梁 翠

(中央司法警官學(xué)院，河北保定 071000)

論北洋政府“劃一警制”的舉措

梁 翠

(中央司法警官學(xué)院，河北保定 071000)

在清末政府初步創(chuàng)建起近代警察制度的基礎(chǔ)上，北洋政府在“劃一警制”思想的指導(dǎo)下，在中央和地方實(shí)施了一系列舉措，對(duì)全國(guó)警察組織進(jìn)行整頓。中央設(shè)內(nèi)務(wù)部為全國(guó)最高的警察機(jī)構(gòu)，下設(shè)警政司主管全國(guó)警政。首都改組京師警察廳，廢除步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)，設(shè)立京師軍警聯(lián)合公所。地方上自上而下形成了省區(qū)警務(wù)處、省會(huì)和商埠地方警察廳、地方警察局、縣警察所比較完整的警察網(wǎng)絡(luò)。傳統(tǒng)社會(huì)的保甲、地方保衛(wèi)團(tuán)和商團(tuán)成為警察的輔助組織，置于其控制之下。北洋政府“劃一警制”的舉措，雖為了強(qiáng)化中央集權(quán)，但健全了近代警察體系，在近代中國(guó)警察制度史上留下重要一筆。

劃一警制;內(nèi)務(wù)部;警政司

19世紀(jì)50年代，上海租界內(nèi)出現(xiàn)的巡捕房有著統(tǒng)一指揮監(jiān)督系統(tǒng)、經(jīng)過(guò)一定訓(xùn)練的專(zhuān)職人員、內(nèi)容詳備的法規(guī)章程，近代警察制度在我國(guó)領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)，影響了中國(guó)早期改良思想家的警政理論。19世紀(jì)末，我國(guó)早期改良思想家闡明了在中國(guó)建立警察制度的必要性、緊迫性和可行性，成為我國(guó)近代警察制度創(chuàng)建的呼喚之聲，為清政府辦理警政奠定了理論基礎(chǔ)［1］。1898年戊戌變法期間，黃遵憲在湖南長(zhǎng)沙創(chuàng)辦的保衛(wèi)局已具備了近代警察機(jī)構(gòu)的全部性質(zhì)和內(nèi)容，成為了中國(guó)警察機(jī)構(gòu)的濫觴［2］。隨著百日維新的失敗，黃遵憲被革職，湖南保衛(wèi)局遭裁撤，但清政府遏制不了近代警察制度在中國(guó)的生根發(fā)芽。面臨著盜賊時(shí)反于內(nèi)，而傳統(tǒng)保甲制度、鄉(xiāng)兵和團(tuán)練腐敗瓦解，不足于鎮(zhèn)壓;外寇時(shí)侵于外，逼迫、授意和督飭其學(xué)習(xí)西方的治安新法的時(shí)局，清政府認(rèn)識(shí)到建立近代警察制度已勢(shì)在必行。自1901年起，清政府開(kāi)始了自京師到地方、從地方自辦到中央統(tǒng)一規(guī)劃的警政建設(shè)，相繼出現(xiàn)了安民公所、工巡局、巡警部、巡警道等諸多機(jī)構(gòu)。經(jīng)過(guò)十一年的警政建設(shè)，清政府初步形成了以京師為中心，延及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全國(guó)性警察網(wǎng)絡(luò)，組建了在組織結(jié)構(gòu)、職能運(yùn)作和價(jià)值觀念等方面都迥異于傳統(tǒng)治安機(jī)構(gòu)的近代警察機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)近代警察制度的初步創(chuàng)建［3］。

1911年的辛亥革命推翻了清政府的統(tǒng)治，以孫中山為代表的資產(chǎn)階級(jí)組建了南京臨時(shí)政府，建立了總攬警政的內(nèi)務(wù)部，發(fā)布了一系列與警政有關(guān)的進(jìn)步法規(guī)、政令，雖沒(méi)有來(lái)得及全面運(yùn)行和實(shí)施，但對(duì)北洋政府的警政不無(wú)影響。

1912年初至1927年4月，是我國(guó)歷史上北洋政府統(tǒng)治時(shí)期。北洋政府是指袁世凱及其以后繼任者建都于北京的中華民國(guó)中央政府。袁世凱竊取民國(guó)大總統(tǒng)后，基于加強(qiáng)統(tǒng)治的需要和十多年練兵辦警經(jīng)驗(yàn)，提出“劃一警制”思想，在中央和地方實(shí)施了一系列的措施和手段，以實(shí)現(xiàn)警權(quán)的集中。

