姚 兵

(北京市社會科學院，中國北京 100101)

完善社會治安防控體系建設的思考

姚 兵

(北京市社會科學院，中國北京 100101)

社會治安防控本質上是一種政府公共服務，工作中必須樹立“打防結合、以防為主”的理念，科學設定治安防控的目標和任務。應當通過夯實社會管理基礎、推行治安防控參與獎勵機制、構建治安防控信息共享平臺、加大宣傳教育工作力度等方式完善社會治安防控體系建設。

社會治安防控體系;犯罪飽和規(guī)律;治安防控參與獎勵機制

當前，我國違法犯罪持續(xù)高發(fā)，社會治安形勢嚴峻，但很多地區(qū)特別是大中城市普遍面臨人口流動日趨加快、社會管理欠賬較多、防控力量明顯不足等棘手難題，給社會治安防控體系建設造成了不小的困難。本文從基本理念入手，提出若干具體建議，希望對完善社會治安防控體系建設有所裨益。

一、完善社會治安防控體系建設的基本理念

社會治安防控體系建設是一項龐大的系統(tǒng)工程，涉及各方力量的參與和多種資源的投入，因此應當確立若干基本理念，用以指導實踐中的具體工作。

首先，要準確定位社會治安防控工作的功能屬性，從政府公共服務的角度認識社會治安防控體系建設。與其他領域的經濟、社會建設一樣，社會治安安全也是政府為社會提供的公共服務產品，是惠及全體百姓的民生工程。因此，在構建社會治安防控體系的過程中，必須突出公共服務的理念，保證人力、物力、財力等社會資源的長期、穩(wěn)定投入。應當把社會治安防控體系建設納入社會發(fā)展的整體框架，作為黨委政府社會建設和社會管理的重要內容。當前，各級黨委政府應當把社會治安防控體系建設納入“十二五”規(guī)劃綱要，制定長期規(guī)劃，出臺專門政策，確保社會治安防控體系建設形成長效機制，避免因規(guī)劃建設不連貫、資金投入有波動、后續(xù)管理跟不上等原因而影響防控體系建設的推進和具體防控措施效果的發(fā)揮。

其次，要樹立“打防結合、以防為主”的理念，推動社會治安防控工作重心由“運動式的嚴打整治”向“常態(tài)化的社會管理”轉移。違法犯罪是社會矛盾沖突的表現(xiàn)形式之一，社會治安問題根源在社會矛盾，源頭在社會管理漏洞。雖然通過增加警力、強化打擊等手段能夠在一定程度上遏制違法犯罪的快速、惡性增長，并且這也是當前違法犯罪案件高發(fā)態(tài)勢下必須采取的措施，但從長遠來看，這種方式并不能從本質上減少、消除和改變誘發(fā)違法犯罪的社會因素，反而可能因“標簽效應”、“交叉感染”等問題引發(fā)“次級越軌”、“二次犯罪”。因此，徹底扭轉社會治安嚴峻形勢的最為有效和根本的辦法是“釜底抽薪”，也就是減少和消除誘發(fā)違法犯罪的社會因素，不斷推動政府職能部門加強社會建設、完善社會管理，組織、協(xié)調各部門聯(lián)動形成合力，減少因社會建設不健全、社會管理不到位而引發(fā)的社會治安問題。

再次，要客觀看待社會治安的當前形勢，理性評估社會治安的未來趨勢，科學設定治安防控的目標和任務。

一方面，違法犯罪不是單純的個人意志行為，它受到一個地區(qū)自然、社會等多方面因素的影響和制約。根據(jù)“犯罪飽和規(guī)律”，一定的社會條件下必然存在一定數(shù)量的違法犯罪。

