黃偉忠 （農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局 副局長）

畜牧獸醫(yī)執(zhí)法對我國畜牧業(yè)的發(fā)展十分重要，也是獸藥、飼料等相關(guān)行業(yè)及產(chǎn)業(yè)的企業(yè)家需要關(guān)注的問題。隨著獸藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府應該如何監(jiān)管，產(chǎn)品質(zhì)量安全和市場秩序如何維護；除了政府監(jiān)管外，企業(yè)自身如何自律；將來獸藥或飼料企業(yè)會由政府執(zhí)法部門監(jiān)管，執(zhí)法的主體是否合格，有沒有監(jiān)管處罰的權(quán)力，另外執(zhí)法部門在監(jiān)管的同時，是否體現(xiàn)出服務的理念。以上這些問題都值得我們思考。

1 畜牧獸醫(yī)法制管理現(xiàn)狀

我國已建立了與社會主義初級階段市場經(jīng)濟相適應的法律體系，已出臺四部法律和八部條例，分為六個大類。

1.1 動物產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管

涉及動物產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的法律法規(guī)有 《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和 《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》?！吨腥A人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》立法目的是保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，維護公眾健康，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展；執(zhí)法主體是縣級以上農(nóng)業(yè)行政主管部門。 《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》立法目的是保證乳品質(zhì)量安全，保障公眾身體健康和生命安全，促進奶業(yè)健康發(fā)展；執(zhí)法主體是縣級以上人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門，主要負責奶畜飼養(yǎng)以及生鮮乳生產(chǎn)環(huán)節(jié)、收購環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。

1.2 畜牧生產(chǎn)投入品管理

涉及畜牧生產(chǎn)投入品管理的法律法規(guī)有 《獸藥管理條例》和 《飼料和飼料添加劑管理條例》，這兩個條例對我國動物產(chǎn)品的質(zhì)量安全和養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展非常重要。 《獸藥管理條例》立法目的是保證獸藥質(zhì)量，防治動物疫病，促進養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，維護人體健康；執(zhí)法主體是獸醫(yī)行政管理部門。 《飼料和飼料添加劑管理條例》立法目的是提高飼料、飼料添加劑的質(zhì)量，保障動物產(chǎn)品質(zhì)量安全，維護公眾健康；執(zhí)法主體是飼料管理部門。這兩部法規(guī)的執(zhí)法主體有所不同，分別是獸醫(yī)行政主管部門和飼料主管部門，我國部分飼料管理部門不在畜牧獸醫(yī)部門里。

1.3 畜禽遺傳資源保護

涉及畜禽遺傳資源保護的法律法規(guī)有 《畜牧法》、 《種畜禽管理條例》和 《畜禽遺傳資源進出境和對外合作研究利用審批辦法》。 《畜牧法》立法目的是規(guī)范畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為，保障畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全，保護和合理利用畜禽遺傳資源，維護畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的合法權(quán)益，促進畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展； 《種畜禽管理條例》立法目的是提高種畜禽質(zhì)量，促進畜牧業(yè)發(fā)展； 《畜禽遺傳資源進出境和對外合作研究利用審批辦法》立法目的是保護和合理利用畜禽遺傳資源，防止畜禽遺傳資源流失，促進畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。這三個法律法規(guī)的執(zhí)法主體均為畜牧獸醫(yī)行政主管部門。

1.4 動物防疫檢疫

涉及動物防疫檢疫的法律法規(guī)有 《動物防疫法》、 《進出境動植物檢疫法》、 《進出境動植物檢疫法實施條例》和 《重大動物疫情應急條例》。 《動物防疫法》立法目的是預防、控制、撲滅動物疫病，促進養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展，保護人體健康，維護公共衛(wèi)生安全；執(zhí)法主體是獸醫(yī)主管部門。 《進出境動植物檢疫法》和 《進出境動植物檢疫法實施條例》立法目的是防止動物傳染病、寄生蟲病傳入、傳出過境，保護畜牧業(yè)生產(chǎn)和人體健康，促進對外經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展；執(zhí)法主體是國務院農(nóng)業(yè)行政主管部門、進出境動植物檢疫機構(gòu)。 《重大動物疫情應急條例》立法目的是迅速控制、撲滅重大動物疫情，保障養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全，保護公眾身體健康與生命安全，維護正常的社會秩序；執(zhí)法主體是獸醫(yī)主管部門、動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)。

1.5 實驗室生物安全管理

涉及實驗室生物安全管理的法律法規(guī)是 《病原微生物實驗室生物安全管理條例》，立法目的是加強病原微生物實驗室生物安全管理，防止病原微生物的泄漏，保護實驗室工作人員和公眾的健康；執(zhí)法主體是獸醫(yī)行政主管部門。

1.6 畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

涉及畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)是 《畜牧法》，立法目的是規(guī)范畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為，保障畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全，保護和合理利用畜禽遺傳資源，維護畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的合法權(quán)益，促進畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，執(zhí)法主體是畜牧獸醫(yī)行政主管部門。

