徐逸凡

（ 南京大學商學院，南京 210097）

改革開放30年以來，中國保險業(yè)實現了快速發(fā)展。以1993年中國金融體制改革及1998年中國保監(jiān)會正式成立為標志，中國保險監(jiān)管邁入了專業(yè)化、規(guī)范化和法制化的新階段，現代保險監(jiān)管體系初步形成。2011年保險公司預計利潤總額619.2億元，同比增長54.2%。財產險盈利狀況繼續(xù)向好的方向發(fā)展，承保利潤156億元，同比增長1.1倍。雖然2011年中國保險行業(yè)發(fā)展主要呈現出業(yè)務平穩(wěn)較快發(fā)展、資金運用收益總體平穩(wěn)、風險防范取得明顯成效、保險市場秩序得到規(guī)范、行業(yè)服務水平不斷提高等特點，但與其它發(fā)達國家相比，中國保險監(jiān)管仍存在基礎差、發(fā)展遲、不完善的特點。為了進一步促進保險業(yè)的健康發(fā)展，我們應該學習發(fā)達國家成功的保險監(jiān)管經驗，在強調償債能力監(jiān)管為核心的基礎上，以資金運用為保障，繼續(xù)關注市場行為的規(guī)范，推薦行業(yè)的創(chuàng)新和改革，保險監(jiān)管變得更實際也更有效率，這也正是中國保險業(yè)所需要的。

1 發(fā)達國家保險監(jiān)管模式演變及其有效經驗

在對保險市場采取監(jiān)管的實踐中，各國根據自己的政治體制、經濟狀況及歷史習慣等具體情況形成了各自不同的保險監(jiān)管體制。其中最有代表性的體制模式有兩種，根據政府對保險市場干預的程度將監(jiān)管體制分為嚴格監(jiān)管模式和松散監(jiān)管模式。西方現代保險監(jiān)管模式誕生時便選擇了嚴格的保險監(jiān)管模式，并一直向強化的方向發(fā)展。但20世紀90年代中期以來，西方保險監(jiān)管模式出現了轉變，保險監(jiān)管模式逐步由嚴格向寬松方向轉化。采取松散監(jiān)管制度的大多是保險業(yè)務發(fā)達的資本主義國家，這其中以英、美最為典型。而根據政府監(jiān)管機構的設置及組織模式的不同，保險監(jiān)管制度又分為高度集中、一級多元、兩級多元型。采取高度集中、統(tǒng)一監(jiān)管的模式的大多是保險市場相對集中的國家或地區(qū)，如日本、臺灣、香港。香港的保險監(jiān)管機構是財政司下屬的保險業(yè)監(jiān)理處，該監(jiān)理處的職責就是全面執(zhí)行行政區(qū)的保險監(jiān)管制度，這種體制體現的是保險業(yè)的政府獨家機關的壟斷管理特征，具體的監(jiān)管實施機構與政府主管機構之間是行政隸屬關系，保險監(jiān)管的權力最終集中于政府所設的獨家保險監(jiān)管機關。采用一級多元，輔助監(jiān)管型的國家有英國、法國、德國等。1999年，美國國會通過了《金融服務現代化法》，全球金融業(yè)務開始向混業(yè)經營方向轉變，與之相適應的金融保險監(jiān)管模式也日益朝著混業(yè)經營方向演變。

