本刊記者 陳向國

徐曉東：

現(xiàn)任國務(wù)院參事室特約研究員、中國城市燃氣協(xié)會分布式能源專業(yè)委員會主任委員、萬通公益基金會理事長，中國節(jié)能協(xié)會常務(wù)理事、中國可再生能源協(xié)會常務(wù)理事。曾任全國人大環(huán)境與資源保護委員會調(diào)研室主任。長期關(guān)注環(huán)境資源領(lǐng)域新形勢、新情況、新動向，對我國能源利用現(xiàn)狀有比較系統(tǒng)的調(diào)研。

黨的十八大勝利閉幕。在胡錦濤同志所做的報告中，生態(tài)文明建設(shè)被獨立成篇予以講述，并確定了生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)共同組成的五位一體的總布局。生態(tài)文明建設(shè)成為民情輿意關(guān)注的焦點。

“生態(tài)文明建設(shè)不是現(xiàn)在才提出來的，但五位一體是十八大提出的。這充分表明全黨對生態(tài)文明建設(shè)的高度重視。”國務(wù)院參事室特約研究員、全國人大環(huán)資委調(diào)研室原主任徐曉東在接受《節(jié)能與環(huán)?！冯s志獨家專訪時如是說。徐曉東表示，之所以現(xiàn)在把生態(tài)文明建設(shè)的重要性以五位一體的形式提出來，是因為現(xiàn)在不僅有了進一步加強生態(tài)文明建設(shè)的需求，也有了搞好生態(tài)文明的條件了。“過去解決吃上飯、吃飽飯是首要的問題，現(xiàn)在這個問題基本上解決了，新的問題就提出來了。這就是我們富裕、幸福的生活是不是可持續(xù)的？我們的子孫后代怎么生存下去？今天，良好的環(huán)境與生態(tài)文明是人民福祉不可缺少的組成部分已經(jīng)成為社會的共識，人民既要金山銀山，也要青山綠水。黨的十八大順應(yīng)全黨全國人民的要求，及時調(diào)整國家發(fā)展的大政方針，將生態(tài)文明建設(shè)納入到總體布局中來，與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)融合在一起是發(fā)展的必然?！薄吧鷳B(tài)文明建設(shè)不僅是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，更是一項社會工程，需要全民參與。生態(tài)文明只有共建，才能共享。沒有每個社會成員文明素質(zhì)的提高，沒有每個社會成員的身體力行，就不能期待生態(tài)文明社會的實現(xiàn)?！毙鞎詵|強調(diào)說。

水生態(tài)、環(huán)境的治理：法律存在缺陷是根本問題

水生態(tài)、水環(huán)境的好壞在很大程度上反映了生態(tài)環(huán)境水平的高低。徐曉東在任人大環(huán)資委調(diào)研室主任期間，曾經(jīng)參加黃河、長江等多個江河湖泊的水環(huán)境治理調(diào)研工作，對我國水生態(tài)、環(huán)境的治理情況比較了解。

質(zhì)疑：投入巨資治理為何成效甚微？

記者：國家對水環(huán)境的治理已經(jīng)開展了較長的時間，但到目前為止，其成效還遠沒有達到理想狀態(tài)。您怎么看待這個問題？

徐曉東：全國人大環(huán)資委曾對太湖、淮河、滇池等水系治理的進展及效果進行過調(diào)研和執(zhí)法監(jiān)督，我參與過其中一部分工作。當時有媒體提出國家投資數(shù)百億治理淮河，但效果不明顯。公眾不滿水污染長期得不到解決，什么原因？是中央和地方政府只重視抓GDP的增長，不重視環(huán)境保護所導(dǎo)致？對此，我不完全贊同。水環(huán)境治理不理想，原因是多方面的。例如重視不夠、管理不力、欠賬過多等。但我認為除此以外，法律制度本身存在重大的缺陷，污水防治的機制存在問題。不解決法律上和機制上的缺陷，就難以真正解決水污染問題，也就不能消除人民群眾、媒體對政府的不信任。