一、中央警政機(jī)構(gòu)設(shè)置

1905年，清末政府于中央成立巡警部，是中國(guó)警政史上首個(gè)中央警察機(jī)構(gòu)，也是唯一以警政為專(zhuān)責(zé)的警政機(jī)構(gòu)。1906年清政府成立民政部，巡警部縮為警政司而劃歸其統(tǒng)轄。南京臨時(shí)政府時(shí)期設(shè)置中央九部之一的內(nèi)務(wù)部，在內(nèi)務(wù)部下設(shè)警察局、承政廳等七個(gè)部門(mén)。警察局不能獨(dú)立對(duì)外行文，有關(guān)警政的一切文件，必須以?xún)?nèi)務(wù)部的名義簽發(fā)。

北洋政府沿襲了南京臨時(shí)政府內(nèi)務(wù)部的建制，內(nèi)務(wù)部下設(shè)總務(wù)廳、民治司、職方司、土木司、禮俗司(1914年改為典禮司)、衛(wèi)生司和警政司。由于“警政為內(nèi)務(wù)之首”，內(nèi)務(wù)部眾多職能中，警政管理是其最基礎(chǔ)、最重要的職能，其他職能或多或少地以社會(huì)治安為前提，這就使得警政司形式上與其他五司處于平等地位，而實(shí)際上卻高于其他五司。警政司雖為主管警政事務(wù)專(zhuān)設(shè)機(jī)構(gòu)，但本身不參與實(shí)際活動(dòng)，不直接向地方各級(jí)警察機(jī)關(guān)發(fā)號(hào)施令，其所作出的一切決定，還需由內(nèi)務(wù)部總長(zhǎng)認(rèn)可后以總務(wù)部的命令行文。

根據(jù)1912年7月31日頒行的《內(nèi)務(wù)部官制》來(lái)看，警政司主管行政警察、高等警察和著作出版三項(xiàng)事務(wù)，下設(shè)五科。第一科負(fù)責(zé)的事項(xiàng)有:警察機(jī)關(guān)設(shè)置、區(qū)劃和配置，警察任免、賞罰、撫恤、身份認(rèn)定，警察成績(jī)考察，警察教育管理，警察經(jīng)費(fèi)籌劃，警察法規(guī)編查以及不屬于其他各科的事項(xiàng)。第二科負(fù)責(zé)的事務(wù)是:關(guān)于交通、風(fēng)俗、營(yíng)業(yè)、建筑、狩獵等類(lèi)事務(wù)，關(guān)于鐵路、鹽場(chǎng)、森林、礦山、漁業(yè)等類(lèi)事務(wù)，關(guān)于火災(zāi)消防，關(guān)于違警處罰各強(qiáng)制處分等等。第三科管理的事務(wù)有:計(jì)劃結(jié)社、非常警察、外事警察，槍支彈藥和其他危險(xiǎn)品的取締，預(yù)戒命令的執(zhí)行等。第四科負(fù)責(zé)著作物的注冊(cè)和出版，對(duì)報(bào)業(yè)的管理和新聞檢查。第五科負(fù)責(zé)特種機(jī)務(wù)事項(xiàng)［4］。除五科外，警政司也設(shè)有警衛(wèi)隊(duì)和若干臨時(shí)性機(jī)構(gòu)。

內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)為趙秉鈞。趙秉鈞是清末袁世凱在直隸推行警政工作的頭面人物，曾任天津南段警務(wù)局局長(zhǎng)、天津巡警道和中央巡警部侍郎，以善于緝捕揚(yáng)名一時(shí)，不僅對(duì)袁世凱忠心不二，還具有豐富的警政經(jīng)驗(yàn)。袁世凱這樣安排，即確保內(nèi)務(wù)部有效行使警政職能，又便于袁世凱牢牢掌控警察力量。