另一方面，社會治安秩序的好壞并非完全取決于違法犯罪的數(shù)量和破壞力，而是同時與社會控制和治理違法犯罪的能力有關。一個國家或地區(qū)違法犯罪率的高低，通常并不能完全反映其社會治安秩序的好壞，高違法犯罪率的社會未必就是治安秩序差的社會。舉例來說，從1978年到2003年，我國刑事犯罪案件的立案總數(shù)從50多萬起增至439萬起，立案率從萬分之5．6升至萬分之34．5，但根據(jù)國家統(tǒng)計局關于居民安全感的抽樣調查，八成以上的人認為自己所在地區(qū)的社會治安狀況“和以前一樣”、“有好轉”或“有明顯好轉”［1］。之所以出現(xiàn)這種情況，是因為雖然社會中違法犯罪的數(shù)量有所增長，但社會控制和治理違法犯罪的力量也在增強，因此沒有出現(xiàn)社會治安形勢嚴重失衡、群眾安全感大幅下降的局面。因此，在自然條件和社會結構沒有實質性改變和調整之前，社會治安防控的目標和任務不是謀求短期內“社會治安形勢的根本好轉”，而是防止違法犯罪出現(xiàn)快速、惡性的不正常增長，避免超出社會控制和容忍的限度;不是一味追求違法犯罪數(shù)量的減少和比率的降低，而是要同時加強社會控制和治理違法犯罪能力的建設，保證居民的基本安全感。

二、夯實社會管理基礎，解決影響社會治安的根本問題

如前所述，社會治安問題根源在社會矛盾，源頭在社會管理漏洞。因此，社會治安防控體系建設必須以夯實社會管理基礎為前提。當前，各地流動人口成為違法犯罪的“主力軍”，如廣州市在2001年至2004年期間，流動人口刑事犯罪的比例達80%以上，浙江省近年來流動人口違法犯罪居高不下，流動人口作案已占全部刑事作案人員的60%以上，有的地方甚至高達90%以上［2］。因此，應當重點加強外來流動人口的管理。

第一，加強基層組織建設，增強基層組織的社會管控能力。針對很多地區(qū)外來流動人口多、社區(qū)人口比例倒掛嚴重的特點，應當盡可能吸納外來人口參與基層社會管理。比如，浙江省臺州市路橋區(qū)吸收在當?shù)鼐幼?年以上、在本地居民和流動人口中都有良好口碑并經公安派出所政審通過的流動人口，和當?shù)卮濉皟晌背蓡T、村民隊組長組成“共建共享促進會”領導班子，共同管理當?shù)赜嘘P事務，促進新老村民的融合［3］。應當說，這種實踐模式是一種更有效率的流動人口管理組織方式，不僅能更加細膩地關照到流動人口社區(qū)自身文化特征和需求，而且對于維系社區(qū)內人員的聯(lián)系和穩(wěn)定性、增強外來人口對流入地的家園感、歸屬感都有很好的作用，從而有利于減少流動人口的違法犯罪。

第二，支持、引導、規(guī)范社會組織發(fā)展，發(fā)揮社會組織的社會管理功能。社會組織作為特定含義的用語首次提出是在2007年黨的十七大報告中，主要是指政黨、政府之外的各類民間性的社會組織，主要包括社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位、部分中介組織以及社區(qū)活動團體。長期以來，黨和政府作為公共權力的載體，一直在公共事務管理中處于核心主導地位。但是隨著經濟結構的調整、利益格局的分化和市民社會的發(fā)展，社會組織開始加入到社會公共事務管理中來，很多社會事務已由社會組織運用其社會資源與社會權力來治理。從社會治安防控的角度來看，為解決外來流動人口這一影響社會治安的源頭性問題，應當大力引導、規(guī)范外來人口同鄉(xiāng)會、農民工協(xié)會、行業(yè)自治組織等社會組織的發(fā)展，以政府購買服務的形式對這些組織進行支持資助，要求它們對各自聯(lián)系的外來人口群體進行約束、規(guī)制和教育，充分發(fā)揮社會組織在治安防控中的作用。

第三，嚴格出租屋和流動人口管理，切實加強對實有人口和實有房屋的登記核查，落實出租房主的治安管理責任，進一步加大對違法出租屋業(yè)主的行政處罰力度，實現(xiàn)以罰促管的目的。推廣普及“物業(yè)式”、“旅業(yè)式”、“院區(qū)圍合式”、“單位自管式”、“散居包片式”、“公司運作式”、“統(tǒng)租統(tǒng)管式”等小區(qū)管理模式，通過加強日常管理預防流動人口違法犯罪。

三、推行治安防控參與獎勵機制，破解群防群治工作難題

社會治安防控必須走專群結合的路子。大力加強群防群治工作，不僅能夠緩解專門防控力量不足等方面的壓力，而且能夠真正落實“以防為主”的理念，在治安防控工作上取得更好的效益和效果。但很多地方的實際情況是:一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的組織動員、精神激勵在市場經濟條件下已經難以保證群眾參與的深入性、持久性和連續(xù)性;另一方面外來流動人口家園感、歸屬感不強，缺乏維護社會安全的主動性。如何拓展群眾參與治安防控工作的途徑，充分調動和發(fā)揮群眾維護社會治安穩(wěn)定的積極性，是迫切需要解決的問題。

