鄭 博，張 培，周 輝

(嫩江尼爾基水利水電有限責(zé)任公司，黑龍江齊齊哈爾161000)

1 國內(nèi)水電工程造價管理機制的現(xiàn)狀

我國的經(jīng)濟運行體制經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟時代到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變過程，水電工程的建設(shè)同樣受其影響。計劃經(jīng)濟體制下，對水電工程概算采用全國統(tǒng)一的定額和取費標(biāo)準(zhǔn)，按概算控制水電工程的總造價。在逐步建立起社會主義市場經(jīng)濟體制后，逐步推行的業(yè)主責(zé)任制、建設(shè)監(jiān)理制和招標(biāo)承包制3項制度使得在計劃經(jīng)濟體制下形成的水電工程造價管理模式已難以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。

因此有關(guān)部門對原管理體制中不適應(yīng)市場經(jīng)濟的部分逐步進行了部分調(diào)整。通常的做法是對己審批的水電工程靜態(tài)投資實行總量控制，動態(tài)審核，即“因物價上漲和匯率變動時，根據(jù)工程進度和實施情況以及每年的物價水平，每年測算、審定價差”。這種改進措施目的在于使企業(yè)法人在總量投資控制的前提下，編制合理的年度計劃、融資計劃，并將其作為招標(biāo)合同簽訂的控制依據(jù)。在實施過程中，以執(zhí)行概算編制年度工程投資計劃，按照當(dāng)年國家公布的物價、匯率、利率、稅收等國家政策引起的造價變化，以及沒計變更、自然因素等引起的造價變化，分年度向國家進行結(jié)算，年終結(jié)算除了報審己完建的工程以外，還要向國家歸還當(dāng)年的貸款利息和歷年累計的貸款利息，貸款風(fēng)險由企業(yè)法人承擔(dān)。

現(xiàn)行體制的一個較大問題是業(yè)主在水電工程的建設(shè)受到帶有計劃經(jīng)濟特征的概算的約束，但市場情況又是瞬息萬變的，因此構(gòu)成了現(xiàn)有水電工程造價管理機制和市場經(jīng)濟體制之間的矛盾。這是當(dāng)前水電工程造價管理機制改革中需要著力解決的問題。

改革開放后，水電工程的投資主體呈現(xiàn)出多元化的趨勢，隨著經(jīng)濟承包責(zé)任制和招標(biāo)投標(biāo)制，以及業(yè)主責(zé)任制的施行，政府對水電工程建設(shè)項目的直接管理職能逐步弱化。工程概算編制和管理正在經(jīng)歷由靜態(tài)到動態(tài)和由微觀到宏觀的轉(zhuǎn)變。建立一套與國際接軌并符合我國國情的水電工程造價管理體制是巫待解決的問題。

2 水電工程造價管理機制存在的問題

2.1 經(jīng)濟體制方面

水電工程造價管理機制的改革由于處在逐步完善的市場經(jīng)濟體制改革中，因此水電工程造價管理機制以及電價的確定仍然帶有計劃經(jīng)濟體制的痕跡，沿襲計劃經(jīng)濟體制下水電工程概算的管理模式。由此導(dǎo)致的問題是國家承擔(dān)大型水電工程的投資，并由國家控制投資方向，形成了業(yè)主單位在編制概算時所謂的“釣魚工程”，造成工程造價難以有效控制［1］。其次，水電工程的效益大多來自發(fā)電效益，在概算時采用的電價和實際運行時的電價差異會導(dǎo)致物價部門在實際操作中不得不壓低電價，造成業(yè)主還貸能力收到影響。

綜上所述，經(jīng)濟體制方面所帶來的問題主要體現(xiàn)在不易控制水電工程的總體造價，在衡量項目的盈利能力時往往不夠真實，反過來影響到工程造價的核算。

2.2 管理體制方面

建設(shè)項目管理主要包括4個方面:承包商、貸款方(投資方)、業(yè)主和設(shè)計方。當(dāng)前水利工程建設(shè)管理體制的問題是貸款方(投資方)與業(yè)主、設(shè)計單位之間存在責(zé)權(quán)劃分不明的問題，各方的利益和責(zé)任劃分并不清晰。業(yè)主與投資方責(zé)權(quán)不明會造成諸如“概算包干，節(jié)余分成”的現(xiàn)象，導(dǎo)致人為地擴大概算而從中獲利。