隨著金融混業(yè)經營的不斷深入，銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)三者的行業(yè)邊界逐步淡化，市場競爭日益激烈，西方發(fā)達國家保險監(jiān)管機構的監(jiān)管，從單一的穩(wěn)定性目標轉為多維目標，即穩(wěn)定性目標、效率目標、擴張目標。傳統(tǒng)的嚴格監(jiān)管是以穩(wěn)定性作為保險監(jiān)管的目標，但松散監(jiān)管更能促進發(fā)達國家保險業(yè)的發(fā)展，松散監(jiān)管就是財務監(jiān)管，保險監(jiān)管機構通過對保險企業(yè)償付能力的有效監(jiān)管，了解保險公司的財務狀況，及時提醒償付能力不夠充分的保險公司采取積極而有效的措施，以切實保障被保險人的利益。以德國為例，2002年德國通過《統(tǒng)一金融服務監(jiān)管法》，在合并銀行監(jiān)督局、保險監(jiān)督局和證券監(jiān)督局三家機構的基礎上，成立聯邦金融監(jiān)管局對德國保險企業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管，在此基礎上成立獨立的部門進行銀行監(jiān)管、保險監(jiān)管和證券監(jiān)管，跨行業(yè)任務則由從傳統(tǒng)監(jiān)管功能分離出來的交叉業(yè)務部門執(zhí)行。英國于1982年頒布了《保險公司法》，強調償付能力監(jiān)管問題，并規(guī)定經營不同業(yè)務的保險公司有不同的償付能力額度。保險公司每年需向保險監(jiān)管當局提交財務報告，保險監(jiān)管當局也定期到保險公司進行現場檢查。一旦保險公司的償付能力低于規(guī)定標準，則被禁止從事投資活動，并受到其他處罰。美國于1994年提出了以風險資本為基礎的償付能力監(jiān)管要求，并制定了一套量化監(jiān)管指標等。美國在州監(jiān)管的基礎上，設置聯邦保險局，統(tǒng)籌協(xié)調跨州的保險監(jiān)管問題，發(fā)現并糾正州立法對外資保險公司的不公待遇。以此為鑒，保監(jiān)會可在全局部署的基礎上，以效能監(jiān)察的形式間接引導、調節(jié)、激勵派出機構履行相關工作。具體包括:一是設置客觀的效能監(jiān)測指標，定期量化測評派出機構的工作效能，實現派出機構間橫向可比;二是實施行政事項督辦，跟蹤全局性工作或專項工作進程，確保各派出機構間步調一致;三是糾正行政不合理行為。通過事后監(jiān)察平衡地區(qū)間差異，統(tǒng)一行政行為尺度，提高派出機構工作效能。值得一提的是，近十幾年來，部分次發(fā)達資本主義國家如韓國在采取了松散的保險監(jiān)督模式后，其保險業(yè)也得到了飛速的發(fā)展，其壽險市場已躍居世界第六位。

2 中國保險業(yè)監(jiān)管的特點與不足

我國當前的保險監(jiān)管是在中國保監(jiān)會領導下的垂直監(jiān)管體系，相對美國目前以州監(jiān)管為主的保險監(jiān)管體系，具有決策部署效率高、協(xié)調成本低、易于標準化等優(yōu)點。與發(fā)達國家相比，我國目前的保險監(jiān)管還處于“嚴管模式”，加上保險業(yè)自身的因素，因此在保險市場行為、公司償付能力、資金運用及保險創(chuàng)新等方面的監(jiān)管有需要完善與改進之處。

2.1 準入門檻高造成的不平等競爭

近年來，中國保監(jiān)會高度重視提高保險公司合規(guī)經營和效益意識，較好地發(fā)揮了其綜合性推動作用，持續(xù)促進了保險市場向規(guī)范有序轉變。通過綜合治理，保險公司的經營理念發(fā)生積極轉變，依法合規(guī)經營水平不斷提高，保險誠信問題明顯好轉，轉變發(fā)展方式的內生動力逐步增強，市場秩序有一定好轉，集中體現在保險公司經營效益的改善上。但是目前來看，過多地強調對保險市場行為及準入的監(jiān)管，一定程度上也限制了中國保險行業(yè)的發(fā)展。如設立中資保險公司的注冊資本最低限額為人民幣2億元，是香港要求的10倍左右，高資本要求使得中國保險公司數量少，保險產品種類少，保險市場缺乏有效競爭，從而損害投保人的利益。另外，對于外資保險公司申請設立要求其經營保險業(yè)務在30年以上，在中國境內設立保險機構2年以上，申請前1年年末總資產不少于50億美元等審慎性條件，容易造成行業(yè)內外資保險公司的競爭劣勢，不利于和國際保險業(yè)進行密切地交流。