二、首都北京警察機(jī)構(gòu)建制

北京作為全國(guó)“首善之區(qū)”，歷來(lái)受到特別重視。袁世凱在登上總統(tǒng)寶座后不久就講到，“京師為首善之區(qū)，警察有衛(wèi)民之責(zé)，衛(wèi)視治安，防御危害，在與人民有直接關(guān)系”，［4］可見(jiàn)，袁世凱對(duì)京師警政的重視程度。北洋政府統(tǒng)治期間，京師的警察機(jī)構(gòu)主要有京師警察廳、步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)和京師軍警聯(lián)合公所。

(一)京師警察廳的改組與充實(shí)

1913年初，袁世凱下令將京師內(nèi)、外城巡警總廳合組為京師警察廳，直隸于北洋政府內(nèi)務(wù)部，主管京師內(nèi)的警察、衛(wèi)生、消防、治安事宜，其出現(xiàn)結(jié)束了清末以來(lái)兩廳分立的局面。京師警察廳的設(shè)置大致可分內(nèi)部和外部?jī)纱蟛糠?。?nèi)部在總監(jiān)之下設(shè)五處，分別為總務(wù)處、行政處、司法處、衛(wèi)生處和消防處，五處下總設(shè)有十四科。外部按照區(qū)域分為內(nèi)、外、中警察署20個(gè)，調(diào)整了清末內(nèi)外城共23個(gè)的部署。除區(qū)署外，外部還設(shè)有四個(gè)保安警察隊(duì)、保安警察馬隊(duì)、偵緝隊(duì)和消防隊(duì)。除了上述內(nèi)外部的機(jī)構(gòu)外，京師警察廳還設(shè)勤務(wù)督察處，其不行使警察職權(quán)，而是對(duì)警察廳所屬區(qū)署、隊(duì)、所進(jìn)行督察的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。京師的基層警察機(jī)構(gòu)為區(qū)署下的派出所。派出所分為“各段巡警派出所”和“馬路巡警派出所”兩種組織形式，前者對(duì)一段地方的治安情況負(fù)有全部責(zé)任，后者以管理交通為專(zhuān)責(zé)。

微電網(wǎng)建設(shè)有就近發(fā)電就近用的特點(diǎn)，如何有效的儲(chǔ)存電能成了重點(diǎn)。在微電網(wǎng)中最有效的儲(chǔ)能方式為蓄電池儲(chǔ)能。眾所周知電能難以大量長(zhǎng)時(shí)間儲(chǔ)存，在此微電網(wǎng)系統(tǒng)中電源為分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)，白天陽(yáng)光充足，電量可以滿(mǎn)足用戶(hù)要求，而夜晚要使用儲(chǔ)存電能，蓄電池的蓄電能力直接影響用戶(hù)的正常用電，因此對(duì)蓄電池提出了嚴(yán)格的要求:儲(chǔ)存能量大；充電接受能力好、速度快；適用溫度范圍寬。本系統(tǒng)電能存儲(chǔ)采用鋰離子電池。

(二)步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)的存廢

步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)是“提督九門(mén)步軍巡捕五營(yíng)統(tǒng)領(lǐng)”的簡(jiǎn)稱(chēng)，為清朝初年所設(shè)，負(fù)責(zé)把守京師九門(mén)，掌京城守衛(wèi)、稽查、門(mén)禁、巡夜、禁令、保甲、緝捕、審理案件、監(jiān)禁人犯、發(fā)信號(hào)炮等要職。辛亥革命后，對(duì)其存廢有不同的看法。但最終還是被袁世凱保存下來(lái)。被袁保存下來(lái)的步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)直接聽(tīng)命于總統(tǒng)，與京兆尹統(tǒng)屬關(guān)系，與京師警察廳是平行的關(guān)系?？倲埵聞?wù)的步軍統(tǒng)領(lǐng)大多都是袁世凱的心腹擔(dān)任，如趙秉鈞、江朝宗等人。衙門(mén)的內(nèi)部組織由一處、兩廳、三科組成。一處即營(yíng)翼總稽查處、兩廳即參議廳和總務(wù)廳，三科即軍事科、執(zhí)法科和軍需科。衙門(mén)的外部設(shè)置有一只龐大的武裝警察隊(duì)伍，簡(jiǎn)稱(chēng)營(yíng)翼，即步軍兩翼和步軍五營(yíng)。名義上，步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)掌管京師四郊的警備事務(wù)，實(shí)際上，進(jìn)入民國(guó)后，其原有的刺探情報(bào)，搞特務(wù)行動(dòng)的職能得以進(jìn)一步發(fā)揮，京師各地各界無(wú)不有特務(wù)的攝入。1924年，馮玉祥率國(guó)民軍進(jìn)駐北京。同年10月，裁撤了步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)，京師四郊的警察事務(wù)遂由京師警察廳接管，宣告了京師封建治安管理體系徹底退出歷史舞臺(tái)。