2.3 概算編制方面

工程概算多年來一直采用統(tǒng)一的定額及費用標(biāo)準(zhǔn)編制，用國內(nèi)水電工程有代表性的常規(guī)施工方法、按平均的先進水平擬定，加上人工、材料、機械臺班、設(shè)備由國家定價或指導(dǎo)性定價，并不符合市場經(jīng)濟的客觀要求。盡管近年來有所改革，但大多仍以概算投資作為市場經(jīng)濟條件下的造價控制目標(biāo)，會導(dǎo)致概算投資不斷增加的惡性循環(huán)。其原因在于，會使概算與實際運行收到市場機制的動態(tài)因素影響，二者會存在較大差異，且由于統(tǒng)一定額的存在，使得概算編制與實際的脫節(jié)。

2.4 造價管理模式方面

當(dāng)前水電工程的造價主要有設(shè)計院負(fù)責(zé)編制，國家有關(guān)部門負(fù)責(zé)審批，建設(shè)單位負(fù)責(zé)工程建設(shè)和投資控制。這會造成編制方、審查方和建設(shè)方的甚至于監(jiān)理方的權(quán)責(zé)脫鉤，不利于全程控制水電工程的總造價。這種各方割裂的管理模式和國際先進做法存在差距。此外，僅把概算作為上級主管部門控制和監(jiān)督的手段，忽視了概算應(yīng)當(dāng)是水電工程造價管理中作為業(yè)主進行水電工程造價管理和成本控制及監(jiān)測的一種重要工具，從而導(dǎo)致了工程總造價在控制上的不利。

3 世行水電工程造價管理機制概述

世行已經(jīng)形成一套嚴(yán)密的貸款資金管理程序和方法，對每個貸款項目都實行周密的評估和嚴(yán)格的管理與監(jiān)督。每項貸款實施的全過程劃分為6個階段:項目選定、項目準(zhǔn)備、項目評估、項目談判、項目執(zhí)行與監(jiān)督、項目總結(jié)與評價。上述6個階段環(huán)環(huán)相扣，共同構(gòu)成世界銀行對貸款項目的有效管理。

在概算編制方面，世行所追求的目的是為業(yè)主籌資和有效工程造價控制提供依據(jù)，強調(diào)編制概算時用動態(tài)和從實際出發(fā)的思路來編制概算并進行必要的動態(tài)調(diào)整。其主要特點:①編制概算的目的性明確;②強調(diào)依據(jù)市場和動態(tài)管理的思想;③對各類費用項進行具體細(xì)致的研究，將基本費用、不可預(yù)見費(基本預(yù)備費)、價差預(yù)備費、稅金及手續(xù)費等直接與工程量掛鉤，并將可能導(dǎo)致總造價增加的因素重點考慮，保證工程造價能夠真正起到反映工程總投資的作用。這種做法體現(xiàn)著世行水電工程造價管理的動態(tài)機制，使工程造價的編制能夠合理地反映工程進展?fàn)顩r。

在成本控制方面，世界銀行為保證能對貸款項目的執(zhí)行過程進行監(jiān)督，要求借款國在貸款協(xié)議和項目協(xié)議中做出支付的審查的承諾，并要求其定期提供進度報告，允許世行派出代表團現(xiàn)場考察等手段。其中對支付的審查是世界銀行控制工程成本的一個重要途徑，其目的在于做到資金?？顚Ｓ?，對貸款分配額度的調(diào)整審查非常嚴(yán)格，促使借款方必須仔細(xì)核算工程成本，從而起到成本控制的作用。此外，世行定期派出的現(xiàn)場檢查團，并檢查進度報告中有關(guān)工程管理的重要事件簡述、項目概要、工程有關(guān)的照片、工程各分項的進展?fàn)顩r、該分期內(nèi)的費用和支付及財務(wù)、項目的成本控制等具體細(xì)節(jié)。通過以上手段，可以實現(xiàn)對工程造價全程的動態(tài)管理。

4 建立工程造價的動態(tài)管理機制

通過概括世行在水電工程造價管理機制方面的做法，可以為我國建水電工程造價管理機制的改革提供參考。我國當(dāng)前的水電工程造價管理機制和世行造價管理機制最大的不同在于:我國當(dāng)前實行的是“靜態(tài)控制、動態(tài)管理”，而世行的做法是全程“動態(tài)管理”，區(qū)別體現(xiàn)在靜態(tài)部分。世行的全程動態(tài)管理模式有助于解決靜態(tài)概算與動態(tài)投資資金流之間的矛盾，這是應(yīng)當(dāng)借鑒的地方。具體說來，為了建立水電工程造價的動態(tài)管理機制，筆者建議從一下幾個方面進行。

