胡志良，高相鐸

(天津市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，天津300201)

0 引言

安全與城市相伴而生，是城市持續(xù)健康發(fā)展的根本保證。最初的城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施體現(xiàn)在用來抵御外族侵略的護(hù)城墻、箭樓、炮臺(tái)、瞭望塔等軍事防御設(shè)施上。隨著城市文明的不斷發(fā)展，城市公共安全已涵蓋生產(chǎn)安全、防災(zāi)減災(zāi)、核安全、火災(zāi)爆炸、社會(huì)安全、反恐防恐、食品安全、檢驗(yàn)檢疫等諸多方面。尤其是隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市公共安全問題顯得尤為突出。一場(chǎng)普通的生產(chǎn)事故往往因?yàn)槌鞘腥丝诘募垡l(fā)重大環(huán)境污染而演變成城市公共安全事件。自“非典”以后，我國(guó)各級(jí)政府逐步加強(qiáng)了城市公共安全領(lǐng)域的建設(shè)，并在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中明確規(guī)定要把城市公共安全作為強(qiáng)制性規(guī)劃內(nèi)容予以強(qiáng)制執(zhí)行。但在GDP掛帥的慣性思維下，地方政府往往高調(diào)重視，低調(diào)處理，沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，公共安全基礎(chǔ)設(shè)施欠賬嚴(yán)重。

城市公共安全規(guī)劃是安全城市建設(shè)的必由途徑。目前國(guó)內(nèi)城市規(guī)劃領(lǐng)域?qū)τ诠舶踩?guī)劃的實(shí)踐研究成果較多[1-5]，但支撐規(guī)劃編制實(shí)踐的理論研究略現(xiàn)薄弱，現(xiàn)有研究成果主要集中于災(zāi)害學(xué)和安全生產(chǎn)研究領(lǐng)域，研究的重點(diǎn)主要集中在規(guī)劃編制的對(duì)象、內(nèi)容和方法上[6-9]，對(duì)城市公共安全以及公共安全基礎(chǔ)設(shè)施體系研究較少和規(guī)劃學(xué)科的融合不夠?；诖?，本文從城市規(guī)劃學(xué)科的角度出發(fā)，對(duì)保障城市公共安全的最基本單元基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行研究，并嘗試通過公共安全基礎(chǔ)設(shè)施體系的建構(gòu)與城市規(guī)劃編制體系進(jìn)行結(jié)合，以期實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)公共安全基礎(chǔ)設(shè)施能夠得到空間落實(shí)。實(shí)現(xiàn)多災(zāi)種聯(lián)防聯(lián)救的綜合目標(biāo)，并建構(gòu)城市自身的具備免疫能力的災(zāi)害防御系統(tǒng)。

1 相關(guān)概念的界定

1.1 城市公共安全及公共安全規(guī)劃

城市公共安全是指城市及其人員、財(cái)產(chǎn)、城市生命線等重要系統(tǒng)的安全，其作為國(guó)家安全的重要組成部分，是城市依法進(jìn)行社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化活動(dòng)，以及生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)等所必需的良好的內(nèi)部秩序和外部環(huán)境的保證[1]。朱坦，劉茂等[5]更加強(qiáng)調(diào)城市公共安全是一種“穩(wěn)定、協(xié)調(diào)”的狀態(tài)，因此他們認(rèn)為“城市公共安全規(guī)劃是依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)理論對(duì)城市發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行研究并對(duì)人類自身活動(dòng)的安全作出時(shí)間和空間的安排”。因此，城市公共安全是和城市的可持續(xù)發(fā)展相關(guān)聯(lián)。

1.2 公共安全基礎(chǔ)設(shè)施

目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于公共安全基礎(chǔ)設(shè)施的研究較少，還未形成固定的稱謂，有的稱“防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施”，也有的稱“防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施”。在固定稱謂還沒有形成的基礎(chǔ)上，對(duì)城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵和外延的研究更是微乎其微。文中公共安全基礎(chǔ)設(shè)施是指:能夠保證災(zāi)害發(fā)生前后人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全的，并占據(jù)一定土地空間的基礎(chǔ)設(shè)施。這一概念包含公共安全設(shè)施的“空間占領(lǐng)性”和“不可移動(dòng)性”，更強(qiáng)調(diào)公共安全基礎(chǔ)設(shè)施需要占據(jù)一定的土地空間，便于城市規(guī)劃管理，并且不同于城市一般意義的水暖電氣熱等市政設(shè)施。