2.2 對保險公司財務狀況的實時監(jiān)管還不夠成熟

由于中國保險業(yè)初期的粗放經營、保險資金運用渠道過于狹窄、資本金不足等原因，我國保險業(yè)產生了償付能力不足的隱患。隨著保險業(yè)的飛速發(fā)展，保險公司經營呈現多樣化，保險公司為彌補承保業(yè)務的虧損，進入高風險領域進行投資，這都增加了保險業(yè)的風險。目前，針對各類不確定因素，保監(jiān)會更加重視風險防范工作，不斷健全和完善風險防范制度機制，切實維護保險市場安全穩(wěn)健運行。通過加強現場檢查、非現場監(jiān)管和強化法人機構管控責任等手段，對市場風險苗頭做到早發(fā)現、早防范。主要表現在行業(yè)主要經營和監(jiān)管指標穩(wěn)定，整體財務狀況穩(wěn)健，償付能力不足、集中退保和保險投資等主要風險得到有效防范和化解等方面。以2010年為例，截至該年的二季度末，償付能力不達標的公司7家，不達標公司資產總量占比由2010年底的7%降至0.8%，不達標公司風險狀況也在逐步改善。但是，我國對償付能力的監(jiān)管還局限在保證公司具有償付能力的一些基本規(guī)定上，對于保險公司財務狀況的實時監(jiān)管還不夠成熟，有效的償付能力監(jiān)管制度還需要進一步探索。如:我國2010年8月31日起實行的《保險資金運用管理暫行辦法》新增的股權和不動產投資，其相關資產認定需要配套和完善;股票比例放寬后，是否需要根據風險變化情況調整其資產認可風險折扣率也值得研究等等。

2.3 對保險公司資金運用的監(jiān)管處于兩難境地

今年以來，國內資本市場持續(xù)震蕩下跌，同時全球資本市場加劇動蕩，進一步增加了保險投資的難度。面對嚴峻的金融市場形勢，我國監(jiān)管部門已經有針對性地加強了風險防范措施，保險機構適時調整投資重點和資產結構，資產配置保持穩(wěn)健。截至2011年末，保險公司資金運用余額5.3萬億元，較年初增長11.8%。其中，銀行存款占比32.7%，較年初上升2.8個百分點;債券占比46.2%，下降3.1個百分點;證券投資基金和股票投資占比12.8%，下降1.7個百分點。保險公司實現資金運用收益1353.8億元，平均收益率2.7%。保險資金運用總體上實現了安全性和穩(wěn)健性的要求，但是投資環(huán)境的復雜多變加大了大部分保險公司的經營壓力。2011年三季度以來，A股市場延續(xù)震蕩呈下行態(tài)勢，截至2011年9月30日，上證指數較年初累計下跌16%，A股總市值縮水4.24萬億元。同時，債券市場也延續(xù)上半年以來的疲弱格局。資本市場的持續(xù)低迷對保險公司穩(wěn)健運行造成較大影響。一是權益類投資收益明顯下降，拖累保險公司盈利水平，對倚重投資利潤來支撐保險業(yè)務發(fā)展的行業(yè)經營模式造成一定沖擊，并給部分保險公司的償付能力充足率帶來較大波動。二是資產減值損失增加，特別是上市保險公司市值大幅縮水，影響了保險行業(yè)的資產狀況。截至9月末，行業(yè)總資產較二季度減少212.9億元;凈資產減少591.4億元;中國人壽、中國平安、中國太保3家上市公司9月末A股市值，較年初縮水2724.5億元。三是在市場流動性不斷收緊、資本市場持續(xù)低迷的情況下，無論是擬上市保險公司IPO融資，還是其他保險公司在資本市場再融資，困難都大大增加。目前，我國《保險法》對保險投資的規(guī)定十分嚴格，從表面上來看，這些規(guī)定似乎可以保證資金的安全性，但問題是，在中國這樣一個體制模式和發(fā)展模式都處于轉型期、經濟增長率和經濟變量波動率相對都很高的國家中，這樣一種規(guī)定有可能將保險公司置于巨大的負債風險之中。然而，如果只是簡單地改變或放松保險投資的監(jiān)管規(guī)定，在目前中國資本市場很不成熟、投機性很強，保險公司投資人才匱乏的情況下，又有可能使保險公司面臨重大的資產風險，因此，需要積極穩(wěn)妥地改善政策法規(guī)環(huán)境。

