凌維慈(華東師范大學(xué)法律系副教授)

比較法視野中的八二憲法社會(huì)權(quán)條款

凌維慈(華東師范大學(xué)法律系副教授)*

憲法上的社會(huì)權(quán)，是指基于社會(huì)國(guó)家(福利國(guó)家)思想，為特別保護(hù)社會(huì)上的經(jīng)濟(jì)弱者，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的平等，而由憲法所保障的人權(quán)。作為20世紀(jì)之后興起的第二代人權(quán)，它不同于18、19世紀(jì)時(shí)憲法對(duì)人民權(quán)利的保障只在消極地排除國(guó)家對(duì)個(gè)人生存及權(quán)益的侵害，即“自由權(quán)的基本權(quán)”，而要求國(guó)家積極地作為，建立相應(yīng)的社會(huì)福利制度，并提供各種必要的服務(wù)，使人民能享有符合人性尊嚴(yán)最起碼的生活條件，進(jìn)而能夠追求其人生的幸福與快樂(lè)。〔1〕參見(jiàn)許志雄等:《現(xiàn)代憲法論》(第2版)，臺(tái)灣元照出版有限公司2000年版，第179頁(yè)。因此，社會(huì)權(quán)是對(duì)國(guó)家請(qǐng)求為一定行為的權(quán)利(作為請(qǐng)求權(quán))，從而區(qū)別于以排除國(guó)家介入為目的的自由權(quán)(不作為請(qǐng)求權(quán))?！?〕［日］蘆部信喜:《憲法》(第3版)，林來(lái)梵等譯，北京大學(xué)出版社2006年版，第242頁(yè)。

我國(guó)八二憲法第42至46條明確規(guī)定了具有社會(huì)權(quán)內(nèi)容的公民基本權(quán)利，理論界也基本達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為以上條款所確立的是我國(guó)公民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利。然而對(duì)于社會(huì)權(quán)的形態(tài)和具體內(nèi)容，上述條款的規(guī)定及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制與一般意義上的社會(huì)權(quán)相對(duì)照有何具體表現(xiàn)，研究尚未達(dá)到如自由權(quán)一般深度的認(rèn)識(shí)。目前，學(xué)界存在以下兩種傾向性認(rèn)識(shí)。

一種認(rèn)為社會(huì)權(quán)是宣示性的權(quán)利，其實(shí)現(xiàn)取決于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和具體制度規(guī)定，衡量社會(huì)權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)是公民享受福利保障的“量”的程度，我國(guó)近年來(lái)廣泛的社會(huì)保障立法已經(jīng)較好地保障了公民的社會(huì)權(quán);〔3〕例如在中國(guó)社科院發(fā)布的《2010年法治藍(lán)皮書》中就僅以保障的范圍和程度等“量”的描述衡量經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)力保障現(xiàn)狀，參見(jiàn)李林主編:《法治藍(lán)皮書中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告No.9(2011)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版。

另一種認(rèn)為社會(huì)權(quán)的權(quán)利屬性取決于其司法上的可訴性，必須有審判機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家是否履行了保障的義務(wù)以及公民是否具有具體的權(quán)利作出判斷，所以我國(guó)需要加強(qiáng)社會(huì)權(quán)的司法救濟(jì)?！?〕代表性的觀點(diǎn)可見(jiàn)潘榮偉:《論公民社會(huì)權(quán)》，載《法學(xué)》2003年第4期;龔向和:《通過(guò)司法實(shí)現(xiàn)憲法社會(huì)權(quán)——對(duì)各國(guó)憲法判例的透視》，載《法商研究》2005年第4期。

然而，上述認(rèn)識(shí)都未能揭示社會(huì)權(quán)權(quán)利屬性的實(shí)質(zhì)以及不斷發(fā)展變化的景象，從而也難以對(duì)八二憲法社會(huì)權(quán)條款作出切實(shí)的判斷。因此，筆者借八二憲法頒布三十周年紀(jì)念之際，試圖整理歸納主要法治國(guó)家社會(huì)權(quán)的成立條件和不同表現(xiàn)，進(jìn)而以此為觀察背景，反觀我國(guó)，嘗試對(duì)八二憲法第42至46條的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利是否成立社會(huì)權(quán)作出判斷，并分析其具體的狀態(tài)和表現(xiàn)。