按災(zāi)害演化過程的城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施可分為災(zāi)前防護(hù)設(shè)施、災(zāi)時(shí)救助設(shè)施和災(zāi)后重建設(shè)施;按空間形態(tài)的城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施可分為點(diǎn)狀設(shè)施、線狀設(shè)施和面狀設(shè)施;按公共安全基礎(chǔ)設(shè)施在城市中的等級(jí)規(guī)模又可分為城市級(jí)公共安全基礎(chǔ)設(shè)施、分區(qū)級(jí)公共安全基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)級(jí)公共安全基礎(chǔ)設(shè)施等。以上3種分類方法根據(jù)規(guī)劃編制不同階段的需要均有涉及，其中按災(zāi)害演化過程分類的方法更適應(yīng)城市公共安全的全過程管理的需要，與規(guī)劃學(xué)科的融合度好，能夠滿足“時(shí)間序列對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施空間安排與調(diào)度”的需求。

2 城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施的理論認(rèn)知

2.1 城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃存在的問題

從城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)提升城市公共安全的重要性而言，目前我國(guó)城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與管理中最突出的問題是公共安全基礎(chǔ)設(shè)施的整合度不高。一方面，在城市公共安全管理中，我國(guó)采取的是自上而下的“單災(zāi)種管理”模式(表1)，公共安全基礎(chǔ)設(shè)施在城市規(guī)劃管理中相互平行，互相融合度不高，因此，各個(gè)專業(yè)部門各自為政，一旦多種災(zāi)害同時(shí)發(fā)生或引起次生災(zāi)害，就將出現(xiàn)多頭管理的混亂局面[2];另一方面，在城市公共安全規(guī)劃編制中，我國(guó)的城市規(guī)劃編制體系中沒有形成統(tǒng)一整合化的城市公共安全的概念和設(shè)施體系，采取的是分專項(xiàng)編制規(guī)劃，平行納入城市總體規(guī)劃中，各災(zāi)種的規(guī)劃均是平行關(guān)系，互相沒有約束力，很難發(fā)揮規(guī)劃的作用[3]，城市公共安全規(guī)劃缺乏綜合防災(zāi)理念的指導(dǎo)，城市公共安全設(shè)施尚未形成體系和指標(biāo)細(xì)化，對(duì)于規(guī)劃管理的指導(dǎo)性不強(qiáng)。

表1 城市公共安全規(guī)劃編制實(shí)施責(zé)任Tab.1 City public security planning implementation responsibilities

2.2 城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)

基于上述，在城市規(guī)劃領(lǐng)域中，城市公共安全規(guī)劃及其基礎(chǔ)設(shè)施的概念正向整合化方向轉(zhuǎn)變。其一，城市公共安全的認(rèn)識(shí)觀念從災(zāi)害應(yīng)急向?yàn)?zāi)害預(yù)防轉(zhuǎn)變，注重城市防災(zāi)與應(yīng)急雙重體系為基礎(chǔ)的城市公共安全體系;其二，城市公共安全的管理面臨從專項(xiàng)管理向?yàn)?zāi)害的全過程管理的轉(zhuǎn)變，注重的是以時(shí)間序列展開的過程性管理;其三，城市安全的保障面臨從單災(zāi)種防御向城市系統(tǒng)的綜合性保障轉(zhuǎn)變，注重的是全面抵御各類災(zāi)害，實(shí)現(xiàn)全面安全保障;其四，公共安全設(shè)施的內(nèi)涵從傳統(tǒng)的水電暖氣熱等基礎(chǔ)設(shè)施向城市空間設(shè)施轉(zhuǎn)變，注重的是城市公共安全空間設(shè)施體系的建設(shè)。

3 城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施的體系框架

3.1 基于綜合防災(zāi)的城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施認(rèn)知

從規(guī)劃學(xué)科來說，我國(guó)公共安全基礎(chǔ)設(shè)施是按照工程門類來進(jìn)行劃分的，主要包括“城市抗震、防震設(shè)施，城市防洪、排澇等防汛設(shè)施，城市消防設(shè)施，以及城市人防(戰(zhàn)備)設(shè)施等”[6]。隨著城市系統(tǒng)復(fù)雜程度的增加，這些以條條為主導(dǎo)防御體系，越來越不能滿足現(xiàn)代城市防御體系建設(shè)的要求，城市的“綜合防災(zāi)”往往體現(xiàn)在災(zāi)種的多少而非災(zāi)害與災(zāi)害防御設(shè)施的聯(lián)動(dòng)防御作用上。因此從規(guī)劃學(xué)科的核心內(nèi)容來說，研究公共安全基礎(chǔ)設(shè)施的布防以控制或者減少城市災(zāi)害對(duì)城市的破壞或損失是公共安全基礎(chǔ)設(shè)施體系建構(gòu)的重點(diǎn)。