記者：根源在哪里？請您具體闡述一下。

徐曉東：我國以淡水為對象的法律有兩部。一是《中華人民共和國水法》，是從資源的角度規(guī)范與水有關(guān)的問題；一是《中華人民共和國水污染防治法》，是從保護環(huán)境的角度來規(guī)范與水有關(guān)的問題?！端ā钒训乇硭此|(zhì)分為五類，一類最清潔，到五類水質(zhì)依次降低。劣于五類水質(zhì)的水資源，是完全喪失水功能的水。大家平時基本上按照地表水環(huán)境標準來評價水環(huán)境好壞。《水污染防治法》是規(guī)范廢水排放的法律。兩部法律規(guī)范的對象雖然緊密相關(guān)，但在法律上卻是并不相關(guān)，彼此脫節(jié)。問題就出在這里。

記者：既然可以排放，為什么會出問題？

徐曉東：自然水體雖有自凈能力，但不同水體環(huán)境不同，自凈能力不同，納污能力也不同。要保持自然界中水的清潔，排入的污水就不能超過納污能力。但《水污染防治法》核心是“達標排放”?！斑_標排放”既是政府管理企業(yè)的依據(jù)，也是企業(yè)守法的表現(xiàn)。至于對于影響人民群眾生活的水環(huán)境的好壞，反而沒有明確的要求和具體責(zé)任人。法律中也提到“環(huán)境容量”問題，但不具備可操作性。國家為不同行業(yè)制定了全國統(tǒng)一的排放標準，排污的標準與準入的水體納污能力并不掛鉤。因此，也就出現(xiàn)政府依法管理，企業(yè)達標排放，而水環(huán)境越來越差的現(xiàn)象。舉一個例子來說，有一桶水，你倒一小杯污水，這桶水水質(zhì)不會出現(xiàn)大的變化：因為它具備一定的環(huán)境容量，有自凈能力，但你倒一大杯或更多污水，即使污水達標，積累到一定程度，這桶水的質(zhì)量也一定會惡化。因為它沒有足夠的自凈能力。同樣道理，如果持續(xù)向一個水體達標排放，遲早也會超過自凈能力，造成水環(huán)境惡化。按照“達標排放”的思路保護環(huán)境，只要源源不斷地在排放，即使達標，治理也不可能有成效。簡而言之，地表水與污水排放標準脫節(jié)是造成政府依法管理，企業(yè)依法排放，而水環(huán)境得不到改善的根本原因；是社會不滿，政府公信力喪失的原因；也是巨資投入，而治理效果不明顯的根本原因。

記者：誠如您所言，很多地方都是邊排放、邊治理。當然，治理的效果無法理想。那在您看來應(yīng)采取怎樣的措施才能有較為理想的治理效果？

徐曉東：要保護好生態(tài)環(huán)境，同時充分利用自然界的自凈能力，應(yīng)當對環(huán)境保護的體制與機制進行改革。具體說從兩個方面入手：一是國家只確定各個水體的功能，不再制訂統(tǒng)一排放標準。不同水功能，對水質(zhì)有不同的要求。有了水質(zhì)要求環(huán)境容量也好確定了。各地方政府根據(jù)各水體的環(huán)境容量確定污染物排放總量，并通過市場拍賣的方式將排污量分配到各個企業(yè)；二是環(huán)境監(jiān)管部門職能從原來的監(jiān)督企業(yè)達標排放改為監(jiān)測水體水質(zhì)的變化，監(jiān)測企業(yè)是否按分配的數(shù)量與時間排放，同時根據(jù)水質(zhì)變化來調(diào)整排污總量。中央、各地政府和企業(yè)的首要義務(wù)是要保持水“環(huán)境達標”，而不再是“排放達標”。排放達標是各級政府實現(xiàn)水環(huán)境達標的抓手。政府官員不再是“精神分裂”，為兩部各說各話而糾結(jié)。保護水環(huán)境成為政府與公眾共同關(guān)注的，必然會改變公眾認為政府“說假話、文過飾非”印象，改善人民與政府的關(guān)系。

走有序、可控治理之路

記者：您的上述意見被采納了嗎？

徐曉東：全國人大常委會及法工委對我們的調(diào)研報告都是認可的。法律修改必須遵循嚴格的程序。調(diào)研報告也轉(zhuǎn)給了環(huán)保部，環(huán)保部采取了改進的辦法：提高排放標準并增加了總量控制的具體要求，在排放的時序上也提出要求。目前，地方政府也積極采取措施，如北京采取了非常嚴格的污水處理排放地方標準，且遠高于國家標準。目前所有的措施都是在現(xiàn)行法律框架允許范圍內(nèi)的。

