□文/李 梅

（河北銀行學(xué)校 河北·石家莊）

一、國(guó)外銀行監(jiān)管體制概況

（一）美國(guó)銀行監(jiān)管體制概況

1、監(jiān)管體制的特征。美國(guó)實(shí)行的是雙元多頭（也稱雙線多頭）金融監(jiān)管體制，即中央和地方對(duì)銀行都有監(jiān)管權(quán)，同時(shí)每一級(jí)又有若干機(jī)構(gòu)共同行使監(jiān)管職能。聯(lián)邦制國(guó)家因地方權(quán)力較大往往采用這種模式。美國(guó)聯(lián)邦和各州都有權(quán)對(duì)銀行發(fā)照注冊(cè)并進(jìn)行監(jiān)管，從而形成雙元多頭的銀行管理體制。在聯(lián)邦這一元上，有最主要的三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)：聯(lián)邦儲(chǔ)備體系（負(fù)責(zé)管理在州注冊(cè)的、屬于會(huì)員銀行的商業(yè)銀行）；聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（簡(jiǎn)稱FDIC，負(fù)責(zé)管理在州注冊(cè)的、屬于非會(huì)員銀行的商業(yè)銀行）；聯(lián)邦貨幣監(jiān)管局（負(fù)責(zé)管理在聯(lián)邦注冊(cè)的國(guó)民銀行）。在州這一元上，50個(gè)州各有各的金融法規(guī)，各有各的銀行監(jiān)督管理官員和管理機(jī)構(gòu)。美國(guó)的雙元多頭監(jiān)管體制形成對(duì)某一家銀行的多頭重復(fù)監(jiān)管。美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、司法部、證券交易委員會(huì)、期貨交易委員會(huì)、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)督辦公室、國(guó)家信用合作管理局、聯(lián)邦交易委員會(huì)、州保險(xiǎn)監(jiān)督署、甚至聯(lián)邦調(diào)查局等機(jī)構(gòu)也都從各自的職責(zé)出發(fā)對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行監(jiān)督和管理。

2、監(jiān)管模式。美國(guó)實(shí)行的是傘型監(jiān)管模式。對(duì)應(yīng)于金融控股公司這種傘狀結(jié)構(gòu)，美聯(lián)儲(chǔ)被賦予傘型監(jiān)管者職能，成為金融控股公司的基本監(jiān)管者，并且與財(cái)政部一起認(rèn)定金融公司允許經(jīng)營(yíng)的金融業(yè)務(wù)范圍。在傘型監(jiān)管模式下仍實(shí)行分業(yè)監(jiān)管，金融控股公司的銀行類分支機(jī)構(gòu)和非銀行類分支機(jī)構(gòu)仍分別保持原有的監(jiān)管模式，即前者仍接受原由銀行監(jiān)管者的監(jiān)管，而后者中的證券部分仍由證券交易委員會(huì)（SEC）監(jiān)管，保險(xiǎn)部分仍由州保險(xiǎn)署監(jiān)管（SIC）等，SEC和SIC被統(tǒng)稱為功能監(jiān)管者。

3、監(jiān)管的重點(diǎn)內(nèi)容

第一，設(shè)立銀行時(shí)嚴(yán)格審查開辦者的個(gè)人信用。美國(guó)政府特別重視對(duì)新設(shè)銀行董事會(huì)成員個(gè)人信用的審查。除了美聯(lián)儲(chǔ)等基本監(jiān)管者的考察以外，美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局也參與審查董事會(huì)成員的個(gè)人信用，為每個(gè)銀行董事建立信用檔案，并根據(jù)情況的不同決定是否對(duì)某些董事進(jìn)行面談。在嚴(yán)格的審查制度之下，有劣跡的或不合格的人很難混入商業(yè)銀行董事會(huì)。