(三)京師軍警聯(lián)合公所的設(shè)立和改建

1911年9月，武昌起義爆發(fā)，各省紛紛宣布獨(dú)立，京師震動(dòng)，治安混亂，而軍警沖突則時(shí)有發(fā)生?；诖?，時(shí)任民政大臣的趙秉鈞邀集駐京各軍高級(jí)官員，京師內(nèi)外巡警廳的官員一道成立了京師軍警聯(lián)合會(huì)，隨后改稱(chēng)軍警聯(lián)合公所，由趙秉鈞兼任總司令，后改稱(chēng)聯(lián)合總長(zhǎng)，京師軍警皆歸其指揮。公所每周兩次會(huì)議，議案表決后，由趙秉鈞批注，各軍警分頭按議案行事。成立這樣組織的目的非常明確，即要彌合軍警沖突，協(xié)調(diào)二者力量，共同對(duì)付革命，維持京師治安。從性質(zhì)上來(lái)講，其非國(guó)家正式機(jī)構(gòu)，章程自己制定，活動(dòng)自行決定，但并非獨(dú)立于政府，它的成立和存在都得到了北洋政府的認(rèn)可，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源于國(guó)庫(kù)，預(yù)算也要由總統(tǒng)批準(zhǔn)。1913年7月，趙秉鈞因刺殺宋教仁案而被免去國(guó)務(wù)總理一職，聯(lián)合總所險(xiǎn)遭裁撤。1914年5月29日，袁世凱下令軍警聯(lián)合公所停辦，而由法定的軍警會(huì)議替代［5］。

三、地方警察機(jī)構(gòu)的整頓和劃一

1901年9月，清政府下令地方自行舉辦警政，正式拉開(kāi)了創(chuàng)建警察制度的帷幕。1902年袁世凱在保定和天津的警政建設(shè)是地方警政的開(kāi)始，由于其建設(shè)卓有成效，清政府下令將其建設(shè)方案推廣于其他省份，各省紛紛在省府和市政要地進(jìn)行警政建設(shè)。1907年后，清末政府在各省設(shè)立的巡警道作為省級(jí)警察機(jī)構(gòu)。到清朝滅亡時(shí)，大多省份的廳、州、府、縣的警政建設(shè)已初具規(guī)模，鄉(xiāng)鎮(zhèn)警政建設(shè)也進(jìn)入籌辦階段［3］。清政府完成了初創(chuàng)工作，然留下的是各省區(qū)警察機(jī)關(guān)編制不一、名稱(chēng)互異的體系，這與袁世凱所需要的“劃一警制”相去甚遠(yuǎn)，整頓地方警察機(jī)構(gòu)工作仍任重而道遠(yuǎn)。袁世凱在位期間，先后三次對(duì)地方警察機(jī)構(gòu)進(jìn)行整頓。第一次為1913年1月，發(fā)布了《劃一地方警察官?gòu)d組織令》。第二次為1914年8月，發(fā)布了《京師警察廳官制》、《地方警察廳官制》和《縣警察廳官制》。第三次為1915年7月，發(fā)布了《各省整頓警政辦法大綱》。袁世凱斃命后，1918年1月，內(nèi)務(wù)部發(fā)布了《各省區(qū)警務(wù)處組織章程》，5月份又發(fā)布《關(guān)于警務(wù)處組織章程實(shí)施應(yīng)注意條件》［7］。經(jīng)過(guò)七年不斷的整頓，地方警察機(jī)構(gòu)自上而下形成了省區(qū)警務(wù)處、省會(huì)和商埠地方警察廳、地方警察局、縣警察所比較完整的警察網(wǎng)。