“業(yè)務(wù)持續(xù)管理”理論對(duì)城市公共安全管理具有重要的啟示作用，推動(dòng)了我國(guó)城市公共安全管理由原來的“應(yīng)急管理”走向“全過程管理”。而且城市公共安全管理的目標(biāo)也不再是“固不可推”的，而是具備彈性、可隨時(shí)恢復(fù)的“本質(zhì)型安全”城市。也即，我們的城市具備一定的容災(zāi)能力，在應(yīng)對(duì)一定公共安全事件時(shí)，具備抵御災(zāi)害的免疫能力，也夠自行修復(fù)，自我完善。

3.2 基于過程管理的城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)間體系

根據(jù)城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)以及規(guī)劃學(xué)科要求，按照災(zāi)害的發(fā)生過程可以分為災(zāi)害發(fā)生前和災(zāi)害發(fā)生后兩個(gè)階段，事實(shí)上，災(zāi)害發(fā)生后的72 h是應(yīng)急救援的重要階段，因此，災(zāi)害發(fā)生后又可以分為應(yīng)急救援階段和恢復(fù)重建階段。這樣，災(zāi)害發(fā)生的全過程可以分為預(yù)防控制、應(yīng)急救援和恢復(fù)重建3個(gè)階段。

對(duì)應(yīng)災(zāi)害發(fā)生的3個(gè)階段，各類災(zāi)害管理在每個(gè)階段的管理重點(diǎn)不同，其中風(fēng)險(xiǎn)管理主要集中在災(zāi)害的預(yù)防控制階段，應(yīng)急管理在災(zāi)害發(fā)生后的72 h內(nèi)發(fā)揮作用，而在災(zāi)害發(fā)生后的更短時(shí)間內(nèi)實(shí)施的是危機(jī)管理，與上述3種災(zāi)害管理不同的是，城市公共安全的管理則需要著眼整個(gè)災(zāi)害發(fā)生的過程，實(shí)施過程性管理。按照上述過程，城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施體系在時(shí)間序列上可以構(gòu)建“防”、“救”、“建”3個(gè)階段(圖1)。

3.3 基于規(guī)劃需求的城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施空間體系

圖1 城市公共安全過程管理示意圖Fig.1 The city public security process management schemes

對(duì)災(zāi)害發(fā)生過程中“防”、“救”、“建”3個(gè)階段基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行梳理，各階段從整合災(zāi)種和不同災(zāi)害專業(yè)部門的角度出發(fā)構(gòu)建城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施的空間體系(圖2)。在預(yù)防階段，可根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有管理體制，以條為主，根據(jù)部類防災(zāi)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施。如防洪，相關(guān)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)都相對(duì)完備，由水利局分管，直接執(zhí)行災(zāi)害管理和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在救助階段，則根據(jù)災(zāi)害爆發(fā)的響應(yīng)等級(jí)啟動(dòng)不同等級(jí)的救助設(shè)施。該階段災(zāi)害引發(fā)的大量受災(zāi)人群及各類災(zāi)害信息是需要重點(diǎn)處理的兩種事務(wù)，其一，針對(duì)受災(zāi)人群，根據(jù)災(zāi)害發(fā)生后人的行為模式，人群疏散的主要過程為首先引導(dǎo)受災(zāi)人群通過應(yīng)急疏散通道，越過應(yīng)急隔離系統(tǒng)，到達(dá)應(yīng)急避難場(chǎng)所進(jìn)行集中避災(zāi)，因此，受災(zāi)人群疏散的主要基礎(chǔ)設(shè)施包括應(yīng)急疏散通道、應(yīng)急隔離系統(tǒng)和應(yīng)急避難場(chǎng)所。其二，針對(duì)災(zāi)害信息，首先需要將信息收集到應(yīng)急指揮中心進(jìn)行統(tǒng)一處理，并通過應(yīng)急指揮中心將災(zāi)情報(bào)告給應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)，應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)根據(jù)災(zāi)情指揮應(yīng)急救援隊(duì)伍，發(fā)放應(yīng)急救援物質(zhì)，救助受災(zāi)人群，因此，災(zāi)害信息處理的主要基礎(chǔ)設(shè)施包括應(yīng)急指揮中心。在重建階段，一方面，需要根據(jù)救援階段所需的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行防災(zāi)備用地的預(yù)留，突出城市功能的置換;另一方面，需要根據(jù)災(zāi)害發(fā)生時(shí)的需要，進(jìn)行災(zāi)害臨建棚的建設(shè)。因此，重建階段主要涉及的基礎(chǔ)設(shè)施包括防災(zāi)備用地及災(zāi)害臨建棚。

