劉萬(wàn)堂

（山西省晉城市林業(yè)局， 山西 晉城 048000）

晉城市是山西省2008年確定的集體林權(quán)制度改革（以下簡(jiǎn)稱林改）試點(diǎn)市。三年多來(lái)的實(shí)踐證明，林改不僅推動(dòng)了全市林業(yè)發(fā)展模式的優(yōu)化、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，還有力地促進(jìn)了全市林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，使林業(yè)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等效益得以全面發(fā)揮，逐步形成了綠化與林改齊推進(jìn)、生態(tài)與富民相統(tǒng)一的發(fā)展格局。

1 集體林權(quán)制度改革成為興林富民促轉(zhuǎn)型的催化劑

晉城市現(xiàn)有集體林地面積35.91萬(wàn)hm2，約占國(guó)土面積40%。全市納入本次林改面積37.71萬(wàn)hm2（不含1.01萬(wàn)hm2糾紛面積），涉及6縣（市、區(qū)）、80個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的1801個(gè)村。截止目前，已確權(quán)33.44萬(wàn)hm2，占應(yīng)確權(quán)面積的99.90%。

林權(quán)改革的深入推進(jìn)，改善了林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，解放了林業(yè)生產(chǎn)力，主要表現(xiàn)為“三增、兩減、兩轉(zhuǎn)變”?！叭觥保阂皇寝r(nóng)民收入增加。林改后農(nóng)民獲得了集體林地70年的使用權(quán)，自己真正成了林地的所有者，獲得了資產(chǎn)評(píng)估價(jià)值達(dá)幾千元、上萬(wàn)元、甚至超過(guò)百萬(wàn)元的林地資產(chǎn)。尤其是山區(qū)農(nóng)民，把就業(yè)崗位轉(zhuǎn)移到了林地上，把致富項(xiàng)目選在了林業(yè)經(jīng)營(yíng)上。如陵川縣窄相村林改后人均林地達(dá)2.67hm2，戶均6.67hm2；沁水縣廟溝村“人均十畝林，戶均十箱蜂”，每年戶均林業(yè)收入超過(guò)5 000元；二是集體經(jīng)濟(jì)增加。林改盤活了集體林地資源，村級(jí)集體從林地承包和經(jīng)營(yíng)分成上獲得了長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入，不僅有能力為群眾辦實(shí)事、辦好事，而且也增強(qiáng)了基層組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力；三是社會(huì)效益增加。林改堅(jiān)持做到內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果公開，保障了林農(nóng)的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，提高了農(nóng)民的民主法治意識(shí)，促進(jìn)了村風(fēng)民風(fēng)的好轉(zhuǎn)。“兩減”：一是林地糾紛減少。林改解決了歷史上遺留的部分林地糾紛問(wèn)題，使國(guó)有和集體、縣與縣、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、村與村、戶與戶之間的林地界線清楚了，權(quán)屬明晰了，消除了一些潛在的矛盾糾紛隱患。二是林政案件減少。林改后林地林木權(quán)屬落到了個(gè)人頭上，山有主、樹有戶，過(guò)去一些偷砍濫伐、偷挖偷運(yùn)的林政案件明顯減少，森林資源得到了有效保護(hù)?！皟赊D(zhuǎn)變”：一是干群關(guān)系轉(zhuǎn)變。林改確立了農(nóng)民權(quán)、責(zé)、利一體的主體地位，林農(nóng)對(duì)山林資源十分珍惜，把林地林木當(dāng)作“綠色銀行”來(lái)經(jīng)營(yíng)管護(hù)；村干部主動(dòng)承擔(dān)起組織引導(dǎo)、政策咨詢、產(chǎn)業(yè)服務(wù)的角色，干群關(guān)系和諧融洽；二是政府職能轉(zhuǎn)變。林改放權(quán)于民、還利于民，激發(fā)了農(nóng)民自我管理、自主經(jīng)營(yíng)、自我保護(hù)的潛能，各種林業(yè)專業(yè)合作組織和協(xié)會(huì)紛紛成立，政府部門的工作重心由過(guò)去的管理為主向服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，密切了黨群、干群關(guān)系。