2.4 保險產品創(chuàng)新規(guī)范尚未建立

今年以來，在壓力大、任務重的復雜環(huán)境形勢下，保險業(yè)主要工作取得階段性成效。同時，防范行業(yè)風險、轉變發(fā)展方式仍面臨許多挑戰(zhàn)。主要表現在兩個方面:(1)保險產品種類太過單一、結構不合理的問題需要高度重視。目前，壽險業(yè)務過于集中在分紅險的問題日益突出。以2011年為例，分紅險保費收入6205.7億元，占壽險保費收入的比重高達88.9%，這一方面導致消費者可選擇的產品形態(tài)有限;另一方面，分紅險業(yè)務對資本市場的依賴程度較高，如果資本市場持續(xù)大幅波動，今后可能會產生較大風險。還值得注意的是，隨著我國基本社會保障體系的不斷完善，在基礎醫(yī)療和養(yǎng)老領域，社會保險對商業(yè)壽險的替代性不斷增加，也在一定程度上擠壓了商業(yè)壽險的發(fā)展空間。在財產險市場，車險“一險獨大”現象沒有明顯改善，產品同質化問題依然比較嚴重。在新車銷售速度不斷放緩的情況下，車險市場競爭日益激烈，采用不正當競爭手段來搶占市場份額的情況較前期增加，影響了市場正常競爭秩序，正處景氣周期的車險業(yè)務能否維持當前較高盈利狀況存在隱憂。(2)保險營銷模式轉型面臨的問題日益突出。今年以來，在宏觀經濟形勢變化和監(jiān)管政策調整等多重因素作用下，保險業(yè)營銷模式轉型逐步推向深入，轉型過程中的問題也日益突出。一是銀保渠道的轉型和發(fā)展面臨較大壓力。隨著銀保新政效應不斷顯現，加上信貸緊縮、銀行密集發(fā)行理財產品等因素，銀保業(yè)務增速逐月放緩，業(yè)務質量也出現下滑。2011年前9個月，按老口徑統(tǒng)計，銀保渠道保費收入同比下降3.5%，下滑速度較二季度有所加快。二是近期勞動力成本不斷攀升和富余勞動力減少，加上困擾個人營銷體制發(fā)展的一些制度問題尚未得到根本解決，保險營銷員隊伍對人才的吸引力減弱，人員流失和增員困難現象較為明顯，特別是欠發(fā)達地區(qū)和農村保險營銷員隊伍流失較多。三是新型渠道的發(fā)展需要進一步規(guī)范、完善。電話銷售擾民等問題時常出現，在一定程度上損害了行業(yè)形象。造成以上問題的原因很大程度上是由于隨著對外開放進程的加快，國際各大保險公司在紛紛進入中國市場的同時，也帶入了各國的行業(yè)標準和慣例，而我國在快速引進和消化過程中還來不及形成中國特色的行業(yè)標準，且中國保險業(yè)在保險產品創(chuàng)新規(guī)范方面還沒有形成完善的制度體系，具體會造成如部分條款、術語缺乏統(tǒng)一性的問題，給消費者購買產品、比較產品帶來困難，容易引起誤會，產生糾紛，從而影響消費者信心，不利于市場的規(guī)范健康發(fā)展。