圖2 城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施體系Fig.2 The city public security infrastructure system

4 城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃應(yīng)用

我國(guó)城市規(guī)劃中關(guān)于城市公共安全規(guī)劃的內(nèi)容產(chǎn)生于1976年唐山地震后。地震對(duì)城市毀滅性的破壞促使城市總體規(guī)劃加強(qiáng)了防震抗震、防洪防汛、人防建設(shè)等安全專項(xiàng)規(guī)劃的編制，并在接下來的城市總體規(guī)劃編制過程中地位得到進(jìn)一步的鞏固和穩(wěn)定。未來，為了解決城市公共安全管理中的“單災(zāi)種管理”模式，促進(jìn)城市公共安全規(guī)劃編制對(duì)于城市公共安全設(shè)施體系的統(tǒng)一整合化趨勢(shì)，需要建立單災(zāi)種之間的統(tǒng)一部署、相互協(xié)調(diào)、綜合聯(lián)防的城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃體系。

4.1 規(guī)劃布防原則

根據(jù)城市規(guī)劃的特征及城市公共安全自身的要求，公共安全基礎(chǔ)設(shè)施在城市規(guī)劃中的布防應(yīng)堅(jiān)持區(qū)域聯(lián)防原則、系統(tǒng)性原則、全過程原則以及自組織原則。允許城市在一定范圍、一定頻次內(nèi)災(zāi)害的發(fā)生，同時(shí)通過安全防御系統(tǒng)的建設(shè)快速地恢復(fù)正常的運(yùn)行狀態(tài)。

4.2 規(guī)劃編制體系

從規(guī)劃層面上，可以從以下4個(gè)方面對(duì)城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行系統(tǒng)布局，即避難空間、防救災(zāi)通道、隔離系統(tǒng)、指揮系統(tǒng)。其中，城市避難空間是城市災(zāi)害發(fā)生后救災(zāi)避難的主要空間，同時(shí)基于其自身空間特點(diǎn)和平時(shí)正常功能使用要求，在總體及以上層次的規(guī)劃，應(yīng)結(jié)合防災(zāi)專項(xiàng)對(duì)城市大的分區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)劃分，并明確分區(qū)中心;同時(shí)依據(jù)城市避災(zāi)規(guī)模，確定城市級(jí)避難場(chǎng)所的位置及規(guī)模。在控規(guī)及以下層次的規(guī)劃，應(yīng)根據(jù)相關(guān)選址要求和服務(wù)半徑需要，明確各級(jí)、各類避難場(chǎng)所的具體位置、用地規(guī)模，從而滿足災(zāi)時(shí)避難的使用需要。

城市防救災(zāi)通道系統(tǒng)的建立就是依據(jù)現(xiàn)有城市道路資源，進(jìn)行比較與優(yōu)化，選擇合適的道路加以強(qiáng)化與整頓，并采用地上與地下空間相結(jié)合、水、陸、空相結(jié)合的原則進(jìn)行規(guī)劃，形成完善的立體的救援交通體系?？傮w及以上層次的規(guī)劃，應(yīng)確定城市防災(zāi)分區(qū)在各個(gè)方向至少兩條防災(zāi)疏散通道的布局;同時(shí)，總體布局城市道路及其他多種形式防災(zāi)通道。控規(guī)及以下層次的規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃中應(yīng)嚴(yán)格控制不同等級(jí)通道寬度、建設(shè)要求及兩側(cè)建筑物高度。城市隔離系統(tǒng)是城市災(zāi)害預(yù)防及災(zāi)時(shí)分區(qū)、減小損失的重要公共安全設(shè)施。總體及以上層次的規(guī)劃，應(yīng)明確作為城市與外圍以及根據(jù)城市公共安全分區(qū)級(jí)別設(shè)置分區(qū)層次的城市隔離系統(tǒng)的水系、道路及連續(xù)的綠化;控規(guī)及以下層次的規(guī)劃，應(yīng)落實(shí)社區(qū)層次以及特定用地、設(shè)施的隔離帶，明確控制其寬度和建設(shè)要求。城市應(yīng)急指揮系統(tǒng)是救災(zāi)系統(tǒng)的靈魂，是收集、傳達(dá)、處理和分析各種信息、組織避災(zāi)救災(zāi)的關(guān)鍵公共安全設(shè)施。規(guī)劃需根據(jù)業(yè)務(wù)功能、災(zāi)害應(yīng)急情況和分級(jí)原則的不同要求，從選址、用地及建設(shè)上分類落實(shí)各類救災(zāi)指揮中心。最終建立橫向上以時(shí)間序列為軸、形成“防”、“救”、“建”的體系，縱向上以空間序列為軸、形成城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施的空間體系。