2 集體林權(quán)制度改革，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展

2.1 抓住機(jī)遇，率先啟動(dòng)推林改

省委、省政府確定林改試點(diǎn)任務(wù)后，可以說(shuō)為晉城市的林業(yè)大發(fā)展提供了一次難得的歷史機(jī)遇。以此為契機(jī)，抓住機(jī)遇，因勢(shì)利導(dǎo)，堅(jiān)持“多予、少取、放活”的原則，圍繞“農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)得改善、林業(yè)產(chǎn)業(yè)大發(fā)展”的目標(biāo)，把林權(quán)改革與實(shí)際相結(jié)合，把中央和省、市要求與農(nóng)民意愿相統(tǒng)一，做到主體改革和配套改革同步推進(jìn)。建立了“市里統(tǒng)籌指導(dǎo)、縣里直接領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實(shí)施、村組具體操作、部門搞好服務(wù)”的工作機(jī)制，堅(jiān)持市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)“一把手”掛帥，層層成立林改領(lǐng)導(dǎo)組，實(shí)行了領(lǐng)導(dǎo)包縣、科級(jí)干部包點(diǎn)包片工作責(zé)任制，邀請(qǐng)了多位退下來(lái)的市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任林改專項(xiàng)督查組組長(zhǎng)。還抽調(diào)300名機(jī)關(guān)干部、100名大學(xué)生村官、7名律師充實(shí)到領(lǐng)導(dǎo)組辦公室，落實(shí)市縣兩級(jí)林改經(jīng)費(fèi)939萬(wàn)元，確保了林改工作有人管、有人干、能干好。

2.2 突出特色，對(duì)癥下藥抓林改

針對(duì)全市公益林比重大、林權(quán)成份復(fù)雜、歷次林改遺留問(wèn)題多的特點(diǎn)，從一開始，市里就組織開展了林權(quán)改革現(xiàn)狀性、歷史性、政策性、機(jī)制性、管理性、保護(hù)性、服務(wù)性和產(chǎn)業(yè)化八大調(diào)研活動(dòng)，基本分析和把握了國(guó)有與集體、集體與農(nóng)戶、大戶與小戶、外來(lái)戶與本地戶、商品林與公益林、生產(chǎn)與管護(hù)、歷次林改與此次林改的敏感性矛盾和問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)林改的重點(diǎn)在分、難點(diǎn)在均、焦點(diǎn)在利。因此，在制定林改方案時(shí)，明確提出“三重、三讓、三均”的原則：即尊重歷史、尊重民意、尊重法規(guī)；國(guó)有讓集體、集體讓個(gè)人、黨員讓群眾；均山、均股、均利。同時(shí)，林權(quán)改革是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及多方利益再調(diào)整的系統(tǒng)工程，需要廣大干部群眾充分了解掌握林改的目的、意義，從而積極參與，通過(guò)政策跟進(jìn)，大造宣傳聲勢(shì)。為此，市里召開了市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和干部群眾代表參加的千人動(dòng)員大會(huì)，電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體開辦了專欄。各級(jí)主管部門創(chuàng)辦了林改簡(jiǎn)報(bào)，印發(fā)林改相關(guān)政策法規(guī)宣傳資料160余萬(wàn)份，組織林改技術(shù)培訓(xùn)69次，使林改政策進(jìn)村入戶、林改辦法家喻戶曉，林改氛圍進(jìn)一步濃厚，為林改工作的順利開展奠定了基礎(chǔ)。

2.3 依靠群眾，陽(yáng)光操作保林改

林權(quán)改革事關(guān)群眾切身利益和農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此必須堅(jiān)持群眾路線，把群眾利益放在首位，嚴(yán)格程序，嚴(yán)格按照《村民委員會(huì)組織法》、《農(nóng)村土地承包法》和有關(guān)規(guī)定，把林改程序細(xì)化為4個(gè)階段、16個(gè)步驟，按照“一把關(guān)、二民主、三清楚、四簽字、五公示”的操作標(biāo)準(zhǔn)抓落實(shí)?！耙话殃P(guān)”，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)林改辦公室為村組方案審核把關(guān)，盡量做到分山到戶；“二民主”，就是選擇林改模式，必須經(jīng)過(guò)全體村民會(huì)議或村民代表會(huì)議2/3以上同意；“三清楚”，就是林改政策清楚、程序清楚、林地林木家底清楚；“四簽字”，就是會(huì)議通知簽收、參會(huì)人員簽到、表決結(jié)果簽名、林地勘界簽字；“五公示”，就是參與分配人員公示、林地面積和林木數(shù)量公示、林改方案公示、分山結(jié)果公示、登記發(fā)證公示。