第二，聯(lián)邦和州監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行內(nèi)部檢查評(píng)級(jí)制度。監(jiān)管人員主要檢查五個(gè)方面：（1）資本金是否充足，是否存在抽逃資本行為；（2）資產(chǎn)質(zhì)量如何、貸款和投資是否規(guī)范；（3）銀行內(nèi)部管理水平及風(fēng)險(xiǎn)控制能力；（4）銀行獲利能力；（5）流動(dòng)性是否符合要求；貸款期限搭配情況。在每個(gè)方面，檢查人員對(duì)銀行進(jìn)行由一級(jí)至五級(jí)的打分，最后綜合五個(gè)方面的級(jí)別評(píng)出綜合級(jí)別，評(píng)級(jí)結(jié)果不對(duì)外公布，但要通知銀行董事長(zhǎng)，同時(shí)要求銀行對(duì)存在問題加以改進(jìn)。

第三，采用法人監(jiān)管機(jī)制，即只對(duì)銀行法人一級(jí)的機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。如，花旗集團(tuán)下設(shè)的花旗銀行總部設(shè)在紐約，紐約聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行是花旗銀行（包括其在紐約地區(qū)內(nèi)的分行）的直接監(jiān)管者，而花旗銀行在其他地區(qū)的分行并不受該地區(qū)儲(chǔ)備銀行的監(jiān)管。

第四，對(duì)金融公司設(shè)立防火墻。由于銀行有存款保險(xiǎn)保護(hù)，并且在出現(xiàn)問題時(shí)能得到聯(lián)儲(chǔ)的救助，所以金融控股公司的經(jīng)營(yíng)者往往會(huì)傾向于將非銀行風(fēng)險(xiǎn)向銀行轉(zhuǎn)移。為避免通過內(nèi)部交易增加銀行風(fēng)險(xiǎn)，需要盡量限制資金由銀行向非銀行分支機(jī)構(gòu)流動(dòng)。

4、美國(guó)各銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互關(guān)系和協(xié)調(diào)。在雙元多頭的監(jiān)管模式下，即使是一家規(guī)模不大的州非會(huì)員銀行，也要接受至少兩家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管——州銀行管理當(dāng)局和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司；至于花旗銀行這樣的大機(jī)構(gòu)，監(jiān)管者更是來自各個(gè)方面，美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)管總署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管辦公室、證券交易委員會(huì)以及多達(dá)50個(gè)州的監(jiān)管部門都對(duì)其實(shí)施監(jiān)管。

為了避免重復(fù)監(jiān)管，提高監(jiān)管效率，各銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)開始注意加強(qiáng)協(xié)調(diào)。由于聯(lián)邦監(jiān)管部門與州監(jiān)管當(dāng)局在監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管重點(diǎn)等方面有所差別，前者注重的是金融安全，以保證銀行的安全運(yùn)行為目標(biāo)；而后者則更多地考慮銀行對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，傾向于放寬對(duì)銀行的監(jiān)管。兩者之間在監(jiān)管過程中可能會(huì)出現(xiàn)矛盾是很正常的事情，如果雙方意見不一致，主要依靠相互協(xié)商、相互妥協(xié)來解決，有時(shí)以聯(lián)邦的意見為主，有時(shí)以州的意見為主。

（二）日本銀行監(jiān)管體制概況

1、監(jiān)管體制的特征。日本實(shí)行的是單元多頭（也稱單線多頭）金融監(jiān)管體制，即銀行的監(jiān)管權(quán)集中在中央，地方?jīng)]有獨(dú)立的權(quán)力，在中央這一層次上有兩家或兩家以上監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)的監(jiān)管模式。

2、監(jiān)管模式。日本金融監(jiān)管體制經(jīng)過了較大的改革和調(diào)整之后，金融廳現(xiàn)已成為日本金融行政監(jiān)管的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作。財(cái)務(wù)省（地方財(cái)務(wù)局）等作為金融監(jiān)管的協(xié)作機(jī)構(gòu)，根據(jù)金融廳授權(quán)或相關(guān)法律規(guī)定對(duì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。日本銀行和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)對(duì)與其有交易行為的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)務(wù)檢查，其權(quán)力來源于雙方最初簽訂的交易合同，這與商業(yè)銀行有權(quán)對(duì)貸款對(duì)象企業(yè)進(jìn)行查賬的性質(zhì)基本相同；但與金融廳的監(jiān)管權(quán)力來源有著本質(zhì)上的不同。