雖然我國已建立起以四部法律和八部條例為支撐的畜牧獸醫(yī)工作的法律平臺和框架，但獸醫(yī)行業(yè)在社會應有的法律地位還未有一部專門的法律予以體現(xiàn)，政府的獸醫(yī)監(jiān)管和社會獸醫(yī)服務 （包括執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、鄉(xiāng)村獸醫(yī)等的社會化服務），獸藥生產(chǎn)企業(yè)和養(yǎng)殖戶三者之間的關(guān)系需要調(diào)節(jié)。目前這些不同的關(guān)系、不同的制度、不同的秩序分散在不同的法律里，它們之間有交叉甚至矛盾。政府對畜牧獸醫(yī)行業(yè)的監(jiān)管，應更多在公共財政的支持下提供公共的產(chǎn)品和服務。社會獸醫(yī)服務應是市場行為、有償服務，要發(fā)揮企業(yè)在產(chǎn)品質(zhì)量安全方面的主體責任，飼料廠、獸藥企業(yè)和養(yǎng)殖場應按照獸醫(yī)行業(yè)管理規(guī)定配備相應的執(zhí)業(yè)獸醫(yī)人員。針對我國目前不同法律之間協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性不夠的問題需要制定和發(fā)布一部 《獸醫(yī)法》。

2 畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法面臨的難題

2.1 涉及的環(huán)節(jié)眾多

畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法涵蓋了從農(nóng)場到餐桌的動物產(chǎn)品生產(chǎn)全過程，包括種畜禽管理、動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運輸以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)；飼料、獸藥等畜牧生產(chǎn)投入品的生產(chǎn)、經(jīng)營和使用；生鮮乳收購、加工；病原微生物和實驗室安全等眾多環(huán)節(jié)。不同的環(huán)節(jié)有不同的監(jiān)管重點和難點，不同的環(huán)節(jié)均應設計相應的政策。不論是對疫情的控制，還是對產(chǎn)品質(zhì)量安全的控制，重點在源頭，關(guān)鍵在全程監(jiān)管，不能留下空白和監(jiān)管的漏洞。

2.2 監(jiān)管對象復雜

我國目前在縣級畜牧獸醫(yī)局備案的生豬養(yǎng)殖場有六千多萬個，肉牛、肉羊養(yǎng)殖場有三千六百多萬個，其中大部分是中、小規(guī)模的專業(yè)戶和散養(yǎng)戶；飼料、獸藥生產(chǎn)企業(yè)約一萬多家，經(jīng)營的門面有幾十萬個；2011年統(tǒng)計的屠宰企業(yè)有二萬五千多個，2011年9月農(nóng)業(yè)部、商務部等九部委開展生豬定點屠宰資格審核專項治理后，目前仍有屠宰企業(yè)18 150家，其中大部分是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中、小型屠宰企業(yè)。動物養(yǎng)殖相關(guān)的企業(yè)規(guī)?；讲桓?、分散經(jīng)營、小而散的特點明顯。加上從業(yè)門檻較低，從業(yè)人員整體素質(zhì)不高，法律意識淡薄，食品安全主體意識不強，給執(zhí)法帶來很大困難。

2.3 監(jiān)管責任重大

從2011年開始，我國的食品、藥品安全一直是紀律檢查部門關(guān)注的重點。2012年公安部開始在全國打擊販賣病死豬肉的專項行動，涉及了畜牧獸醫(yī)行政主管部門的基層組織，如縣一級的監(jiān)察所。四部法律和八部條例在賦予監(jiān)管權(quán)力的同時，也規(guī)定了責任。這里有三種責任需要追究，第一種是政府部門的責任。包括食品安全的機構(gòu)建設、經(jīng)費保障、人員編制，一旦再出現(xiàn)類似2011年的 “瘦肉精”事件，首先要追究政府部門的不作為責任；第二種是監(jiān)管部門的責任，追究畜牧獸醫(yī)部門是否嚴格按照法律規(guī)定對動物源性產(chǎn)品進行嚴格監(jiān)管。第三種是生產(chǎn)經(jīng)營者的責任。

3 畜牧獸醫(yī)部門自身存在的問題

3.1 意識不到位

畜牧獸醫(yī)部門在加快畜牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中重數(shù)量、輕質(zhì)量，重生產(chǎn)、輕保護；在執(zhí)法過程中重許可，輕監(jiān)管，依法行政的意識比較薄弱。

3.2 體制不順

不同的崗位有不同的主管部門，有的在系統(tǒng)內(nèi)，有的在系統(tǒng)外，而到了基層就是縣的畜牧獸醫(yī)局，存在著 “上面千條線，下面一根針”的問題。系統(tǒng)內(nèi)縱向的分散管理，涉及到不同部門的交叉和重疊，均涉及到了體制問題。

