★ 周述杰

人民政協(xié)的性質(zhì)，即人民政協(xié)本身所具有的區(qū)別于其他組織的內(nèi)在規(guī)定性和本質(zhì)特征。人民政協(xié)的性質(zhì)問(wèn)題是人民政協(xié)理論中的基礎(chǔ)問(wèn)題和核心問(wèn)題，也是人民政協(xié)理論研究中常論常新的問(wèn)題。深入研究黨對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)歷程，對(duì)于推進(jìn)人民政協(xié)理論創(chuàng)新，指導(dǎo)新時(shí)期人民政協(xié)工作，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、成立之初的雙重性質(zhì):既是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，又是國(guó)家政權(quán)形式

1949年9月，中國(guó)人民政協(xié)第一屆全體會(huì)議在北平召開。經(jīng)過(guò)共產(chǎn)黨與各界民主人士的充分協(xié)商討論，會(huì)議一致通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》、《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》、《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》和《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議宣言》，選舉產(chǎn)生了人民政協(xié)第一屆全國(guó)委員會(huì)。新政協(xié)會(huì)議召開標(biāo)志著人民政協(xié)正式成立。

成立之初的人民政協(xié)具有明顯的雙重性質(zhì)，一方面它是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，負(fù)責(zé)團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量共同建設(shè)國(guó)家;另一方面又是國(guó)家政權(quán)的組織形式，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)的替代形式，代行人民代表大會(huì)的職權(quán)?！吨袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》把這一時(shí)期人民政協(xié)表述為“由中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團(tuán)體、各地區(qū)、人民解放軍、各少數(shù)民族、國(guó)外華僑及其他愛(ài)國(guó)民主分子的代表們所組成的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，就是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式”。并且規(guī)定“在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開以前，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)”［1］。這些規(guī)定充分說(shuō)明人民政協(xié)具有雙重性質(zhì)。

人民政協(xié)的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織這一性質(zhì)是人民政協(xié)的本質(zhì)屬性，它與生俱來(lái);人民政協(xié)的國(guó)家政權(quán)形式性質(zhì)是人民政協(xié)在成立之初的特殊屬性，它具有鮮明的時(shí)代特征，是特定歷史條件下的特殊產(chǎn)物。新政協(xié)會(huì)議召開于新中國(guó)即將誕生前夕，一方面解放戰(zhàn)爭(zhēng)還沒(méi)有完全結(jié)束，國(guó)內(nèi)迫切需要建立一個(gè)中央政權(quán)，以最終推翻國(guó)民黨統(tǒng)治。另一方面，新中國(guó)百?gòu)U待興，實(shí)行全民選舉，召開全國(guó)和地方人民代表大會(huì)的條件還不成熟。人民政協(xié)作為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的固定形式，在社會(huì)各界享有崇高威信，體現(xiàn)了全國(guó)人民的意愿。這樣，人民政協(xié)既履行人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的職能，又代行人民代表大會(huì)的職能，以完成協(xié)商建國(guó)的歷史使命，這符合人民的意愿和當(dāng)時(shí)的國(guó)內(nèi)狀況，是具有中國(guó)特色的一種制度選擇。［2］

二、曲折發(fā)展中的艱難探索:回歸人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線

從1954年到1976年，人民政協(xié)進(jìn)入了曲折發(fā)展的歷史時(shí)期。這個(gè)時(shí)期的人民政協(xié)性質(zhì)，回歸到人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)。

1954年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)在北京召開，會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)是我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)。同年12月第二屆全國(guó)政協(xié)第一次會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》明確規(guī)定“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)的任務(wù)已經(jīng)結(jié)束。但是中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，作為團(tuán)結(jié)全國(guó)各民族、各民主階級(jí)、各民主黨派、各人民團(tuán)體、國(guó)外華僑和其他愛(ài)國(guó)民主人士的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，仍然需要存在”。第一屆全國(guó)人大和第二屆全國(guó)政協(xié)第一次會(huì)議的召開，標(biāo)志著人民政協(xié)結(jié)束了代行人民代表大會(huì)職權(quán)的使命，作為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織而繼續(xù)存在并發(fā)揮作用。

事實(shí)上，對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)當(dāng)時(shí)有兩種錯(cuò)誤的觀點(diǎn):一種意見主張全國(guó)人大已經(jīng)召開，人民政協(xié)的歷史使命結(jié)束了;另一種意見認(rèn)為人民政協(xié)依然是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，或者應(yīng)具有權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)。對(duì)此，周恩來(lái)提出了嚴(yán)肅的批評(píng)，“這兩種想法出于同一來(lái)源，就是不懂得政協(xié)本身是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，也就是黨派性的聯(lián)合組織”。［3］毛澤東更是進(jìn)一步明確指出:“人民代表大會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)，有了人大，并不妨礙我們成立政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商?！舜蟮拇硇援?dāng)然很大，但它不能包括所有的方面，所以政協(xié)仍有存在的必要。”“政協(xié)不能搞成國(guó)家機(jī)關(guān)，認(rèn)為人大和國(guó)務(wù)院是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家管理機(jī)關(guān)，如果把政協(xié)也搞成國(guó)家機(jī)關(guān)，那就成為二元了，這樣就重復(fù)了，分散了，民主集中制就講不通了。政協(xié)不僅是人民團(tuán)體，而且是各黨派的協(xié)商機(jī)關(guān)，是黨派性的機(jī)關(guān)。”［4］這標(biāo)志著從人大制度確立之日起，人民政協(xié)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)功能不再存在，人民政協(xié)的性質(zhì)主要是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)。