2.4 實(shí)惠農(nóng)民，分類指導(dǎo)搞林改

按照“分、均、穩(wěn)”的基本要求，因地制宜，分類指導(dǎo)，大膽實(shí)踐，初步探索出了五種林改模式，確保了農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)得改善、林業(yè)產(chǎn)業(yè)大發(fā)展。一是沁水縣廟溝村家庭承包模式，特點(diǎn)是以戶為單位家庭經(jīng)營(yíng)。二是澤州縣龍王山聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)模式，特點(diǎn)是自愿聯(lián)戶分得人均林地，共選一名組長(zhǎng)領(lǐng)取林權(quán)證，與每戶簽訂委托協(xié)議書，且明確各自的權(quán)利和義務(wù)。以上兩種模式是主體，主要在地多人少的山區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部和低山丘陵區(qū)大面積推廣。三是蘭花集團(tuán)股份合作模式，特點(diǎn)是分利不分林，企業(yè)與農(nóng)戶聯(lián)合開發(fā)，企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)，村民均利不分山。主要在風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家、省級(jí)森林公園范圍內(nèi)的地方推廣。四是澤州縣玉喜莊園大戶承包模式，特點(diǎn)是村民大戶承包，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。這種模式，適合在林改前有大戶承包的地方推廣。五是陽(yáng)城縣有償轉(zhuǎn)讓模式，特點(diǎn)是政府或企業(yè)出資租地綠化，集體林地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)。主要在經(jīng)濟(jì)相對(duì)富裕、人多地少地方推廣。

2.5 促進(jìn)發(fā)展，配套改革活林改

明晰產(chǎn)權(quán)只是深化林權(quán)改革的第一步，要真正實(shí)現(xiàn)保障林農(nóng)利益、促進(jìn)林業(yè)大發(fā)展，必須同步推進(jìn)林權(quán)配套改革。為此，晉城市從政策扶持、科技服務(wù)、信息咨詢、法律保障、產(chǎn)品流通和融資服務(wù)等多個(gè)方面，先后出臺(tái)了《晉城市重點(diǎn)生態(tài)公益林保護(hù)管理辦法》和《晉城市干果經(jīng)濟(jì)林造林直補(bǔ)政策》等配套政策，成立了森林公安機(jī)構(gòu)和林權(quán)管理辦公室，創(chuàng)新了林業(yè)管理機(jī)制，最大限度地發(fā)揮了改革的整體效益。

2.5.1 通過(guò)林改，林業(yè)經(jīng)濟(jì)由“砍伐買賣森林樹木”向“經(jīng)營(yíng)利用森林資源”轉(zhuǎn)變

林改之前，人們看重的主要是利用木材的價(jià)值，靠“砍樹”來(lái)實(shí)現(xiàn)；林改之后，人們看重的則是利用森林的生態(tài)價(jià)值，靠“看樹”來(lái)實(shí)現(xiàn)。從“砍樹”到“看樹”，一字之差，折射出林業(yè)從資源消耗型向資源節(jié)約型的根本轉(zhuǎn)變。林改使林地林木產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)期有了保障，廣大林農(nóng)吃了“定心丸”，注重追求長(zhǎng)期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益，發(fā)展森林、保護(hù)森林。全市農(nóng)村，充分利用青山綠水，積極發(fā)展休閑林業(yè)、鄉(xiāng)村“農(nóng)家樂(lè)”、森林旅游等項(xiàng)目和相關(guān)服務(wù)業(yè)，靠生態(tài)增收；通過(guò)發(fā)展各類林產(chǎn)品，特別是非木質(zhì)林產(chǎn)品的精加工、深加工，大力興辦林產(chǎn)工業(yè)，提高附加值，靠加工增收，實(shí)現(xiàn)森林資源的充分利用。

林改促進(jìn)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)大調(diào)整。在第一產(chǎn)業(yè)上，多種樹、少砍樹，通過(guò)生態(tài)公益林補(bǔ)償、林權(quán)抵押貸款培育和發(fā)展森林，發(fā)展核桃、山楂、刺槐等生態(tài)型、經(jīng)濟(jì)型兼用種樹和速生豐產(chǎn)林，實(shí)行林果、林藥、林糧結(jié)合，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)。在第二產(chǎn)業(yè)上，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。城區(qū)的中晉藥業(yè)公司，依靠科技創(chuàng)新，從山楂葉中提煉黃酮；澤州縣彤康食品有限公司，采用公司+農(nóng)戶模式發(fā)展山楂產(chǎn)業(yè)，延伸了產(chǎn)業(yè)鏈條，成為縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新生力量。在第三產(chǎn)業(yè)上，全市把生態(tài)旅游作為富民興市的新興支柱產(chǎn)業(yè)來(lái)抓，2010年，全市共接待游客500萬(wàn)人（次），旅游收入4.0億多元，帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均增收350元。

2.5.2 通過(guò)林改，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)由“耕地為主”向“耕地林地并重”轉(zhuǎn)變

林改改的是林權(quán)，活的是農(nóng)村，富的是農(nóng)民。過(guò)去，農(nóng)民重田輕山，主要是在耕地上做文章、要效益?，F(xiàn)在，廣大農(nóng)民把集體山林當(dāng)作致富舞臺(tái)，依托林地大力開展多種經(jīng)營(yíng)，把山當(dāng)田耕，把樹當(dāng)菜種，靠山林致富，靠林地增收，成為加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎。