(一)省區(qū)警務(wù)處的設(shè)立

省區(qū)警務(wù)處即全省警務(wù)處，依據(jù)1915年7月的《各省整頓警政辦法大綱》而設(shè)立。它為一省的警察行政管理機(jī)關(guān)，設(shè)處長(zhǎng)一名，在省長(zhǎng)的指揮監(jiān)督下籌辦全省警政，主要辦理擴(kuò)充警額、分配警費(fèi)、培訓(xùn)警察、核定警章和督飭下屬五項(xiàng)事務(wù)，但不指揮和參與警察實(shí)務(wù)。根據(jù)1918年的《各省區(qū)警務(wù)處組織章程》和《關(guān)于警務(wù)處組織章程實(shí)施應(yīng)注意條件》的規(guī)定，警務(wù)處下設(shè)三科，最多不得超過(guò)四科，各科職權(quán)范圍由處長(zhǎng)酌情而定，并規(guī)定了各省警務(wù)處應(yīng)制定全省警務(wù)處分科職掌規(guī)程、全省警務(wù)處視察規(guī)則和全省警務(wù)處辦事規(guī)則的三個(gè)文件。但由于袁世凱死后，軍閥混戰(zhàn)，地方各自為政，法規(guī)的執(zhí)行大打折扣。

(二)警察廳的設(shè)置

北洋政府時(shí)期的地方警察廳包括設(shè)于省會(huì)的警察廳和設(shè)于重要商埠的警察廳兩類(lèi)，二者從法律地位上來(lái)講是平行的，只是管轄區(qū)域不同而已。

1．省會(huì)警察廳

2．商埠警察廳

商埠地方警察廳是設(shè)置在通商口岸或工商業(yè)發(fā)達(dá)的商埠的警察機(jī)構(gòu)，如山東煙臺(tái)、安徽蕪湖警察廳。按《地方警察廳官制》規(guī)定的“地方警察廳與道尹駐同一地方時(shí)，直隸于道尹”而由道尹指揮監(jiān)督［7］。商埠警察廳的權(quán)能與省會(huì)警察廳無(wú)異，其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和各機(jī)構(gòu)職能也因相借鑒而多有相同。

(三)警察局

1914年的《地方警察廳官制》規(guī)定:“商埠無(wú)設(shè)警察廳之必要時(shí)，得設(shè)置警察局代之?！边@是最早設(shè)立地方警察局的法律依據(jù)。1919年發(fā)布的《地方警察局組織章程》中規(guī)定:“警察局于商埠或商埠以外之地方設(shè)置之，管理該地方之警察、衛(wèi)生、消防事項(xiàng)。”［6］即地方警察局不僅可以設(shè)于商埠，也可以設(shè)于商埠之外的城市，但層次比警察廳要低。地方警察局在北洋政府時(shí)期的數(shù)量不超過(guò)15個(gè)，包括南通警察局、鎮(zhèn)江警察局和淞滬警察局等。它們隸屬于各省警務(wù)處，所以除維護(hù)地方治安外，還要完成省區(qū)警務(wù)處交辦的任務(wù)。

(四)警察所

由于清末政府創(chuàng)建警政時(shí)間的倉(cāng)促和精力的不足，縣級(jí)及以下的警察機(jī)構(gòu)在不同省份或同一省份內(nèi)也有很大的差異，這樣使得北洋政府時(shí)期的縣級(jí)警察機(jī)關(guān)紊亂。1914年8月，《縣警察所官制》頒行，統(tǒng)一了全國(guó)各縣警察機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)，即警察所，設(shè)所長(zhǎng)一人，由縣知事兼任所長(zhǎng)，內(nèi)置警佐一至三人，根據(jù)所長(zhǎng)的命令辦理警察事務(wù)。但由于縣知事本身公務(wù)的繁多以及警察事務(wù)的繁瑣，這樣的規(guī)定顯然不符合實(shí)際。1916年6月24日北洋政府內(nèi)務(wù)部指出:“縣警察所范圍以?xún)?nèi)之事，均歸所長(zhǎng)主管執(zhí)行，縣知事仍應(yīng)處于監(jiān)督地位。其事務(wù)較簡(jiǎn)之縣，無(wú)設(shè)置警察所長(zhǎng)之必要者，仍應(yīng)由縣知事兼任。”［4］實(shí)際上改變了《縣警察所官制》的若干規(guī)定，但留下了各縣自由裁量的權(quán)限，在實(shí)踐中也并沒(méi)有完全執(zhí)行。警察所可以在其所轄區(qū)內(nèi)劃分區(qū)域設(shè)警察分所，外部可以設(shè)具有武裝警察性質(zhì)的警察隊(duì)，受所長(zhǎng)節(jié)制、調(diào)遣。