也正是從這個(gè)時(shí)期開始，人民政協(xié)主要以人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)揮作用。在20世紀(jì)50年代中后期，人民政協(xié)就許多問(wèn)題進(jìn)行了廣泛的民主協(xié)商，在諸多方面發(fā)揮了很好作用。正如李維漢所說(shuō)，“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)和地方委員會(huì)是政治協(xié)商機(jī)關(guān)，又是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，在統(tǒng)一戰(zhàn)線和國(guó)家政治生活中起著重要作用。黨中央和毛澤東十分重視人民政協(xié)的工作，我們應(yīng)當(dāng)努力使它的活動(dòng)更加充實(shí)和活躍起來(lái)”。［5］

人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)確立后，人民政協(xié)把“神仙會(huì)”作為開展政協(xié)工作的重要方法，發(fā)揚(yáng)民主，注重與黨外民主人士平等協(xié)商，廣泛聽取社會(huì)各界意見建議，發(fā)揮人民政協(xié)政治協(xié)商和參政議政的作用，推動(dòng)了人民政協(xié)工作不斷向前發(fā)展。

三、恢復(fù)完善中的深化認(rèn)識(shí):既是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，又是發(fā)揚(yáng)民主的重要形式

“文化大革命”結(jié)束不久，我們黨迅速撥亂反正，逐漸恢復(fù)黨的實(shí)事求是的思想路線，人民政協(xié)開始走上恢復(fù)完善時(shí)期。1979年6月，第五屆全國(guó)政協(xié)二次會(huì)議召開，鄧小平致開幕詞，在開幕詞中他著重闡釋了統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)，指出“我國(guó)的統(tǒng)一戰(zhàn)線已經(jīng)成為工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的社會(huì)主義勞動(dòng)者和擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者的廣泛聯(lián)盟。新時(shí)期統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的任務(wù)，就是要調(diào)動(dòng)一切積極因素，努力化消極因素為積極因素，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，同心同德，群策群力，維護(hù)和發(fā)展安定團(tuán)結(jié)的政治局面，為把我國(guó)建成現(xiàn)代化的社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)而奮斗?！薄叭嗣裾f(xié)是發(fā)揚(yáng)人民民主、聯(lián)系各方面人民群眾的一個(gè)重要組織?！保?］強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)不僅具有統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)，而且具有發(fā)揚(yáng)民主的特征。標(biāo)志黨對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)進(jìn)入新的歷史時(shí)期。

1980年8月，鄧小平進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“人民政協(xié)是在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的實(shí)現(xiàn)各黨派和無(wú)黨派人士團(tuán)結(jié)合作的重要組織，也是我們政治體制中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主、實(shí)行互相監(jiān)督的重要形式，它在我國(guó)各族人民中享有很高的威信?！痹俅慰隙ㄈ嗣裾f(xié)是發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要組織和形式。［7］根據(jù)鄧小平的這一思想，在1982年全國(guó)政協(xié)五屆五次會(huì)議通過(guò)的新政協(xié)章程中就把人民政協(xié)性質(zhì)規(guī)定為“是中國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”，“是我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的一種重要形式”。這表明人民政協(xié)在改革開放新時(shí)期代表性和作用更加突出，也表明黨對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)逐步清晰逐步完善。

四、全面發(fā)展時(shí)期的拓展升華:統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，政治協(xié)商機(jī)構(gòu)發(fā)揚(yáng)民主形式

十三屆四中全會(huì)后，黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)人民政協(xié)工作更加重視，黨對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)也更加客觀更加全面更加準(zhǔn)確。1989年中共中央發(fā)出《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，首次將多黨合作和政治協(xié)商制度定為我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，明確“人民政協(xié)是我國(guó)愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，也是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的一種重要組織形式。人民政協(xié)應(yīng)當(dāng)成為各黨派、各人民團(tuán)體、各界代表人物團(tuán)結(jié)合作、參政議政的重要場(chǎng)所。”使黨對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)向前跨進(jìn)了一大步。1994年第八屆全國(guó)政協(xié)第二次會(huì)議對(duì)人民政協(xié)章程進(jìn)行修訂，指出“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是中國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)?！薄爸袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的一種重要形式”。在此基礎(chǔ)上，1995年全國(guó)政協(xié)頒布《關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》，對(duì)人民政協(xié)的性質(zhì)作了最為完整準(zhǔn)確的規(guī)定，即“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是中國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式?！边@一規(guī)定，標(biāo)志著黨對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)更加成熟，正是這種全面科學(xué)的認(rèn)識(shí)，成為指導(dǎo)新時(shí)期人民政協(xié)各項(xiàng)工作的根本指針，推動(dòng)著人民政協(xié)理論和實(shí)踐不斷創(chuàng)新。