3.3 執(zhí)法力量薄弱

2005 年國務院發(fā)布的 《關(guān)于推進獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》中指出，整個獸醫(yī)管理體制涵蓋了三部分，一是主管部門，二是執(zhí)法機構(gòu)，三是技術(shù)支撐機構(gòu)。其中執(zhí)法機構(gòu)包括相應的執(zhí)法主體的資格、執(zhí)法人員的配備，執(zhí)法人員在基層縣一級的分布、配備?？偟膩碚f，執(zhí)法力量薄弱的情況還比較普遍，相關(guān)法律法規(guī)在基層沒有得到很好落實。

3.4 執(zhí)法力度不夠

從1984年開始執(zhí)行 《家畜家禽防疫條例》就有了執(zhí)法機構(gòu)，而執(zhí)法機構(gòu)從一開始的敢辦案子、無所顧忌到現(xiàn)在的不敢辦案子，究其原因是現(xiàn)在老百姓可以提起行政訴訟、行政復議，所以很多地方一年也沒有一個案子發(fā)生，這是不正常的。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在除綜合監(jiān)督執(zhí)法部門大概每年案件超過3.5萬件外，其它法律執(zhí)行的案件都比較少。

3.5 自身能力水平不高

因為執(zhí)法人員多是畜牧獸醫(yī)專業(yè)畢業(yè)，從畜牧獸醫(yī)專業(yè)步入政府層面的監(jiān)管，有非常大的跨度，執(zhí)法水平不高的情況比較普遍。在獸醫(yī)行政執(zhí)法領域，會涉及到法律、技術(shù)、行政、市場調(diào)節(jié)等諸多方面，需要執(zhí)法人員加強學習、提高業(yè)務水平和執(zhí)政能力。

4 推進基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法

農(nóng)業(yè)包括畜牧業(yè)、種植業(yè)、漁業(yè)等，從這個層面看綜合執(zhí)法，有大的、整體的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法和小的畜牧獸醫(yī)的綜合執(zhí)法。從外部看，有國家法律 《行政處罰法》，有中央一號文件的要求，有現(xiàn)實頻發(fā)的食品安全事件案例，社會關(guān)注、領導重視，迫切需要加強監(jiān)管執(zhí)法工作。從內(nèi)部看，隨著法制化進程的加快，畜牧獸醫(yī)部門需要承擔的執(zhí)法職能在不斷增加，執(zhí)法領域日益拓寬，缺乏一支專業(yè)執(zhí)法隊伍具體執(zhí)行落實，而一個系統(tǒng)里，有的是行政執(zhí)法，有的是技術(shù)單位執(zhí)法，這從法律角度來說也是不允許的，因此很有必要大力推進基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法?？傮w思路就是要在基層推廣畜牧獸醫(yī)的綜合執(zhí)法，在現(xiàn)有的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的基礎上，建立一支縣一級的畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法隊伍，把目前的四部法律、八部條例涉及到的執(zhí)法責任統(tǒng)一在一起，不是審批和許可，而是以現(xiàn)場檢查和行政處罰為重點，利用這樣的機構(gòu)進行統(tǒng)一執(zhí)法，對動物產(chǎn)品實行全程監(jiān)管。

5 扎實推進基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法

一是要全面推行縣級畜牧獸醫(yī)部門單獨設置，如果縣級畜牧獸醫(yī)是由農(nóng)委管理，從執(zhí)法的角度也應進行單獨的、專門的畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，不能防疫由動物衛(wèi)生監(jiān)督所管，飼料、獸藥由其他單位或農(nóng)業(yè)的綜合執(zhí)法大隊管理。

二是一定要有條件的保障。第一個條件是一個部門內(nèi)不出現(xiàn)兩支綜合執(zhí)法隊伍，如畜牧獸醫(yī)部門不是單獨設置的，實行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法 （縣級可以集中辦案、分別處罰），或是委托動物衛(wèi)生監(jiān)督所去做；畜牧獸醫(yī)部門單獨設置的，要實行畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法。第二個條件是畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法不是整合所有，不是許可、發(fā)證，它是依托動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)重點整合種畜禽、畜禽養(yǎng)殖、獸藥、飼料、動物防疫檢疫、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全等方面的監(jiān)督檢查和行政處罰職能，是有限的整合。第三個條件是一定要按照 《行政處罰法》等法律法規(guī)的規(guī)定嚴格辦理委托手續(xù)，而且要求 “誰委托、誰負責”。如獸藥的監(jiān)管職能委托給了動物衛(wèi)生監(jiān)督所或其它具體的機構(gòu)后，出了問題 （包括開具罰單）都要由主管部門來負責。

目前，從我國大的形勢、畜牧業(yè)的發(fā)展及疫病的防控、動物產(chǎn)品的保障出發(fā)，從立法和法規(guī)的角度，國家和農(nóng)業(yè)部都有一些規(guī)定和政策出臺。下一步隨著技術(shù)及體制改革的推進，充分發(fā)揮法律手段來強化畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作。政府一方面要保護生產(chǎn)，一方面也要維護市場秩序，從這樣一個角度促進畜牧業(yè)的良性發(fā)展。無論是對整個獸藥行業(yè)的健康發(fā)展，還是對現(xiàn)代畜牧業(yè)的發(fā)展，畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法都是需要大家充分關(guān)注、高度重視的一項重要工作。