日本金融廳的監(jiān)管模式是以職能監(jiān)管為主，及各職能部門按照監(jiān)管的性質(zhì)進(jìn)行設(shè)置和分工。在職能分工的基礎(chǔ)上，再按照行業(yè)細(xì)分設(shè)置課室，對(duì)不同性質(zhì)類別的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行分業(yè)監(jiān)管。同時(shí)，各局下設(shè)的總務(wù)課專門對(duì)檢查與監(jiān)督的協(xié)調(diào)工作與信息溝通等負(fù)責(zé)。由此可見，改革后的日本金融監(jiān)管體制比較注重監(jiān)管的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。

3、監(jiān)管的重點(diǎn)內(nèi)容。大型銀行由金融廳直接負(fù)責(zé)監(jiān)管，重點(diǎn)監(jiān)管的內(nèi)容是上一次檢查中所發(fā)現(xiàn)問題的改進(jìn)情況和目前的金融風(fēng)險(xiǎn)狀況。另外，除按照行業(yè)劃分進(jìn)行檢查外，還成立機(jī)動(dòng)靈活的專業(yè)檢查組，針對(duì)市場(chǎng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)和體制風(fēng)險(xiǎn)等專業(yè)難度較大的領(lǐng)域進(jìn)行深入的檢查。地方銀行由金融廳和財(cái)務(wù)局共同負(fù)責(zé)檢查，檢查的重點(diǎn)是地方銀行遵守法律的情況、風(fēng)險(xiǎn)管理狀況等。

4、日本各銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互關(guān)系和協(xié)調(diào)。2001年日本中央政府機(jī)構(gòu)改革以后，原大藏省對(duì)金融機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管職能全部移交至金融廳，僅保留對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的協(xié)同監(jiān)管職能。該監(jiān)管業(yè)務(wù)的具體聯(lián)系方式是：金融廳直接授權(quán)地方財(cái)務(wù)局長(zhǎng)，并在地方財(cái)務(wù)局的理財(cái)部設(shè)立檢查監(jiān)理官，由檢查監(jiān)理官及其下屬檢查擔(dān)當(dāng)課具體實(shí)施監(jiān)管工作，并由檢查監(jiān)理官向金融廳直接負(fù)責(zé)。

金融廳是金融監(jiān)管的最高行政部門，負(fù)責(zé)頒發(fā)營(yíng)業(yè)許可執(zhí)照，對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查和下達(dá)指令。而日本銀行作為獨(dú)立的中央銀行，為有效控制金融風(fēng)險(xiǎn)而依據(jù)合同對(duì)交易對(duì)象金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查并提供相關(guān)服務(wù)。兩者檢查重點(diǎn)明顯不同，“各行其道”而又交流合作。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家銀行監(jiān)管體制對(duì)我國(guó)的啟示

（一）保持中央銀行的相對(duì)獨(dú)立性。即在處理中央銀行與政府的關(guān)系方面，應(yīng)遵循兩條原則：一是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)是中央銀行活動(dòng)的基本點(diǎn)；二是中央銀行貨幣政策要符合金融活動(dòng)的規(guī)律。中央銀行應(yīng)獨(dú)立于財(cái)政部，但又在資金和業(yè)務(wù)上發(fā)生聯(lián)系，兩者之間的關(guān)系體現(xiàn)在貨幣政策與財(cái)政政策的互相配合和互相協(xié)調(diào)上，我國(guó)央行貨幣政策的目標(biāo)是“保持本幣幣值的穩(wěn)定，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”。為了適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要，進(jìn)一步發(fā)揮中央銀行的宏觀調(diào)控作用，加強(qiáng)并保持其獨(dú)立性是非常重要。