一、社會(huì)權(quán)成立的條件和表現(xiàn)

社會(huì)權(quán)的成立是否只要具備國(guó)家積極保障公民生活的行為以及憲法相關(guān)保障的規(guī)定即可?抑或是要以司法機(jī)關(guān)有權(quán)審查并救濟(jì)此項(xiàng)權(quán)利為前提?如果司法救濟(jì)不是必需的，那是否需要其他的條件和表現(xiàn)?為此，本文首先嘗試從美國(guó)、日本、德國(guó)的社會(huì)權(quán)形成和發(fā)展的素材中，整理出針對(duì)上述問(wèn)題的一般共識(shí)。

選取這三個(gè)國(guó)家作為參照的對(duì)象，主要基于兩方面的考慮。一方面，從立憲主義的要求方面看，這三個(gè)國(guó)家都是被普遍承認(rèn)具備立憲主義精神的憲政國(guó)家，〔5〕只有立憲主義的憲法才是實(shí)質(zhì)意義的憲法，才能被稱為憲政，其核心的理念是通過(guò)限制專斷性的權(quán)力以廣泛地保障人民的基本權(quán)利。社會(huì)權(quán)作為現(xiàn)代立憲國(guó)家中公民基本權(quán)利的重要組成部分，無(wú)論其內(nèi)涵的具體表現(xiàn)存在何種差異，都符合立憲主義的要求，而對(duì)八二憲法社會(huì)權(quán)條款的討論自然應(yīng)在立憲主義框架內(nèi)進(jìn)行;另一方面，盡管這三個(gè)國(guó)家在理論上都有對(duì)社會(huì)權(quán)概念的探討，但是憲法條文的規(guī)定上呈現(xiàn)出了無(wú)社會(huì)權(quán)條款、規(guī)定了“權(quán)利”和規(guī)定“社會(huì)法治國(guó)家”原則這三種完全不同的方式，在其中尋找共性，結(jié)論應(yīng)更能體現(xiàn)一般規(guī)律，也更有價(jià)值。

(一)美國(guó)