4.1 改革水電工程造價編制模式

歐美發(fā)達(dá)國家在水電工程造價方面都沒有采用統(tǒng)一的定額，而是將水電工程造價編制方法、定額和標(biāo)準(zhǔn)由各設(shè)計單位自行確定，各公司造價編制與投資控制時只需執(zhí)行部分由有關(guān)主管部門統(tǒng)一規(guī)定的物價指數(shù)、稅費標(biāo)準(zhǔn)等即可。工程造價編制是否成功，將交由市場來檢驗，由造價控制的成功率來反映造價編制的水平高低。

由于我國采用水電工程造價的行業(yè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和定額，且定額指標(biāo)報價仍與市場實際有一定的差距，因此容易導(dǎo)致投資失控。但要改變這種不利情況又不能一蹴而就的照搬歐美經(jīng)驗。因我國負(fù)責(zé)造價編制的設(shè)計單位長期處于行業(yè)統(tǒng)一定額的模式下，依據(jù)市場來編制造價的經(jīng)驗不足。如果將造價編制的自由權(quán)限一下子放的過大，可能會造成管理上的混亂和因為造價上的差異過大引起的審批上的困難。因此筆者建議從國情出發(fā)，采用逐步過渡的形式。即仍以國家定額為依據(jù)，逐步過渡到由權(quán)威咨詢機構(gòu)進行估價的制度。

而在項目招標(biāo)階段，設(shè)計單位以國家的水電工程造價估算定額為指導(dǎo)，結(jié)合本設(shè)計單位的實際情況制定工程的概算，作為評標(biāo)的依據(jù)。

國家定額管理部門應(yīng)重點研究價格問題，分析測算價格形勢、價格走向和人工、材料(設(shè)備)機械使用臺班價格變化規(guī)律對工程造價的影響，研究工程造價的費用構(gòu)成及計算標(biāo)準(zhǔn)，建立合理、科學(xué)的價格體系，定期發(fā)布價格指數(shù)，指導(dǎo)項目概算的編制和管理，提供造價編制依據(jù)。

4.2 建立水電工程造價全程動態(tài)管理制度

應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)前工程造價編制中編、審、管、用相互分割的做法，學(xué)習(xí)國外先進經(jīng)驗，建立全程的造價動態(tài)管理制度［2］。主要途徑為:①工程造價管理部門職能轉(zhuǎn)變，由靜態(tài)管理轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)管理;②建立立法、執(zhí)行、咨詢、監(jiān)督、仲裁配套的全方位的工程造價管理體系;③設(shè)立工程科研、設(shè)計、監(jiān)理和管理于一體的工程咨詢公司;④建立注冊工程估算師或造價工程師制度。

4.3 業(yè)主對工程造價的動態(tài)管理

業(yè)主是項目建設(shè)的主體，也是項目的借款人和水電工程項目建成后的經(jīng)營者、管理者和受益人，工程概算有是業(yè)主進行工程造價管理的最重要的工具。因此業(yè)主應(yīng)當(dāng)積極參與對于工程概算的管理，將其作為日常管理活動，實事求是地反映工程實際的資金使用情況和資金需求，做到全程的動態(tài)管理［3］。

在立項階段，業(yè)主應(yīng)實事求是地進行工程造價的估算，并合理估算上網(wǎng)電價，通過將估算的電價與市場經(jīng)濟要求的電價相比較來確定項目的合理性，為業(yè)主評估效益和選擇投資方向提供依據(jù)。項目確立后，業(yè)主委托專業(yè)機構(gòu)編制工程概算，詳細(xì)測算工程項目的資金需求，為項目進行合同管理做好準(zhǔn)備。在項目實施階段，業(yè)主應(yīng)該根據(jù)工程概算對水電工程進行全動態(tài)的造價管理。全動態(tài)的造價管理意味著業(yè)主將根據(jù)工程進度定期地調(diào)整概算，使概算能夠真實地反映工程資金的需求狀況，反映工程進展和管理中所存在的問題，及時找出并加強項目管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)，從而達(dá)到控制工程成本的目的。

5 小結(jié)

水電工程的造價管理是復(fù)雜的問題。既要著眼于多年來我國的慣例，又要充分借鑒國外先進管理經(jīng)驗。建立起一套工程造價的動態(tài)管理機制有其必要性和緊迫性，是值得深入研究的問題。

［1］戚安邦，孫賢偉.建設(shè)項目全過程造價管理理論與方法［M］.天津:天津人民出版社，2004.

［2］王帥.淺談水利工程投資控制［J］.改革與探索，2005(6):40-41.

［3］尹艷青，王立.水利工程建設(shè)與運行管理有機結(jié)合研究［J］. 水利經(jīng)濟，2006(1):50-51.