任建明

2012年第8期《求是》雜志發(fā)表了溫家寶總理的文章，其標(biāo)題就是：讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。在3月26日召開的國務(wù)院第五次廉政工作會(huì)議上，溫家寶總理在講話中再次強(qiáng)調(diào)要“創(chuàng)造條件讓人民群眾監(jiān)督政府”，而有關(guān)條件之中的主要條件則是能否“深入推進(jìn)政務(wù)公開”。這再次激發(fā)了人們對(duì)于讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行相關(guān)議題的關(guān)注。

近幾年來，黨和政府為實(shí)現(xiàn)“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”的承諾做了不少的努力，例如，頒布實(shí)施《政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），推進(jìn)政府財(cái)政預(yù)決算公開，推行“三公”經(jīng)費(fèi)公開等。但是，要真正實(shí)現(xiàn)“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”并不容易。換句話說，這仍是一個(gè)充滿挑戰(zhàn)的任務(wù)。

如何理解“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”？就其基本含義而言，等同于黨務(wù)和政務(wù)（信息）公開，它包含信息公開的極致狀態(tài)——透明的要求。因此，在本文中，將把“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”等同于“黨務(wù)和政務(wù)（信息）公開透明”。有鑒于真正的困難是如何實(shí)現(xiàn)“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”或使黨務(wù)政務(wù)公開達(dá)到透明的狀態(tài)，因此，本文主要探討怎么辦的問題。為了有助于讓讀者了解這么做的道理，先談?wù)劰_透明的重要性以及為什么困難的原因。

“公開透明”的運(yùn)行機(jī)理

西方有句諺語：路燈是最好的警察，陽光是最好的防腐劑。其意思是說權(quán)力公開透明對(duì)于預(yù)防權(quán)力腐敗所起到的作用是巨大的、神奇的。那么，公開透明可以有效地預(yù)防權(quán)力腐敗的原理、機(jī)理到底有哪些呢？

從預(yù)防腐敗的制度實(shí)質(zhì)來看，權(quán)力陽光運(yùn)行或政務(wù)公開透明就是一個(gè)約束性制度或監(jiān)督制度。為什么公開透明就那么容易起到監(jiān)督作用呢？其秘密就在于：其一，公開透明極大地克服了監(jiān)督上的信息不對(duì)稱；其二，在公開透明的情況下，外部監(jiān)督者很容易被引入，并且這些外部監(jiān)督通常都是免費(fèi)提供的；其三，在公開透明的情況下，外部監(jiān)督者人數(shù)眾多，容易形成強(qiáng)大的監(jiān)督輿論壓力，同時(shí)使包庇、袒護(hù)被監(jiān)督者變得困難和不合時(shí)宜。試想，不論多么猖狂的腐敗分子，不論其有多深的背景、多大的來頭，多么的不可一世，一旦把他或她的那些腐敗交易、丑行暴露在陽光之下，頓時(shí)都會(huì)變成人人喊打的過街老鼠。正是因?yàn)檫@些原因或機(jī)理，使公開透明比其他監(jiān)督制度更有效，并由此成為防止權(quán)力腐敗的利器。嚴(yán)格地來說，公開透明并非一個(gè)完整的監(jiān)督制度，而只是為各種監(jiān)督制度共同發(fā)揮作用、低成本執(zhí)行起到重要的支撐或保障作用。

正是因?yàn)楣_透明有著如此巨大的防止腐敗的威力，公共權(quán)力的行使者就不愿意公開，就害怕公開，就千方百計(jì)地規(guī)避、消解、拒絕、抵制公開，總是采取各種手法限制公開的程度，使公開猶抱琵琶，結(jié)果也似霧里看花。這就可以解釋，為什么這些年我國黨和政府在推行黨務(wù)、政務(wù)公開上如此艱難，為什么去年那么多中央國家機(jī)關(guān)在 “三公”經(jīng)費(fèi)公開上實(shí)施拖延戰(zhàn)術(shù)并最終僅提供加總后的信息。

如何實(shí)質(zhì)性提升政務(wù)公開

如何才能真正做到讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行或者讓權(quán)力運(yùn)行公開達(dá)到透明的狀態(tài)呢？溫總理在歷次講話中都談到了：一是，深入推進(jìn)政務(wù)公開；二是，充分發(fā)揮新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督作用。也就是要“雙管齊下”或“兩手抓”。在這兩手中，推進(jìn)政務(wù)公開更基本。政務(wù)公開的程度何時(shí)能實(shí)質(zhì)性地得到提升，甚至達(dá)到透明的狀態(tài)，“讓人民批評(píng)政府、監(jiān)督政府”的基本條件就創(chuàng)造得差不多了。

決定政務(wù)公開程度的主要因素不外乎《條例》中的框架內(nèi)容，即：公開的范圍、方式和程序、監(jiān)督和保障。就目前制約政府信息公開程度的瓶頸性因素來看，主要是公開程度標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定與細(xì)化，以及監(jiān)督和保障條款如何有效執(zhí)行的問題，后者也可被稱之為有效問責(zé)問題。