3 發(fā)達國家保險監(jiān)管經驗對我國的啟示

從國際看，歐美債務危機加速蔓延并逐步惡化，引起國際金融市場大幅震蕩，加重了公眾對世界經濟二次探底的擔憂。面對多變的經濟環(huán)境，美國及歐洲很多發(fā)達國家也在尋求保險制度的創(chuàng)新和改革。但是與之相比，我國保險業(yè)仍處在剛剛起步的階段，目前的主要任務是將維護投保人的利益作為行業(yè)發(fā)展的根本，追求保險業(yè)快速、穩(wěn)定、健康的發(fā)展，所以發(fā)達國家的傳統(tǒng)監(jiān)管模式仍然對我們有重要的借鑒意義。

應當看到，在監(jiān)管機構、監(jiān)管形式和監(jiān)管內容上，當前我國保險監(jiān)管與國際潮流不夠一致。比如全球多險兼并盛行，而我國的保險監(jiān)管則要求產、壽險分業(yè)經營，國際保險監(jiān)管日趨放松對微觀層次的監(jiān)管而注意對償付能力的審查，我國卻強化了對費率、條款的監(jiān)管。對此，一方面我們應當積極地予以評價，我國的保險監(jiān)管方向基本反映了我國的保險業(yè)水平及發(fā)展要求，如產、壽險分業(yè)經營就促進了我國長期以來發(fā)展不足的壽險業(yè)務迅速增長，又如從全球購并歷史來看，合總是以分而發(fā)展為基礎的。另一方面，我們也應當重視國際保險監(jiān)管在宏觀上給我們的啟示:

一是，對于市場行為的監(jiān)管，從美國的二元監(jiān)管制度中我們發(fā)現，可以進一步加強在保監(jiān)會領導下的屬地監(jiān)管，提高對區(qū)域性問題的響應速度，縮短監(jiān)管環(huán)節(jié)，加強監(jiān)管措施的針對性和有效性。通過完善分類監(jiān)管政策，對有利于轉變發(fā)展方式、符合結構調整方向的業(yè)務，給予政策支持;通過差異化監(jiān)管措施，增強公司轉變方式的主動性。另外還應繼續(xù)推進市場秩序規(guī)范工作，切實保護消費者合法權益。一要堅持“抓重點、防反彈”，把檢查和處罰作為重要手段，防止部分公司因業(yè)務經營壓力重新進行惡性競爭和違法違規(guī)經營;二要健全規(guī)范市場的長效機制，加強對總公司的質詢及情況通報，強化總公司對分支機構的管控責任;三要優(yōu)化保險產品與服務，以車險業(yè)務為重點，細化理賠服務標準，增強行業(yè)服務能力，提高社會大眾對保險的滿意度，切實保護廣大保險消費者利益。

二是，對于償債能力的監(jiān)管，我們應該學習大部分保險行業(yè)成熟的發(fā)達國家的做法，把償付能力的監(jiān)管作為保險監(jiān)管的核心。這不僅是我國保險業(yè)發(fā)展的需要，也適應了國際保險監(jiān)管發(fā)展的趨勢。應該充實監(jiān)管力量，并改進與完善相關的法律法規(guī)。具體做法:一要加強次級債監(jiān)督管理，強化核心資本作用。對由于發(fā)展質量差導致償付能力不達標的公司，嚴格限制業(yè)務范圍和新鋪設機構。二要加強重點公司風險防范提高監(jiān)管有效性，發(fā)揮資金的約束作用。警惕因經營成本上升、銀保業(yè)務下滑、增員困難、投資收益下降疊加影響而導致部分中小保險公司財務狀況惡化。推動保險集團開展壓力測試和風險評估，強化內部風險隔離機制建設，防止風險聚集和傳遞。最后，應當建立實施動態(tài)的償付能力監(jiān)管系統(tǒng)，加強日常監(jiān)測，對苗頭性、傾向性問題及時妥善處置，防范由于利率變化、投資收益下降、銷售誤導等原因可能導致的集中退保風險。