為破解“山林分散一家一戶經(jīng)營(yíng)難”、“信息不靈闖市場(chǎng)難”等難題，積極探索，推進(jìn)配套改革，完善政策措施，鞏固和擴(kuò)大改革成果。為解決林農(nóng)分散經(jīng)營(yíng)與林業(yè)生產(chǎn)規(guī)模效益的矛盾，積極引導(dǎo)農(nóng)村組織成立林農(nóng)專業(yè)合作社，在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，把分散的林農(nóng)聯(lián)合起來(lái)，將分散經(jīng)營(yíng)的林地集中起來(lái)，作為林農(nóng)進(jìn)入市場(chǎng)的重要橋梁和紐帶，實(shí)現(xiàn)了林業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，提高了林業(yè)集約化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)水平，不僅讓林農(nóng)得到更多實(shí)惠，而且?guī)?dòng)了村級(jí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.5.3 通過(guò)林改，區(qū)域經(jīng)濟(jì)由“傳統(tǒng)發(fā)展”向“綠色發(fā)展”轉(zhuǎn)變

晉城是典型的資源型城市，過(guò)去主要依靠冶煉、煤炭、水泥等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)壓力較大。林改以來(lái)，按照省委、省政府跨越發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略決策，將林改作為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要抓手，把加快綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展方式作為煤礦企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，在解決發(fā)展路徑單一、資源依賴過(guò)度、發(fā)展成本偏大等問(wèn)題上下功夫。把投資生態(tài)建設(shè)、發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，作為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的重點(diǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)由單一結(jié)構(gòu)向多元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，由高碳經(jīng)濟(jì)向低碳發(fā)展努力，由粗放增長(zhǎng)向綠色崛起邁進(jìn)。蘭花煤業(yè)集團(tuán)投資開發(fā)王莽嶺風(fēng)景區(qū)建設(shè)，三八煤礦投資建設(shè)玨山森林公園，陽(yáng)城竹林山煤礦投資開發(fā)蟒河自然保護(hù)區(qū)等，大力發(fā)展生態(tài)旅游，開創(chuàng)了地下轉(zhuǎn)地上、黑色轉(zhuǎn)綠色的企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展新格局。

3 發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)是實(shí)現(xiàn)興林富民的有效途徑

3.1 調(diào)整林業(yè)結(jié)構(gòu)，加快構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系

建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系是晉城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級(jí)的必由之路。集體林權(quán)制度改革要結(jié)合林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，下大力氣做優(yōu)以森林資源培育為主的第一產(chǎn)業(yè)，做大做強(qiáng)以林產(chǎn)加工為主的第二產(chǎn)業(yè)，做活做優(yōu)以森林生態(tài)旅游為主的第三產(chǎn)業(yè)，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例。目前，在全市林業(yè)產(chǎn)業(yè)中，第三產(chǎn)業(yè)比重明顯偏弱，需要大力調(diào)整優(yōu)化。

3.2 擴(kuò)大科技支撐，加快推動(dòng)林業(yè)創(chuàng)新發(fā)展

強(qiáng)化科技支撐是轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展方式的核心要求，實(shí)施科技創(chuàng)新工程，著力提升林業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率。要加大對(duì)林業(yè)從業(yè)人員的科技知識(shí)培訓(xùn)，廣泛開展“林業(yè)送技術(shù)下鄉(xiāng)”活動(dòng)，選派專業(yè)技術(shù)人員到基層進(jìn)行業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，切實(shí)提高農(nóng)民管理林業(yè)、經(jīng)營(yíng)林業(yè)的技術(shù)和技能，為轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展方式提供支持。

3.3 加強(qiáng)栽后管護(hù)，盡快構(gòu)建生態(tài)保護(hù)體系

構(gòu)建林業(yè)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、應(yīng)急、法治“四位一體”的生態(tài)保護(hù)體系；整合營(yíng)林、林政、森林防火等數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，全面掌握資源動(dòng)態(tài)變化；做好信息預(yù)警，及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布有害生物災(zāi)害、森林火險(xiǎn)等預(yù)警信息；加強(qiáng)山林糾紛調(diào)處，建立完善林業(yè)各類應(yīng)急預(yù)案，切實(shí)提高快速反應(yīng)、應(yīng)急處置能力；堅(jiān)持依法治林，加大林業(yè)行政執(zhí)法和監(jiān)督力度，切實(shí)保護(hù)好森林資源，推動(dòng)和諧林業(yè)建設(shè)。