記者：您的建議在法律修改方面有進展嗎？

徐曉東：全國人大環(huán)資委根據(jù)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的情況，向全國人大常委會提出建議，對現(xiàn)有法律進行系統(tǒng)全面評估。也就是說，全國人大不僅要監(jiān)督檢查政府對法律的執(zhí)行情況，也要進行自檢，我們稱之為后評估。這種做法在其它國家的議會中也有采用，在立法時就寫入評估的條款。十一屆全國人大環(huán)資委用了兩年多的時間對現(xiàn)行的資源與環(huán)境相關(guān)法律進行了評估，現(xiàn)在已經(jīng)結(jié)束。至于什么時候修改、如何修改，要看全國人大五年立法規(guī)劃或年度立法規(guī)劃的安排。

記者：現(xiàn)在看來相關(guān)法律的修改還需要較長的時間，如何看待這個問題？

徐曉東：體制上，主要是分清中央與地方政府的責(zé)任與權(quán)力。法律統(tǒng)一、程序統(tǒng)一、原則統(tǒng)一，目標統(tǒng)一，這些大體制必須堅持。保護環(huán)境的責(zé)任在地方政府。其次，既然地方政府對本地環(huán)境負責(zé)，全國的環(huán)境又千差萬別，制訂污水排放標準的權(quán)力就應(yīng)交給地方。

為什么沒有立即進行修改？因為在現(xiàn)有的低標準下，在各級政府三令五申的情況下，執(zhí)行情況仍然不理想，如果把這個低的國家標準去掉，地方政府如何執(zhí)行呢？會不會有的地方政府屈服發(fā)展的壓力，放寬排放標準或任意擴大排放總量？這也是一個無法回避的問題。我的看法在這個問題上必須走有序、可控之路，不可莽撞行事。

推進能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與利用方式轉(zhuǎn)化也要力戒空談、抓緊實干

能源消費結(jié)構(gòu)和能源利用模式與所在國家、地區(qū)的生態(tài)文明水平高低呈正比。我國以煤為“擎天柱”的能源消費結(jié)構(gòu)注定了二氧化碳等溫室氣體的高排放量；而能源利用模式的單一與落后不僅同樣加重了溫室氣體的高排放量，而且降低了能源的利用效率。調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變利用方式已成當務(wù)之急。但如何實現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，看法不一。

如何發(fā)展核能存在明顯分歧

記者：毋庸質(zhì)疑我國已經(jīng)是二氧化碳的排放大國。隨著對能源需求的剛性增長和消費結(jié)構(gòu)在短時間內(nèi)難以有質(zhì)的改變，溫室氣體的排放絕對總量仍會增加。這給十八大提出的強化生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)增加了難度。您如何看待這個問題？

徐曉東：的確，我國二氧化碳的排放量居于世界首位，因此，調(diào)整我國能源消費結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變能源利用模式是實現(xiàn)十八大提出的建設(shè)生態(tài)文明目標必須完成的任務(wù)。但目前在如何具體調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變利用模式的認識上還有分歧。認識上的分歧永遠會存在，但前進的步伐不能停。

記者：根據(jù)您的了解，在調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變利用模式中存在哪些不同看法？

徐曉東：不理解為什么出臺“一刀切”政策，全部封殺內(nèi)陸核電站。

日本福島核電站事故發(fā)生后，對我國的核電發(fā)展帶來很大的影響。一下子核電站幾乎全部停下來。我個人的看法，核電對我國節(jié)能減排至關(guān)重要。沒有核電的較大規(guī)模的建設(shè)，我國難以實現(xiàn)降低碳排放的目標。

發(fā)展核電要確保安全，步伐穩(wěn)健沒有錯，但穩(wěn)健不是等到今天的核電站安全運行二三十年，證明無事后再走下一步。退一步說，即使現(xiàn)有的核電安全運行并退休了，也不能保證新的核電站就不出事故。

核電站為什么一定要修在大城市邊上？有領(lǐng)導(dǎo)建議在西北人煙稀少的地方建設(shè)大規(guī)模核電基地，我認為非常有道理。中國有廣闊的國土，許多的地方不適宜人類居住。在這些荒蕪人煙的地方我們曾經(jīng)實驗過原子彈。連核爆炸都經(jīng)歷了，還怕不會爆炸的核電站？退一萬步講，即使核電站出現(xiàn)問題，其危害也不會大于核武器爆炸試驗，況且我們的核電技術(shù)已經(jīng)達到領(lǐng)先水平，安全性大大提高。國家電網(wǎng)特高壓輸電技術(shù)也已經(jīng)成熟，輸送距離已經(jīng)超過數(shù)千公里，完全有條件實現(xiàn)核電大發(fā)展。英國、法國、日本、德國這些國土狹小的國家如果有我們這樣的條件，還會棄核嗎？我們中國有許多他們沒有的難題，也有許多他們沒有的優(yōu)勢。為什么我們一定要跟著他們走呢？要揚長避短！在沙漠中修建核電站會有許多技術(shù)上難題，如冷卻，相信也是可以解決的。