4.3 規(guī)劃實(shí)施策略

(1)區(qū)域聯(lián)防，共享安全策略。一些大型的跨地區(qū)、跨流域的基礎(chǔ)設(shè)施都是通過對(duì)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境的人為改變來實(shí)現(xiàn)的。它對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響不是短時(shí)間就可以顯現(xiàn)出來的，且非常復(fù)雜。因此必須高度重視，一方面要加強(qiáng)跨流域、跨地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前期論證和研究，另一方面也要建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)救機(jī)制，以防公共安全事件的發(fā)生。

(2)趨利避害，因地制宜策略。在選擇城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)用地時(shí)要嚴(yán)格按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求充分考慮風(fēng)險(xiǎn)避讓，對(duì)城市中地下水超采、洪澇調(diào)蓄、水土流失與地質(zhì)災(zāi)害、地震斷裂帶等不利因素進(jìn)行避讓，劃定禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和適宜建設(shè)區(qū)的界面，以科學(xué)安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地。

(3)安全分區(qū)，重點(diǎn)防護(hù)策略。從城市防災(zāi)的角度對(duì)城市形態(tài)、布局提出要求和限制條件。并對(duì)城市安全進(jìn)行分區(qū)。通過防災(zāi)分區(qū)的劃分，在每一個(gè)分區(qū)中進(jìn)一步落實(shí)涉及的各項(xiàng)公共安全基礎(chǔ)設(shè)施。規(guī)劃同時(shí)還要對(duì)大型公共設(shè)施、人流集聚的交通樞紐、商業(yè)中心等進(jìn)行重點(diǎn)考慮，加強(qiáng)這些地區(qū)公共安全基礎(chǔ)設(shè)施的布防。

(4)總量保證，合理布局策略。在合理的城市人口規(guī)模前提下，從防護(hù)設(shè)施、救助設(shè)施和重建設(shè)施3個(gè)方面分別提出城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)總量，保證每一個(gè)城市居民的人身財(cái)產(chǎn)安全。充分考慮城市綠地對(duì)城市防災(zāi)減災(zāi)的積極作用，規(guī)劃要控制充足的城市綠地，保證應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)的供應(yīng)需求，同時(shí)還作為城市防災(zāi)備用地，以備應(yīng)急，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)建設(shè)臨時(shí)或永久性的特殊設(shè)施。

(5)消除隱患，用地安全策略。充分考慮工業(yè)危險(xiǎn)源對(duì)城市的安全影響，對(duì)分散于城區(qū)的工業(yè)危險(xiǎn)源進(jìn)行清理。應(yīng)逐步取消城市3類工業(yè)用地，降低工業(yè)危險(xiǎn)源對(duì)城市的安全威脅。不要片面追求道路交通的立體化。道路交通系統(tǒng)是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，也是城市結(jié)構(gòu)的主要部分，同時(shí)更是城市綜合防災(zāi)減災(zāi)的重要設(shè)施，對(duì)城市防災(zāi)減災(zāi)有著重要影響。立體化交通一方面大大提高了交通的通行能力，而另一方面卻增加了結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，一旦發(fā)生破壞性災(zāi)害，交通就有可能中斷，給救援工作的開展增加不少困難。

致謝:本研究課題組其他成員包括許倩瑛、趙樹明、張麗梅、王艷霞、霍玉婷、沈祖光、劉文，在此一并致謝!

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