三是，對于資金運用的監(jiān)管，通過借鑒英國通過償付能力對保險資金運用監(jiān)管的經驗，不斷完善保險資產認可標準，強化我國保險資金運用與償付能力間的聯動關系。隨著我國保險資金運用渠道和資金運用比例的放寬，相應新增渠道的投資資產認可工作需要跟進和完善。并且，對資金運用比例放寬后的投資渠道，根據其風險變化，資產認可風險折扣比例做相應調整的問題也值得研究。這些資產認可工作可以將資金運用風險的變化在保險公司的償付能力上體現出來，并且也可以通過嚴格我國保險公司償付能力監(jiān)管來促進保險公司控制資金運用的各種風險資產的投資比例，從而有利于控制保險資金運用風險。其次建議針對各類保險資產的風險特征，進一步細化以償付能力充足率為依據的保險資產投資監(jiān)管分類，逐步實現根據償付能力充足率對保險資產風險更為準確的管理。由于我國2010年8月31日起施行的《保險資金運用管理暫行辦法》提高了股票單項投資的理論上限，并且股票的投資規(guī)模也快速發(fā)展，這種情況下，如果根據償付能力充足率對股票資產投資進行更為細化的分類監(jiān)管，將更有利于控制股票的投資風險。我國關于直接投資股權和不動產投資的規(guī)定是，上一會計年度末償付能力充足率不低于150%，且投資時上季度末償付能力充足率不低于150%。由于股權和不動產投資都具有投資項目之間差別很大的特點，其風險程度也有很大的區(qū)別，建議根據投資項目的規(guī)模、行業(yè)和區(qū)域等綜合因素，對償付能力充足率進行更為細化的分類，實現對股權和不動產投資風險更為準確的監(jiān)管。最后，我們應該積極應對金融市場變化，繼續(xù)完善保險投資管理政策，加大現場檢查力度，規(guī)范投資行為，堅決制止盲目投資和違規(guī)投資現象，實現對股權和不動產投資風險的更為準確的監(jiān)管，確保保險資金運用安全穩(wěn)健。

對于保險創(chuàng)新的監(jiān)管，可以通過保險產品服務、組織形式的創(chuàng)新深化保險法律法規(guī)、制度模式的創(chuàng)新，通過法律法規(guī)、制度模式的創(chuàng)新進一步保障產品服務、組織形式的創(chuàng)新，切實保障投標人的利益，滿足廣大人民群眾的需求。主要表現在我國保險業(yè)應當集銀行、保險、證券監(jiān)管于一體，成立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構;放寬對保險資金投資領域的管制，支持保險業(yè)上市和兼并，推動金融向混業(yè)經營發(fā)展;推動行業(yè)深化業(yè)務結構調整，推進保險險種和營銷模式的創(chuàng)新。具體做法有:在繼續(xù)推動農業(yè)保險、責任保險、信用保險等險種發(fā)展的同時深入探索新的銀保銷售模式，推進銀保渠道的規(guī)范與轉型，提高保險公司業(yè)務質量和內含價值;拓展科技保險服務范圍，加強對創(chuàng)新型中小企業(yè)的保險服務;深入開展文化產業(yè)保險試點，助力文化產業(yè)的大發(fā)展大繁榮;研究保險業(yè)參與新農合經辦，以及商業(yè)保險服務醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導意見;在多個地區(qū)開展變額年金試點工作，推動個人稅收遞延型養(yǎng)老保險試點取得初步成果;探索設立自保公司和農村保險互助社;積極推動保險改革試驗區(qū)工作，進一步發(fā)揮保險服務地方經濟發(fā)展的作用。

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