在沙漠中修建核電基地，可在經(jīng)濟下行階段拉動國民經(jīng)濟，對國家的平穩(wěn)發(fā)展亦有益。我們可將核電建設(shè)與煤炭退出掛鉤，五千萬火電年耗二億多噸煤。沒有替代能源，煤炭是無法退出的。如果修建五千萬千瓦甚至一億千瓦核電站，配套以特高壓輸電設(shè)施，我們完全可以有信心制訂一個切實可行的煤炭退出的規(guī)劃。

煤炭開采對生態(tài)環(huán)境的影響也很大，每年也要死人。累積下來也不比核電事故少。

發(fā)展核電會對相關(guān)方的利益帶來影響。要協(xié)調(diào)好相關(guān)方面的利益，比如輸出地與輸入地的政府財政收入關(guān)系?？梢晕禾看笫『兔豪习迦牍蓞⑴c核電的建設(shè)，為他們平穩(wěn)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。對貧窮落后地區(qū)，要有特殊的政策?？傊O(shè)計好政策，實現(xiàn)合作共贏。

記者：問題是人們對曾經(jīng)發(fā)生的核電問題心有余悸，頗有一些“一朝被蛇咬，十年怕井繩”的感覺。對于這個問題應(yīng)該如何看呢？

徐曉東：自人類利用核能以來，發(fā)生了三次大的核電事故：前蘇聯(lián)的切爾諾貝利核電廠、美國三里島核電廠和新近的日本福島核電泄露事故。現(xiàn)在的技術(shù)比之前已經(jīng)有了明顯的提高，安全性更可靠。最近有一位華裔專家針對我國的情況提出，中國要特別注意核文化的建設(shè)。核電站發(fā)生事故與核文化建設(shè)落后有關(guān)。核文化的核心是必須嚴格遵守規(guī)章制度。盡管很多操作都是電腦操作，但所有的自動化的設(shè)備最終仍然是人在掌控。在技術(shù)提高的前提下，加強核文化建設(shè)可以把核泄漏的幾率降到極低。中國進入工業(yè)社會時間不長，許多工人是從農(nóng)民轉(zhuǎn)過來的，缺乏工業(yè)化生產(chǎn)的素養(yǎng)，紀律觀念、法制觀念淡薄。整個社會的法制觀念也不強，容易出現(xiàn)有法不依、有章不循的情況。這是核電站出事故的大隱患。

可再生能源利用仍然面臨并網(wǎng)輸電障礙

記者：現(xiàn)在國家采取了積極的措施推動可再生能源的利用，據(jù)您的了解還存在哪些問題？

徐曉東：制約中國能源發(fā)展的另一個障礙是電網(wǎng)等企業(yè)的壟斷。突出的表現(xiàn)是各種能源發(fā)電并網(wǎng)難?？稍偕茉窗l(fā)電并網(wǎng)，在法律上并沒有障礙，只是規(guī)劃、技術(shù)上存在不配套的問題。雖然進展不令人滿意，但也在一步一步向前走。前些日子，我到某地供電局了解光伏分布發(fā)電上網(wǎng)的問題，發(fā)現(xiàn)所要填寫的申請表格是針對企業(yè)法人的，而沒有考慮私人、自然人的問題。我向電力部門有關(guān)負責(zé)人反映情況后，他們答應(yīng)馬上研究修改。我感到十八大后，從中央到地方都在努力轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。