(五)警察的輔助組織

北洋政府不僅發(fā)展了清末留下的自中央到地方、自京城到縣城的警政建設(shè)，還對(duì)農(nóng)村的治安建設(shè)予以關(guān)注，改造了傳統(tǒng)社會(huì)的基層武裝組織，使其逐漸納入警察體制的范疇，置于警察的控制之下，成為警察的輔助組織，為北洋政府所用。這樣的組織主要有保甲、地方保衛(wèi)團(tuán)和商團(tuán)。

1．保甲

設(shè)立于宋朝的王安石變法時(shí)的保甲制度原為“寓兵于農(nóng)”的軍事制度，后世漸漸將其與賦役、警衛(wèi)、戶(hù)政緊密聯(lián)系，維護(hù)地方治安成為最基礎(chǔ)、最重要的職能。清朝晚期，各省設(shè)保甲局，專(zhuān)管保甲事務(wù)，但隨著清末近代警察制度的創(chuàng)建，保甲局相繼裁撤，保甲制度亦不著于政令，開(kāi)始了衰敗之路。但北洋政府時(shí)期，在不少省份農(nóng)村地區(qū)，保甲制度仍以變化了的形式繼續(xù)存在，擁有強(qiáng)大勢(shì)力，如四川的“點(diǎn)團(tuán)”，江西的“靖衛(wèi)團(tuán)”，安徽的“團(tuán)防”等?；谶@樣的情況，出現(xiàn)了“警甲并立”走向“警甲合一”的趨勢(shì)。其中最為典型的就是張作霖統(tǒng)治下的奉天省。1922年9月，該省發(fā)布《奉天保甲試辦章程》，［7］對(duì)各級(jí)保甲組織進(jìn)行整頓，各縣均設(shè)保甲事務(wù)所，自上而下地建立了一套與各級(jí)警察機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)的嚴(yán)密的保甲組織。1923年12月，奉天全省警務(wù)處與奉天全省保甲總辦公所合并，合成為奉天全省警務(wù)處兼保甲總辦公所。這樣，在省級(jí)實(shí)現(xiàn)了“警甲合一”。同時(shí)在基層，警察常與甲丁組成游擊隊(duì)，達(dá)到控制保甲的目的。

2．地方保衛(wèi)團(tuán)

地方保衛(wèi)團(tuán)是由地方領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的、以原有鄉(xiāng)團(tuán)保甲為基礎(chǔ)的，被農(nóng)村土豪劣紳所把持的基層武裝組織。和保甲不同的是，它是保甲發(fā)展的新形式，是為北洋政府以法律所保障的組織。1914年5月20日北洋政府公布的《地方保衛(wèi)團(tuán)條例》和同年10月4日公布的《關(guān)于整頓團(tuán)防案》是主要法律依據(jù)?！兜胤奖Ｐl(wèi)團(tuán)條例》明確規(guī)定:“凡縣屬未設(shè)警察地方，因人民之請(qǐng)求及縣知事認(rèn)為需要時(shí)，得報(bào)明本省長(zhǎng)官，設(shè)立保衛(wèi)團(tuán)?！睂?shí)際上，不管是已設(shè)警察機(jī)關(guān)與否，地方上都組織了保衛(wèi)團(tuán)，不需“人民請(qǐng)求”，也不需“縣知事認(rèn)為必要”，正印合了《條例》第17條的規(guī)定:“各團(tuán)所在地已設(shè)警察區(qū)者，得協(xié)同警察助理之?！保?］地方保衛(wèi)團(tuán)以縣知事為總監(jiān)督，由縣知事遴選地方紳商協(xié)同辦理。其職權(quán)主要是編查戶(hù)口和圍捕匪徒。

3．商團(tuán)

