。2011年底我國小水電總裝機達到6212萬kW，占小水電技術(shù)可開發(fā)量的48%，東部一些地區(qū)的開發(fā)率已經(jīng)超過80%。總體而言，運行管理已經(jīng)成為我國當前小水電行業(yè)的主要問題，許多地區(qū)除了增容改造不再建設新的小水電工程。2011年我國水電裝機容量達到2.3億kW，水能資源開發(fā)率達到約39%，為實現(xiàn)2020年可再生能源占一次能源消費比例達到15%的目標，2020年的常規(guī)水電裝機容量需要達到3.3億kW，屆時水能資源開發(fā)率將達到61%。可以預見，在未來10年內(nèi)，運行管理將超過工程建設逐步成為我國水電行業(yè)的主要任務。綠色小水電評價建立的工程運行階段綜合評價標準、經(jīng)濟和管理激勵機制以及評價組織實施方式等經(jīng)驗，都將為整個水電行業(yè)提高運行管理水平、完善管理機制提供有益的經(jīng)驗。

3 綠色小水電評價的主要內(nèi)容

根據(jù)我國小水電行業(yè)的技術(shù)特點、需要解決的問題以及發(fā)展方向，確定了綠色小水電評價的主要內(nèi)容，包括環(huán)境保護、社會發(fā)展、經(jīng)濟效益和運行安全四個部分，對于每個方面確定一定數(shù)目的評價主題，對于每個評價主題識別出具有代表性的指標。

3.1 環(huán)境保護

圖1 綠色小水電評價主要內(nèi)容示意圖

根據(jù)水電工程影響生態(tài)環(huán)境的一般特征以及小水電的特點，在環(huán)境保護方面綠色小水電評價主要考慮水文情勢、河流水質(zhì)、生物多樣性、景觀和溫室氣體減排5個主題。水電工程運行引起的水文情勢變化是河流形態(tài)、環(huán)境和生態(tài)因子變化的驅(qū)動力，因此是水電工程生態(tài)效應評估的關(guān)鍵要素之一。小水電工程大多處于小型河流，而且很多是引水式開發(fā)方式，對河流水文情勢的影響更加突出，所以是綠色小水電評價特別關(guān)注的內(nèi)容。河流水質(zhì)主要評價水電站引起的水體自凈能力變化對庫區(qū)水環(huán)境質(zhì)量的影響。生物多樣性評價主要關(guān)注小水電站對水生、陸生生物多樣性的影響以及生物多樣性保護措施制定和執(zhí)行情況。景觀評價主要關(guān)注小水電工程與景觀的融合程度、電站建設造成的土地擾動恢復情況。水電具有顯著的替代化石能源、減排溫室氣體的作用，由于小水電土地淹沒和移民都比較少，溫室氣體減排的作用更加明顯，因此在環(huán)境保護部分的評價中考慮了溫室氣體減排的主題。

3.2 社會發(fā)展

綠色小水電評價的社會評價包括移民、利益共享以及水資源綜合利用3個主題。移民方面的評價主要關(guān)注移民數(shù)量和移民安置效果，具體包括單位裝機移民數(shù)量、移民生活安置效果、移民生產(chǎn)安置效果、移民收入水平和移民滿意程度等內(nèi)容。利益共享是指水電工程受影響地區(qū)能夠分享水電開發(fā)的收益，分為直接收益和公共服務改善兩種形式進行評價，直接收益是指直接受影響的群體獲得的各種形式收益，公共服務改善是指基礎設施、就業(yè)、教育、醫(yī)療等形式的公共服務改善的效果。水資源綜合利用方面的評價主要考察按照設計功能工程實際實現(xiàn)情況，主要功能包括防洪、灌溉、供水、航運、水產(chǎn)養(yǎng)殖等。

3.3 經(jīng)濟效益

經(jīng)濟效益評價主要涉及工程自身經(jīng)濟性和區(qū)域經(jīng)濟貢獻兩個主題，促進工程所在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展是水電開發(fā)的重要目標之一，而工程自身經(jīng)濟效益是工程實現(xiàn)促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展目標的基礎，因此小水電工程的經(jīng)濟效益需要從工程經(jīng)濟運營穩(wěn)定性和工程對區(qū)域經(jīng)濟貢獻兩個方面進行衡量。在工程經(jīng)濟運行穩(wěn)定性方面，主要考慮電站的盈利能力和財務風險控制能力兩項內(nèi)容。對于電站的區(qū)域經(jīng)濟貢獻，主要通過電站的資金利稅狀況進行評價。

3.4 安全運行

小水電工程安全運行的保障需要依靠安全生產(chǎn)制度的落實，實現(xiàn)防患于未然的目標。在安全運行方面，綠色小水電評價主要考慮日常管理和應急管理兩項內(nèi)容，具體包括制度建設和措施準備。

圖1顯示了綠色小水電評價的主要內(nèi)容，在4個部分的評價內(nèi)容中，環(huán)境保護和社會發(fā)展是小水電開發(fā)重點關(guān)注的內(nèi)容，因此也是評價工作的重點，可以通過評價主題設置以及評價權(quán)重進行體現(xiàn)。

4 評價標準關(guān)鍵問題

為了提高評價的客觀性，綠色小水電評價的指標和標準盡可能實現(xiàn)定量化，對于難以定量化的指標，可以通過專家定性判斷的方法進行評價。根據(jù)綠色小水電評價的類型和特點，評價基線和標準閾值是確定評價標準的兩個關(guān)鍵問題。

4.1 評價基線

綠色小水電評價采用應用較為廣泛的分級標準評價法，評價基線是確定評價標準的基礎。如圖2所示，分級評價需要首先確定低基準線和高基準線，進而在兩者之間進行分級，每一級賦予不同的得分。由于綠色小水電評價屬于“選優(yōu)”類型的評價，因此滿足小水電開發(fā)相關(guān)政策和技術(shù)標準要求是評價的低基準線，滿足合規(guī)性要求可以得到最低得分，在評價內(nèi)容上表現(xiàn)達到優(yōu)秀水平是評價的高基準線，可以得到最高分。對于中間級別的得分，可以根據(jù)每項指標的分值以及分級數(shù)目，決定每個級別的標準范圍。

圖2 評價基線示意圖

4.2 標準閾值

對于各項分級標準，主要采用以下3種方法確定：(1) 借鑒已有標準或研究成果，包括水文情勢、水生生物多樣性和溫室氣體減排，以這些標準或研究成果的相關(guān)閾值確定分級標準；(2) 參照行業(yè)水平確定分級標準，包括景觀中的土地擾動恢復情況、工程運營穩(wěn)定性、區(qū)域經(jīng)濟貢獻；(3) 對照同期水平或設計要求，移民安置效果是與參照人群的同期生產(chǎn)生活水平進行對比，水資源綜合利用是以工程設計要求進行比較；(4) 專家經(jīng)驗，包括水電站入庫和出庫水質(zhì)變化程度的評價標準由專家經(jīng)驗制定；(5) 定性判斷，包括景觀融合程度，陸生生物多樣性、利益共享、安全日常管理和應急管理。

5 結(jié)論

綠色小水電評價比較全面地涵蓋了小水電開發(fā)的環(huán)境、社會、經(jīng)濟和安全問題，通過選優(yōu)和激勵發(fā)揮引導示范作用，是我國農(nóng)村水電開發(fā)管理領域一項基礎性和創(chuàng)新性的措施。在初步研究的基礎上，可以針對技術(shù)標準、激勵方式、評價機制等關(guān)鍵問題進行試點、總結(jié)和推廣，逐步建立成熟的評價體系。

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