但目前仍然處于僵持狀態(tài)的是天然氣分布式能源發(fā)電并網(wǎng)的問題。天然氣分布式能源有傳統(tǒng)電源的特性，具有非常好的可控性，可對電網(wǎng)平穩(wěn)運行、安全運行給予有力的支持。但由于各種原因，并購比可再生能源更難并網(wǎng)。面對堅強的國家電網(wǎng)難免產(chǎn)生畏難情緒，萌生退意，欲孤網(wǎng)運行。需要強調(diào)的是發(fā)展分布式能源，一定要堅持上網(wǎng)、并網(wǎng)，不能因為并網(wǎng)難就放棄。沒有網(wǎng)絡(luò)，就無法發(fā)揮天然氣分布式能源的優(yōu)勢。分散生產(chǎn)，社會共享，是今后能源發(fā)展的方向。聯(lián)網(wǎng)、上網(wǎng)對能源結(jié)構(gòu)調(diào)整有重要的意義。

我們寄希望于新一輪改革，解決體制和機制的問題，特別是不合理能源價格和電價形成機制。相信在減排的壓力下，我國政府會采取必要的行動的。

摒棄爭論，加快頁巖氣開發(fā)

記者：美國的頁巖氣開發(fā)極大地緩解了國內(nèi)能源供應(yīng)緊張的局面。我國也在抓緊頁巖氣的勘探與開采，在此過程中應(yīng)注意哪些問題？

徐曉東：加快頁巖氣的勘探、開采，是我們調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容。美國的頁巖氣成功開采確實給它帶來了實實在在的好處，也使我們看到了解決我國清潔能源的新途徑。我國也必須抓緊頁巖氣開采，如果我們在這個領(lǐng)域有所突破的話，那將緩解能源緊張的問題，也減少污染物的排放。國土部把它單獨作為一個礦種進行勘探、開采，陜西、四川都在搞。另一方面，每立方米0.6元的財政補貼也很有力度。應(yīng)該說整體的形勢不錯。任何地下的資源開采都要對地下的結(jié)構(gòu)帶來影響，目前許多人對地下水感到擔憂，頁巖氣開采過程中的壓裂會污染地下水。據(jù)悉壓裂不是開采頁巖氣的獨有技術(shù)，在石油和煤層氣開采中也已經(jīng)使用多年。對此，我覺得應(yīng)當認真對待，但不可因噎廢食。

記者：在開采的過程中存在著到底是頁巖氣還是天然氣的爭論。如何看待這樣的爭論？

徐曉東：的確有這樣的爭論。但是，我個人認為爭論不應(yīng)影響開采。頁巖氣與天然氣是同一種物質(zhì)，只不過賦存的方式、地點有所不同罷了。有人曾打比喻說，天然氣就像已經(jīng)成熟并且已經(jīng)收到倉庫的糧食，而頁巖氣則是已經(jīng)成熟但尚未收割、分散存在田里的莊稼。如果在收割分散莊稼時，有幸碰到了存滿糧食的倉庫，那就開倉取糧——總之一個目的：緩解能源安全與緊張問題。

天然氣一定要采取分布式方式利用

記者：自去年國家四部委發(fā)布天然氣分布式能源發(fā)展指導(dǎo)意見的文件后，天然氣分布式能源領(lǐng)域動靜越來越大。請您對天然氣分布式能源的特點及需要注意的地方予以闡述。

徐曉東：所謂分布式能源并不是一種特殊的能源，是一種與集中式相對的能源利用模式。所以有的人建議，天然氣分布能源改名為分布式供能系統(tǒng)。分布式能源的一次能源可以是煤、油、燃氣、可再生能源等各種能源。它的特點一是靠近用戶，二是梯級利用，冷熱電三聯(lián)供，能效高、排放低。

我要強調(diào)是的，在所有的一次能源中，天然氣是最適合分布式利用的。它的清潔、方便是其它能源無法相比的。按照傳統(tǒng)的方式，簡單以氣代煤，是不合理的。天然氣的價格高于煤炭，單純發(fā)電或供熱，成本必然高于燒煤，需要財政大量的補貼。像北京這樣的城市需要補貼的領(lǐng)域太多了，如公交、地鐵等等。補貼太多就會給財政帶來壓力，五位一體建設(shè)的后勁會受到影響。上海市是我國發(fā)展天然氣分布式能源最好的省級單位。建議北京市政府向上海學(xué)習(xí)，采取切實措施推動天然氣分布式能源的發(fā)展。

在社會層面，我認為應(yīng)該采取天然氣進小區(qū)不進戶的做法，在小區(qū)搞能源站，搞冷熱電三聯(lián)供，以提高能源的綜合利用率。節(jié)能降耗，不僅是供應(yīng)端的事，也是需求端的責(zé)任，也需要改變我們的消費模式和消費習(xí)慣。

……未完待續(xù)