進(jìn)入新世紀(jì)新階段后，人民政協(xié)一直沿用上述三句話來(lái)表述自身的性質(zhì)，并在理論和實(shí)踐兩個(gè)方面不斷豐富和完善這個(gè)表述。2006年中共中央發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，指出“人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨把馬克思列寧主義統(tǒng)一戰(zhàn)線理論、政黨理論和民主政治理論同中國(guó)具體實(shí)踐相結(jié)合的偉大創(chuàng)造，是中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派、各人民團(tuán)體風(fēng)雨同舟、團(tuán)結(jié)奮斗的偉大成果”，進(jìn)一步深化了黨對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)?！兑庖姟愤€以中共中央文件的形式強(qiáng)調(diào)“人民通過(guò)選舉、投票形式權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見，是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式。”這是對(duì)我國(guó)民主政治理論和人民政協(xié)理論的重大創(chuàng)新，標(biāo)志著黨對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)不斷拓展和升華。

回顧黨對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)過(guò)程，我們從中可以看到四個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)四個(gè)里程碑，四個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)是:第一，1949年新政協(xié)會(huì)議召開，標(biāo)志人民政協(xié)成立，這是黨對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)認(rèn)識(shí)的起點(diǎn)。第二，1954年全國(guó)人大第一次會(huì)議召開，通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法》，人民政協(xié)代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)的任務(wù)結(jié)束，人民政協(xié)性質(zhì)回歸人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線，這是黨對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)認(rèn)識(shí)的回歸點(diǎn)。第三，1979年鄧小平對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的性質(zhì)、地位和作用做出新概括，標(biāo)志人民政協(xié)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期，是黨對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。第四，1994年全國(guó)政協(xié)八屆二次會(huì)議通過(guò)的章程修定案規(guī)定人民政協(xié)是愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、是多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)、是發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的一種重要形式，標(biāo)志著黨對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)更加全面，是黨對(duì)人民性質(zhì)認(rèn)識(shí)的成熟點(diǎn)。四個(gè)里程碑是:第一個(gè)里程碑是1949年新政協(xié)會(huì)議召開通過(guò)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，將人民政協(xié)的性質(zhì)定位在人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)――人民代表大會(huì)的替代形式，標(biāo)志人民政協(xié)成立。第二個(gè)里程碑是1982年第五屆全國(guó)人大五次會(huì)議首次將人民政協(xié)的性質(zhì)、地位、作用載入新憲法序言之中，標(biāo)志著黨對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)上升為國(guó)家意志。第三個(gè)里程碑是1989年12月，中共中央發(fā)出《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》(簡(jiǎn)稱14號(hào)文件)，它的里程碑意義是第一次將多黨合作和政治協(xié)商作為我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。第四個(gè)里程碑是2006年中共中央頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，第一次以中共中央名義就人民政協(xié)工作頒發(fā)專門文件，是指導(dǎo)新時(shí)期人民政協(xié)的綱領(lǐng)性文件。

黨對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)認(rèn)識(shí)的這四個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)和四個(gè)里程碑，表明黨對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)在不同的歷史時(shí)期有不同的總結(jié)與提煉、概括和表述，這不同的概括和表述充分說(shuō)明了黨對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)是隨著統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)實(shí)踐的發(fā)展而逐步深化、逐步完善和不斷創(chuàng)新。隨著時(shí)代的發(fā)展，人民政協(xié)理論和實(shí)踐也將不斷發(fā)展，實(shí)踐發(fā)展永無(wú)止境，黨對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)也將永無(wú)止境。

［1］人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編(上)［D］，北京:中國(guó)文史出版社、中央文獻(xiàn)出版社，2009年版，82 －83.

［2］劉偉.黨對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)歷程［J］.重慶社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，5.

［3］［4］朱訓(xùn)，鄭萬(wàn)通.中國(guó)人民政協(xié)全書:上卷［M］.北京:中國(guó)文史出版社，1999，62.61.

［5］李維漢.統(tǒng)一戰(zhàn)線問(wèn)題和民族問(wèn)題［M］.北京:人民出版社，1982，170.

［6］鄧小平文選(第二卷)［M］.北京:人民出版社，1983，187.

［7］中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議.中共中央文獻(xiàn)研究室.老一輩革命家論人民政協(xié)［M］.北京:中央文獻(xiàn)出版社，1997，331.