美國(guó)憲法學(xué)界一般認(rèn)為其憲法條款中并不存在社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利。〔6〕See Cass R.Sunstein，The Second Bill of Rights:FDR’s Unfinished Revolution and Why We Need It More Than Ever，Basic Books 2004.羅斯福新政時(shí)期提出的第二權(quán)利法案曾包含了相關(guān)用語(yǔ):“掙得足以得到足夠食物、衣服和娛樂(lè)的權(quán)利”，“獲得足夠醫(yī)療保健的權(quán)利及實(shí)現(xiàn)和享受良好健康的權(quán)利”〔7〕Franklin D.Roosevelt，Eleventh Annual Message(Jan.11，1944)，Reprinted in 3 The State of the Union Messages of the Presidents 1790-1966，at 2875，2881(Fred L.Israel ed.1966).以及其他權(quán)利。雖然這些權(quán)利并沒(méi)有成文法化，但從此，立法和行政上，政府的福利給付活動(dòng)比重不斷增加。到20世紀(jì)60年代，理論界將這類社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利歸納為積極權(quán)利(positive rights)〔8〕一般權(quán)利對(duì)政府施以“消極”限制，它保護(hù)私人免受侵害，而社會(huì)和經(jīng)濟(jì)權(quán)利則要求政府承擔(dān)“積極”義務(wù)，賦予個(gè)人獲得政府幫助的權(quán)利。消極的保障具有悠久的歷史，且與(古典)自由主義傳統(tǒng)一脈相傳。積極權(quán)利則是新穎的，是新政、社會(huì)民主、或許是社會(huì)主義的產(chǎn)物，它們被吸收進(jìn)提請(qǐng)公眾幫助的“權(quán)利”范疇。See Cass R.Sunstein，Why Does the American Constitution Lack Social and Economic Guarantees ，56 Syracuse L.Rev.1(2005-2006).或福利權(quán)(welfare rights)，〔9〕美國(guó)憲法學(xué)界除了使用積極權(quán)利(positive rights)的概念去討論憲法上的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利外，也有一些學(xué)者使用福利權(quán)(welfare rights)這一概念進(jìn)行研究，兩者所指的內(nèi)容基本一致，前者是從積極自由和消極自由中獲取靈感，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利進(jìn)行的定義，后者則強(qiáng)調(diào)這類權(quán)利的福利供給屬性。掀起了論證的風(fēng)潮?！?0〕例如 Albert M.Bendich，Privacy，Poverty，and the Constitution，54 Cal.L.Rev.407(1966);Archibald Cox，The Supreme Court，1965 Term-Foreword:Constitutional Adjudication and the Promotion of Human Rights，80 Harv.L.Rev.91(1966);Arthur Selwyn Miller，Toward a Concept of Constitutional Duty，1968 Sup.Ct.Rev.199;Charles A.Reich，Individual Rights and Social Welfare:The Emerging Social Issues，74 Yale L.J.1245(1965);Charles A.Reich，The New Property，73 Yale L.J.733(1964).學(xué)者不斷意識(shí)到政府介入市場(chǎng)去矯正社會(huì)問(wèn)題是合理的，積極權(quán)利所保護(hù)的利益有時(shí)比消極權(quán)利所保護(hù)的利益更重要。

但法院并未如學(xué)者般激進(jìn)地運(yùn)用司法權(quán)審查有關(guān)積極權(quán)利的立法并給予當(dāng)事人救濟(jì)。在被理論界冠以福利權(quán)保障里程碑的1960年代的Goldberg v.Kelly案〔11〕Goldberg v.kelly，397 U.S.254(1970).中，美國(guó)聯(lián)邦最高法院也只是在立法已有規(guī)定的情況下，為防止行政給付裁量的恣意，而要求以財(cái)產(chǎn)保護(hù)所應(yīng)適用的正當(dāng)程序條款來(lái)限制行政裁量，法院并未宣告這是一種憲法所保護(hù)的福利權(quán)，也并未就立法對(duì)具體個(gè)人應(yīng)提供何種程度和方式的保障提出看法并要求其執(zhí)行。20世紀(jì)60、70年代的美國(guó)處于民權(quán)運(yùn)動(dòng)和偉大社會(huì)〔12〕20世紀(jì)60年代，由美國(guó)總統(tǒng)約翰遜和其在國(guó)會(huì)的民主黨同盟提出的一系列旨在保障民權(quán)、消除貧困的國(guó)內(nèi)政策這一時(shí)期的總稱。1964年美國(guó)約翰遜總統(tǒng)發(fā)表演說(shuō)宣稱:“美國(guó)不僅有機(jī)會(huì)走向一個(gè)富裕和強(qiáng)大的社會(huì)，而且有機(jī)會(huì)走向一個(gè)偉大的社會(huì)?！逼浜?，立法上頒布了一系列法案:《民權(quán)法案》、《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法》、《中小學(xué)教育法案》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》等，大量地增加福利供給、幫助貧困者脫離貧困解決就業(yè)、幫助年老者獲得醫(yī)療補(bǔ)助、保障少數(shù)族裔的政治權(quán)利，推動(dòng)了美國(guó)向福利國(guó)家發(fā)展的步伐。的時(shí)期，在總統(tǒng)和國(guó)會(huì)多數(shù)派政黨推動(dòng)國(guó)家增加福利開(kāi)支、保障民權(quán)的社會(huì)背景下，社會(huì)各界特別是公益組織和律師援助機(jī)構(gòu)都在嘗試提起福利權(quán)訴訟，促使法院對(duì)此項(xiàng)權(quán)利作出司法救濟(jì)，〔13〕See Willam E.Forbath，The Constitution and the Obligations of Government to Secure the Material Preconditions for a Good Society:Constitutional Welfare Rights:A History，Critique and Reconstruction，69 Fordham L.Rev.1821，1838-63(2001).但法院僅在相關(guān)立法存在違反平等保護(hù)、〔14〕相關(guān)的判例有1968年的夏皮羅訴湯普森案(Shapiro v.Thompson)，1970年的丹德里奇訴威廉斯案(Dandridge v.Williams)，1979年的哈里發(fā)訴維斯科特案(Califano v.Westcott)。參見(jiàn)胡敏潔:《福利權(quán)研究》，法律出版社2008年版，第112-115頁(yè)。正當(dāng)程序條款的傳統(tǒng)爭(zhēng)議時(shí)作出司法救濟(jì)。對(duì)州立法的合憲性爭(zhēng)議，法院還廣泛使用寬松的合理審查標(biāo)準(zhǔn)，以尊重州立法，〔15〕參見(jiàn)胡敏潔:《福利權(quán)研究》，法律出版社2008年版，第117頁(yè)。法院并未積極主動(dòng)地承認(rèn)福利權(quán)，〔16〕法院在Dandridge v.Williams一案中拒絕了任何主張福利津貼的憲法權(quán)利，在 Lyng v.UAW，Lindsey v.Normet等案件中否定了食物補(bǔ)助和住宅上的最低限度權(quán)利，在Deshaney v.Winnebago County Department of Social Services案中，法院指出，“在我們的案件中，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到一般的，正當(dāng)程序條款并沒(méi)有賦予對(duì)政府扶助的積極權(quán)利，哪怕這樣的扶助對(duì)于保障政府本身不可從私人處剝奪的生命、自由或財(cái)產(chǎn)是不可或缺的”，“制憲者愿意將政府義務(wù)的范圍……留給民主政治過(guò)程”。也沒(méi)有對(duì)立法應(yīng)如何保障該項(xiàng)權(quán)利作出有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的判決。