（二）中外金融監(jiān)管原則的差別是中國(guó)金融業(yè)發(fā)展滯后的重要原因。試比較一下中美兩國(guó)的金融監(jiān)管原則，就會(huì)發(fā)現(xiàn)兩者之間存在著質(zhì)的差別。美國(guó)的監(jiān)管原則是盡量減少發(fā)展金融業(yè)務(wù)的限制，但金融監(jiān)管一定要細(xì)化，做到了堵疏有機(jī)結(jié)合?？梢哉f這一原則是美國(guó)之所以成為世界上金融活動(dòng)最為活躍而金融監(jiān)管又最為嚴(yán)格和深入的國(guó)家的重要原因。反觀我國(guó)，為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)采用了強(qiáng)化管制、嚴(yán)格限制金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)活動(dòng)自由度的監(jiān)管原則，試圖通過限制金融機(jī)構(gòu)的活動(dòng)來預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，受種種因素制約，金融監(jiān)管水平不高、監(jiān)管工作比較粗放。概言之是堵有余而疏不足。正由于長(zhǎng)期限制金融領(lǐng)域真正的競(jìng)爭(zhēng)，金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展相當(dāng)遲滯，競(jìng)爭(zhēng)力嚴(yán)重缺乏，潛在金融風(fēng)險(xiǎn)巨大。因此，有必要對(duì)現(xiàn)行金融監(jiān)管原則和思路加以反思及調(diào)整，以推動(dòng)金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)金融監(jiān)管水平的提高。

（三）加強(qiáng)各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。如日本，一方面在職能監(jiān)管局內(nèi)設(shè)置總務(wù)課，專門負(fù)責(zé)局內(nèi)各業(yè)態(tài)監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)和信息溝通工作，提高統(tǒng)一監(jiān)管水平；另一方面在職能監(jiān)管局外設(shè)置總務(wù)局，負(fù)責(zé)各職能局和各金融相關(guān)部門間的政策協(xié)調(diào)工作，以增強(qiáng)各相關(guān)部門之間的信息共享。

三、完善我國(guó)銀行監(jiān)管體制的建議

（一）各銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)相互協(xié)調(diào)。在我國(guó)，人民銀行與銀行監(jiān)管局應(yīng)是行政上互不隸屬的關(guān)系，為了使金融監(jiān)管局的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管更加科學(xué)、準(zhǔn)確，同時(shí)也便于人民銀行分析貨幣政策的執(zhí)行效應(yīng)，人民銀行和銀行監(jiān)管局之間應(yīng)建立信息交流制度和相互通報(bào)制度，在其他方面例如法規(guī)的出臺(tái)等應(yīng)密切合作并進(jìn)行磋商，并且應(yīng)當(dāng)盡快建立銀監(jiān)會(huì)和央行及其他部門之間的有效協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面要加強(qiáng)部門間的信息共享和協(xié)調(diào)合作，防止部門間扯皮現(xiàn)象，減少摩擦成本，提高辦事效率；另一方面目前我國(guó)的銀行監(jiān)督管理體制中的一些關(guān)系尚未理清。從現(xiàn)實(shí)來看，要避免銀監(jiān)會(huì)在行使監(jiān)管職責(zé)時(shí)受到政府部門的影響，銀監(jiān)會(huì)應(yīng)盡量加強(qiáng)其監(jiān)管的獨(dú)立性，這就要求加入金融相關(guān)部門之間及與其他政府部門的協(xié)調(diào)力度，建立相對(duì)穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制。