針對這一情況，我們建議推行治安防控參與獎勵機制，破解群防群治工作難題。必須認識到，針對犯罪預防計劃的設計要把群眾定位為市場經濟體制下的理性經濟人，其行為的做出基于自身利益的考慮。群防群治工作既要考慮群眾參與防范中的收益，即安全風險的控制、損失的減少等，也要考慮群眾參與過程中要付出的代價，包括物質方面或精神方面，如進行某種防范設置所需要的費用、舉報違法可能招致的報復等。因此，需要建立健全與社會主義市場經濟相適應的參與犯罪預防保護激勵機制［4］。

具體來說，應當建立社會治安防控參與獎勵專項基金，由財政撥付?？?，納入財政專戶管理，并可以接受社會捐助。同時，明確群眾參與治安防控獎勵機制的基本內容:在參與事項上，可以包括及時向公安機關反映可疑情況和違法犯罪線索，參與治安巡邏和看樓護院活動，協(xié)助保護案事件現(xiàn)場，積極制止不法侵害，同違法犯罪行為作斗爭等;在參與方式上，群眾可通過直接參加、投寄書信、電話聯(lián)系、發(fā)送郵件、網(wǎng)上發(fā)帖、投訴舉報等方式參與治安防控工作;關于受獎勵人員范圍，除國家公職人員、政府聘用的專職治安輔助力量外，不論是否戶籍人口，凡積極參與治安防控工作的群眾，符合獎勵條件的，均可獲得獎勵;關于獎勵的內容，可以現(xiàn)金、實物為主，同時設置若干榮譽稱號。如果受獎人員是外來人口，可以將參與治安防控的實效和榮譽稱號的獲得適當與申辦城市戶籍聯(lián)系起來。在治安防控參與獎勵機制的具體實施上，可以采用積分形式，針對不同的治安防控參與事項賦予不同分值，設計積分換算物質獎勵或評選榮譽稱號的標準。通過推行治安防控獎勵機制，有利于充分調動人民群眾參與社會治安防控的積極性和主動性，有助于破解很多地方警力相對不足、治安防范難度大的困境。

四、構建治安防控信息共享平臺，以信息化彌補人防力量不足

在社會治安防控體系建設中，很多地方面臨的最大困難之一就是公安民警編制不夠，因此不得不組建治安巡防隊來輔助公安機關進行巡邏、防控工作。但是，政府聘用的治安輔警來源不一，素質參差不齊，加之待遇不高流動性大，因此效果并不理想。要破解這一難題，除了增加編制，進一步擴充各種治安防控力量之外，還應當充分利用現(xiàn)代科技手段，以情報信息建設彌補人防力量的不足。其中，要特別重視建立治安防控信息共享平臺。

就社會治安防控工作而言，僅靠公安機關自身掌握的相關信息進行分析、研究，對于有效掌控違法犯罪規(guī)律、科學指導防控工作的需要來講顯得比較局限、過于單一。因此，我們建議出臺政策，由公安機關牽頭，圍繞人、屋、車、路、網(wǎng)、場、組織等治安要素，要求人口、勞動、稅務、工商、金融、教育、衛(wèi)生、保險、城市管理、出租屋管理等各個部門的信息集中報送到公安機關，由公安機關進行統(tǒng)一整合，建立治安防控信息共享平臺，實現(xiàn)資源共享，優(yōu)勢互補。擴展治安防控信息的搜集內容和范圍，對這些信息進行系統(tǒng)梳理、整合，能夠發(fā)揮兩個方面的作用:一是便于公安機關全面掌握治安要素信息，提高分析違法犯罪規(guī)律、研判治安形勢、部署防控力量的精確度;二是及時發(fā)現(xiàn)異常信息，迅速鎖定違法犯罪線索，指導偵查破案。

