□文/崔春芳 喬涵

（包頭市土地儲備中心內(nèi)蒙古·包頭）

目前，我國土地財政占地方財政收入的比率很大，而且在逐年上升。在很多地方，第二財政早已超過正常意義上的依靠稅收和公債所取得的財政收入。據(jù)國務院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。在“土地財政”上，一些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府運用行政權(quán)力把集體所有或其他用途的土地整合后，進行招標拍賣，價格就會翻幾番。雖然土地財政收入可以解決政府的財政困難，但卻違背了客觀的土地定價方法，不是長久之計。

土地資源的價格可以分為使用權(quán)價格和所有權(quán)價格，前者即為地租。馬克思基于對地租質(zhì)與量兩個方面分析，將地租分為質(zhì)的方面的絕對地租和量的方面的級差地租兩種形式。絕對地租是指由于土地私有權(quán)的存在，租種任何土地都必須繳納的地租，其實是農(nóng)產(chǎn)品價值超過社會生產(chǎn)價格以上的那部分超額利潤，即土地所有者憑借土地私有權(quán)的壟斷所取得的地租。級差地租是指租佃較好土地的農(nóng)業(yè)資本家向大土地所有者繳納的超額利潤。這個超額利潤是由優(yōu)等地和中等地農(nóng)產(chǎn)品的個別生產(chǎn)價格低于按劣等地個別生產(chǎn)價格決定的社會生產(chǎn)價格的差額決定的。絕對地租是優(yōu)、中、劣各類土地必須交納的地租。地價理論是建立在地租理論的基礎(chǔ)上的。地價是地租在土地交易中的價格反映。土地價格的確定，實質(zhì)上是通過分析造成地租差異的各種因素，尋求地租量的多寡，并將其資本化。根據(jù)土地收益定價理論，地價是土地純收益的資本化，用公式可以表述為：地價=純收益/還原利率。由此可見，土地作為一種特殊的商品，它的定價方式是有據(jù)可依的。然而，目前我國現(xiàn)實的土地整理辦法，卻忽視了這一規(guī)律，利用行政權(quán)力將土地整合后拍賣，抬高土地價格，從何獲得較高的財政收入，造成了應然與實然狀況的矛盾。

那么，為什么地方政府要大力依靠土地財政來增加財政收入呢？主要成因如下：第一，1994年以來，我國實行的分稅制改革存在一定的缺陷。財力過于集中中央政府是土地財政形成的一個重要因素。分稅制改革讓地方政府的財權(quán)集中到了中央，而事權(quán)下放到了地方，地方財政支出責任不僅沒有相應減少，反而有所增加。地方政府的財政收支平衡被打破，一定程度上造成了地方政府的財政困難，地方政府另辟蹊徑，來“彌補”其改革的缺陷，進行土地財政；第二，對“土地財政”依賴比較嚴重的應該是中部不發(fā)達城市和沿海還沒有形成產(chǎn)業(yè)支撐的開發(fā)區(qū)，欠發(fā)達城市和新興地區(qū)由于沒有相關(guān)產(chǎn)業(yè)作為支撐，經(jīng)濟不發(fā)達，企業(yè)的利潤少，增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅的數(shù)額較少。地方政府沒有充足的稅收收入，“土地財政”必然成為政府收入主要來源；第三，在財政分權(quán)、政治集中的體制下，地方政府官員具有通過做大GDP和上繳財政收入來顯示政績，以此獲得晉升（或保住職位）的激勵，這種以GDP和財政收入為核心的政績考核體制便成為地方政府追求土地財政的內(nèi)在動力。

由于違背客觀經(jīng)濟規(guī)律，長期實施土地財政會給我們的社會生活帶來很多問題。首先，土地財政惡化了國民收入分配，抑制了民間投資。本世紀初，就有財政專家研究提出，當時中國政府的各種收入（財政收入+土地財政收入）加起來，已占GDP的30%以上，達到甚至超過發(fā)達國家的水平。政府收入占GDP比重過高，一方面導致居民特別是農(nóng)民收入增長緩慢，另一方面由于政府購買的擠出效應抑制了社會投資；其次，政府投資影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加劇了產(chǎn)能過剩。政府掌握的大量資金投向哪里，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化有重要的引導作用。多年來，地方政府的土地出讓收入主要投向城市建設，刺激了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的大繁榮，帶動了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，生產(chǎn)能力嚴重過剩。這條產(chǎn)業(yè)鏈基本處于低端，過度的發(fā)展占用了大量社會資源，與中央加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的方針背道而馳；最后，土地財政對抬高房價有推波助瀾的作用。地價的不斷攀升和房地產(chǎn)稅費過高都在一定程度上助推了房價的飆升，而房地產(chǎn)稅費最終會轉(zhuǎn)化為商品房成本，由購房者買單。

針對目前存在的問題，提出以下幾點政策建議：第一，地方政府必須擺脫對土地財政和房地產(chǎn)市場的依賴。通過綜合性的配套改革，降低地方政府經(jīng)營土地財政的激勵。建立多元化的公共投資機制，降低地方政府謀求預算外收入的動機。地方政府不能再作為地方經(jīng)濟建設的主導者，而應該成為地方公共物品和服務的提供者。在財政負擔上，中央政府要適當增加事權(quán)，如義務教育經(jīng)費由中央政府承擔，這樣既減輕了地方政府的財政負擔，又能減少因經(jīng)濟發(fā)展差異帶來的教育投入差異；第二，促進落后地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，緩解財政收入不足的問題。提高資源配置的效率，增加企業(yè)利潤，獲得充足的稅收收入，減少對土地財政的依賴；第三，在政績考核上要改變GDP和財政收入至上的考核體制，建立一個以人為本，綜合考慮經(jīng)濟增長率、資源消耗強度、社會保障率、居民收入增長率、社會治安破案率、人口自然增長率等諸多指標在內(nèi)的政績考核體系。

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