（二）細(xì)化銀行監(jiān)管，使銀行監(jiān)管的完善與金融業(yè)務(wù)發(fā)展相互促進(jìn)。與國(guó)外許多國(guó)家比起來，我國(guó)的銀行監(jiān)管工作較為粗放，并且由于監(jiān)管工作多數(shù)采用了強(qiáng)化管制、嚴(yán)格限制金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)活動(dòng)自由度的監(jiān)管原則，試圖通過限制金融機(jī)構(gòu)的活動(dòng)來預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，從而在很大程度上制約了我國(guó)金融業(yè)的發(fā)展。而美國(guó)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且銀行監(jiān)管進(jìn)行較為順利的國(guó)家則是盡量減少對(duì)發(fā)展金融業(yè)務(wù)的限制，但金融監(jiān)管一定要細(xì)化，做到了堵疏有機(jī)結(jié)合。在這一點(diǎn)上，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒。我國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該合理地處理銀行監(jiān)管與金融創(chuàng)新的關(guān)系。金融創(chuàng)新是對(duì)銀行監(jiān)管的主動(dòng)規(guī)避，同時(shí)可能帶來新的風(fēng)險(xiǎn)，增加銀行業(yè)監(jiān)管復(fù)雜性和新的難點(diǎn)。但也應(yīng)看到，金融創(chuàng)新是金融發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，是商業(yè)銀行擺脫經(jīng)營(yíng)管理困境的重要手段和路徑，特別是我國(guó)銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)管理薄弱、競(jìng)爭(zhēng)能力低下，更需要金融創(chuàng)新。因此，監(jiān)管部門應(yīng)正確處理銀行監(jiān)管與金融創(chuàng)新的關(guān)系，在大力防范金融風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，支持銀行業(yè)積極開展金融創(chuàng)新。

（三）建立完善的內(nèi)部評(píng)級(jí)體系和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)模型。監(jiān)管的主要目的在于建立一個(gè)既能有效配置資本資源，又能保持運(yùn)行穩(wěn)定的金融體系。從《巴塞爾資本協(xié)議》的變遷中可以看出，國(guó)際銀行業(yè)監(jiān)管的趨勢(shì)是通過激勵(lì)相容的制度安排以及市場(chǎng)扭力，使銀行自發(fā)地加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理。其具體做法是：以資本充足率為主要評(píng)價(jià)指標(biāo)，允許符合條件的商業(yè)銀行采取內(nèi)部模型來確定資本充足率，但是輔以嚴(yán)格的事前檢查和事后懲罰措施，同時(shí)要求提高透明度，提高信息披露標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)市場(chǎng)利益相關(guān)者在促使銀行擁有充足資本方面的作用。我國(guó)銀行監(jiān)管也應(yīng)該從這個(gè)原則出發(fā)，在嚴(yán)格控制的前提下，允許銀行選擇與實(shí)際業(yè)務(wù)和發(fā)展戰(zhàn)略相適合的方法來確定資本金，而不是規(guī)定銀行必須選擇什么方法來確定資本金。

（四）充分發(fā)揮銀行同業(yè)公會(huì)的協(xié)調(diào)作用。這是構(gòu)建與我國(guó)現(xiàn)代金融體系相適應(yīng)的新型監(jiān)管體系中不可缺少的部分。對(duì)于銀行業(yè)日常經(jīng)營(yíng)中經(jīng)常出現(xiàn)的問題，可以由銀行同業(yè)公會(huì)按市場(chǎng)規(guī)則解決。在當(dāng)前金融一體化、市場(chǎng)化的大環(huán)境下，銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇，在“趨利”和“避險(xiǎn)”的兩難選擇中，不少銀行往往傾向于“趨利”，容易留下金融隱患。充分發(fā)揮銀行同業(yè)公會(huì)的監(jiān)管作用，有利于促進(jìn)銀行的自我約束和自我調(diào)控能力，有利于整個(gè)銀行業(yè)走上良性競(jìng)爭(zhēng)的軌道。

綜上所述，我國(guó)銀行監(jiān)管制度的完善，需要各個(gè)部門聯(lián)合起來，借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，探索出一條有中國(guó)特色的銀行監(jiān)管體制。

[1]陳洪涌.新巴塞爾協(xié)議對(duì)我國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的啟示.金融觀察，2006.4.

[2]徐靜.關(guān)于完善我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的思考.北方經(jīng)濟(jì)，2006.3.

[3]周小路.構(gòu)建合理有效的銀行監(jiān)管系統(tǒng)初探.大眾科技，2005.2.