商團(tuán)出現(xiàn)在一些工商業(yè)比較發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)中，一般由當(dāng)?shù)厣虝?huì)組織設(shè)立。1917年3月，中華商會(huì)聯(lián)合會(huì)呈經(jīng)內(nèi)務(wù)部、陸軍、農(nóng)商三部批準(zhǔn)，公布了《商團(tuán)組織大綱》，正式批準(zhǔn)全國(guó)各地商會(huì)可以地方情形組織商團(tuán)。商團(tuán)成立后，受當(dāng)?shù)乜h知事監(jiān)督，由商會(huì)會(huì)長(zhǎng)指揮。其內(nèi)部組織按陸軍編制，但有所簡(jiǎn)化，人員稱(chēng)操生。商團(tuán)配備槍支彈藥，由地方長(zhǎng)官烙印編號(hào)進(jìn)行管理。

不管是甲丁、團(tuán)丁還是操生，比如因公病故的，一律按警察官吏恤金給予標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行撫恤?？梢?jiàn)，作為警察的輔助組織，保甲、地方保衛(wèi)團(tuán)和商團(tuán)組織上依附于警察，職能上配合警察，管理上借鑒警察，和警察達(dá)到水乳交融的狀態(tài)。

從中央的內(nèi)務(wù)部到省區(qū)的警務(wù)處，從京師警察廳到縣城警察所再到鄉(xiāng)村的保衛(wèi)團(tuán)，北洋政府的各警察機(jī)構(gòu)的設(shè)置無(wú)不由北洋政府規(guī)范和調(diào)整，無(wú)不體現(xiàn)著“劃一警制”的思想?！皠澮痪啤钡乃枷牒团e措，是袁世凱專(zhuān)制集權(quán)理念在警政上的表現(xiàn)，從目的上來(lái)看，帶有反動(dòng)性;客觀效果上來(lái)看，承襲著清末政府的警政建設(shè)，基于多年辦警經(jīng)驗(yàn)的“劃一警制”順乎中國(guó)近代警察制度發(fā)展趨勢(shì)。該舉措使承襲清末而來(lái)的警察組織更加健全，警察網(wǎng)絡(luò)更加細(xì)密。其“劃一警制”的理念和“警甲合一”的做法為南京國(guó)民政府所承襲，影響深遠(yuǎn)。

［1］梁翠．“我國(guó)近代警察制度創(chuàng)建的呼喚之聲”［J］．《遼寧警專(zhuān)學(xué)報(bào)》．2009(3):71．

［2］梁翠．“論黃遵憲的警政理念和實(shí)踐嘗試”［J］．《遼寧警專(zhuān)學(xué)報(bào)》．2011(3):70．

［3］梁翠．“論清末政府的警政建設(shè)及其得失”［J］．《遼寧警專(zhuān)學(xué)報(bào)》．2010(2):75．

［4］內(nèi)政部警政司．中國(guó)警察行政［M］．北京:商務(wù)印刷館，1935:86，8．

［5］舊中國(guó)治安法規(guī)選編［C］，北京:群眾出版社，1985:60～66．

［6］廣益書(shū)局．《中華法令匯纂》［M］．上海:廣益書(shū)局，1923:96．

［7］余珍著．《奉天全省警甲報(bào)告書(shū)》［M］．奉天作新印刷局，1925:70．

［8］韓延龍，蘇亦工等．《中國(guó)近代警察史》［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001:413．

On Initiatives of“Unified Police System”of Northern Warlords Government

LIANG Cui
(The Central Institute for Correctional Police，Baoding Hebei China 071000)

On the basis of a modern police system initially created in the late Qing Government，and under the guidance of the thought of“unified police system”proposed by Yuan Shi－ kai，the Northern Warlords Government implemented a series of measures and means to rectify the national police organization at both central and local levels．Ministry of Internal Affairs for the national police agency was the highest in the Central Department，which consisted of police in charge of the division．In the capital Beijing，the Northern Warlords Government restructured the Metropolitan Police Office，abolished the army of the Yamen——governments，established Metropolitan Police Joint Committee Office．In the regions，the Northern Warlords Government formed a relatively complete police network of，from top to bottom，the provincial police，the provincial capital ports police，the local police and the county police．The“unified police system”initiatives，although in purpose was to strengthen the centralization，developed the modern police system and marked an important stage in the history of modern Chinese police system．

Unified police system;Ministry of Internal Affairs;Police Division

D616

A

1008－2433(2012)01－0113－04

2011－11－26

梁 翠(1982—)，女，河南鎮(zhèn)平人，中央司法警官學(xué)院講師，法學(xué)碩士。