第一，在法規(guī)中增加公開程度條款并設(shè)定細(xì)化的公開程度標(biāo)準(zhǔn)。審視《條例》的所有條款，可以看出，最缺乏的就是有關(guān)公開程度標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定。標(biāo)準(zhǔn)條款都缺失，細(xì)化與否就談不上了。關(guān)于公開程度的高低，可用透明度指標(biāo)來衡量。遺憾的是，透明度指標(biāo)難以準(zhǔn)確地量化，而只能定性地予以分析。一旦沒有公開程度標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定和細(xì)化，政府機(jī)關(guān)在政務(wù)信息公開程度上就有太大的自由裁量權(quán)，他們可以在透明度低、中、高之間任意選擇，而基于理性人的假設(shè)，他們當(dāng)然是選擇低透明度了。

何以算是高透明度甚至是完全透明的公開程度標(biāo)準(zhǔn)呢？溫家寶總理在最近兩次國務(wù)院廉政工作會(huì)議上的講話中都提出了一些很重要的要求。例如，在講到財(cái)政預(yù)決算公開時(shí)，溫總理提出的要求是：公開的內(nèi)容要詳細(xì)全面，逐步細(xì)化到“項(xiàng)”級(jí)科目；預(yù)算編制要精細(xì)化；預(yù)算決算表格要細(xì)化到款級(jí)科目；教育、醫(yī)療衛(wèi)生等支出要細(xì)化到項(xiàng)級(jí)科目。其實(shí)，財(cái)政預(yù)決算信息能細(xì)化到項(xiàng)級(jí)或款級(jí)科目就算是達(dá)到了一個(gè)高透明度甚至是近似完全透明的程度。而只要存在任何合并、加總的情況，預(yù)決算信息的透明度就會(huì)降低；合并、加總次數(shù)越多，透明度越差。從類型上來說，“三公”經(jīng)費(fèi)屬于財(cái)政信息，如果能細(xì)化到每輛公車、每次招待、每起出國，并相應(yīng)地提供每輛公車的品牌、排量等信息，每次招待的對(duì)象、人數(shù)，每起出國的人員身份信息、出國路線等，就算是達(dá)到高透明度了。

顯然，政府信息不僅限于財(cái)政活動(dòng)，還有其他的各類信息。因此，要設(shè)定完備的公開程度標(biāo)準(zhǔn)也是困難的。為此，為了確保政府信息公開達(dá)到高透明度甚至完全透明的狀態(tài)，可修改《條例》中 “依申請(qǐng)信息公開”條款：凡是公民、法人或者其他組織對(duì)政府主動(dòng)公開信息或?qū)ι暾?qǐng)公開信息公開的程度不滿意，并提出明確的進(jìn)一步公開要求的，都屬于“依申請(qǐng)信息公開”，均應(yīng)受到法規(guī)的保護(hù)。這樣就可促進(jìn)政府信息公開程度的提高。

只有在《條例》中增加進(jìn)了公開程度條款，并設(shè)定了細(xì)化的公開程度標(biāo)準(zhǔn)，才能有效壓縮政府部門在實(shí)施政府信息公開上的自由裁量權(quán)，才可能確保政府信息公開的高透明度，才可能起到信息公開在預(yù)防權(quán)力濫用上的應(yīng)有作用。

第二，切實(shí)解決問責(zé)有效性不足的問題。如果沒有有效問責(zé)，政府部門在實(shí)施政府信息公開上的自由裁量權(quán)可能更大，甚至完全超出前面提到的透明度邊界，例如，拒絕公開、公開的信息完全不透明、甚至是虛假的信息。在《條例》中是有問責(zé)條款，甚至可以“追究刑事責(zé)任”。但回顧《條例》實(shí)施3年以來的情況，幾乎沒有什么責(zé)任追究，盡管違反《條例》的情況大量存在，甚至因?yàn)檫`反“依申請(qǐng)信息公開”條款而引發(fā)的行政訴訟案件也不在少數(shù)。因此，問責(zé)能否有效，不僅需要有實(shí)體性的問責(zé)規(guī)定，還需要從深層次上解決我國監(jiān)督體制上的弊端，即解決監(jiān)督難、監(jiān)督乏力的狀況。不論司法監(jiān)督還是行政監(jiān)督，都存在疲軟的問題，民主監(jiān)督就更弱了。這已經(jīng)是一個(gè)老大難問題。這個(gè)問題已經(jīng)成為我們眾多制度難以有效執(zhí)行的總病根。這個(gè)總病根的解決，當(dāng)然遠(yuǎn)非修改《條例》一個(gè)法規(guī)所能勝任，而必須要從根本上改革我國的監(jiān)督體制，必須要破除“權(quán)力過分集中”的體制，必須要切實(shí)發(fā)展民主政治。這當(dāng)然需要更大的思想解放和改革勇氣。（作者系北京航空航天大學(xué)公管學(xué)院教授、廉潔研究與教育中心主任）