治安防控信息共享平臺至少要包括兩個數(shù)據(jù)庫:一是基礎信息數(shù)據(jù)庫，二是高危人員數(shù)據(jù)庫。公安機關應當充分利用這一平臺，定期對社會治安形勢進行分析研判。其中，除常規(guī)性的對各時段警情、發(fā)案規(guī)律和高危人員行為軌跡進行綜合研判，為打擊控制各類違法犯罪提供指導，使各種專門及輔助力量的打防管控工作更具針對性;還應當特別注重對社會治安整體形勢的預測預警。應當建立一套社會治安預警指標體系，依托基礎數(shù)據(jù)庫進行分析預測，實時關注可能引起違法犯罪快速、惡性增長的警源、警兆，為黨委政府各項決策提供參考，確保社會治安形勢平穩(wěn)、可控。

五、加大宣傳教育工作力度，打牢治安防控的社會基礎

從理論上講，預防違法犯罪可以從三個角度入手:違法犯罪人、被害人和時空情境。而宣傳教育工作可以影響到其中兩個:一是通過影響社會中潛在違法犯罪者的思想動機，使其不想、不愿違法犯罪;二是通過普及各種預防違法犯罪的知識，增強社會大眾的安全防范意識和能力，使?jié)撛诘倪`法犯罪者不敢、不能違法犯罪。當前，建議以司法行政部門為主，公安、檢察、法院、綜治、流管等各個部門積極參與，同時吸納專家學者、社會工作者等社會力量，大力開展法律法規(guī)、安全防范知識宣傳以及特定群體的心理疏導等工作。

一方面，要以工廠企業(yè)和社區(qū)居住地為主要陣地，以外來流動人口中的青少年為主要對象，通過發(fā)放宣傳小冊子、懸掛宣傳橫幅、播放公益廣告、制作網(wǎng)絡視頻等形式，加大法制宣傳力度?？梢圆扇∷头ㄟM廠、送法進家、有獎競答等多種方式，吸引群眾關注宣傳活動，以寓教于樂的方式普及法律知識。工廠新進員工的培訓、流動人口信息登記、辦理居住證等工作都應當增強法制宣傳的力度。同時，可以邀請心理學、社會學方面的專家學者及社會工作者以各種形式對弱勢群體等進行心理疏導，幫助他們提高自我調適和耐挫能力，緩解心理壓力，防止報復社會型違法犯罪等極端事件的發(fā)生。

另一方面，要采取多種渠道、多種措施加大安全防范知識的宣傳力度。要采取以案說法等群眾喜聞樂見的方式，宣傳違法犯罪被害預防知識，讓老百姓在日常生活中都能樹立防范被害的意識，學會預防被害的知識和方法。要充分發(fā)揮電臺、電視臺、報紙、互聯(lián)網(wǎng)等媒體的作用，廣泛宣傳安全防范、應對犯罪、現(xiàn)場保護和報警等相關知識。同時還要針對部分可防性案件的特點，利用媒體采取前期介入進行對應干擾的措施，及時將違法犯罪的活動規(guī)律、特點、類型等相關信息在社會上廣泛宣傳。如針對入室盜竊、電話詐騙等多發(fā)案件，可與通信公司聯(lián)系，組織專人編寫有針對性的防范手機短信，不定期的群發(fā)給市民，隨時提高市民的防范意識。

［1］秦立強．社會穩(wěn)定的安全閥:中國犯罪預警與社會治安評價［M］．北京:中國人民公安大學出版社，2004:41．

［2］陳美榮．流動人口犯罪控制策略初探——以社會資本理論為視角［J］．公安研究，2011，(6):14．

［3］劉謙，趙華鑫．目前我國流動人口服務管理實踐的基本模式和特征［J］．北京聯(lián)合大學學報(人文社會科學版)，2010，(2):93．

［4］王瑞山，王戰(zhàn)．關于創(chuàng)新群防群治工作機制的思考［J］．犯罪研究，2009，(5):49．

On Perfection of Public Order Prevention and Control System

YAO Bing
(Beijing Academy of Social Sciences，Beijing China 100101)

Public order prevention and control is essentially a government public service．We must establish the concept of“combining punishment and prevention with the latter prioritized”．It is necessary to set up the objectives and tasks of public order prevention and control scientifically．To perfect the public order prevention and control system，we must hold on measures including consolidating the basement of social management，reward mechanism of involvement in public order prevention and control，sharing information platform about public order prevention and control and increasing publicity and education efforts．

Public order prevention and control system;Crime saturation law;Reward mechanism of involvement in public order prevention and control

D631

A

1008－2433(2012)01－0054－04

2011－10－21

姚 兵(1981—)，男，河北廊坊人，北京市社會科學院首都社會治安綜合治理研究所助理研究員，法學博士。