從司法是否能進(jìn)行判斷和救濟(jì)的角度，學(xué)界在20世紀(jì)60、70年代，以及21世紀(jì)初有過(guò)兩波討論，集中在對(duì)于此項(xiàng)權(quán)利司法救濟(jì)的可能性和程度的問(wèn)題上。關(guān)注的核心在于這一權(quán)利保障是否可由司法來(lái)執(zhí)行(judicial enforcement)，〔17〕Frank B.Cross和Mark Tushnet都曾在他們的論文中總結(jié)道，對(duì)于憲法上福利權(quán)的最大爭(zhēng)議在于這項(xiàng)權(quán)利是否是可被司法執(zhí)行的(judicial enforceable)。See Frank B.Cross，The Error of Positive Rights，48 UCLA L.Rev.857，Mark Tushnet，Consititutional Courts in the Field of Power Politics:Social Welfare Rights and the Forms of Judicial Review，82 Tex.L.Rev.1895.如果司法可以審查，是否可以確立最低限度保護(hù)(minimum protection)概念來(lái)嚴(yán)格審查和評(píng)價(jià)現(xiàn)有立法是否保障了最低限度的生活，并督促其立法，〔18〕這一問(wèn)題主要是1970年代由學(xué)者Frank Michelman提出。See Frank I.Michelman，In Pursuit of Constitutional Welfare Rights:One View of Rawls’Theory of Justice，121 U.Pa.L.Rev.962(1973);Frank I.Michelman，States’Rights and States’Roles:Permutations of“Sovereignty”in National League of Cities v.Usery，86 Yale L.J.1165(1977);Frank I.Michelman，The Supreme Court，1968 Term-Foreword:On Protecting the Poor Through the Fourteenth Amendment，83 Harv.L.Rev.7(1969);Frank I.Michelman，Welfare Rights in a Constitutional Democracy，1979 Wash.U.L.Q.659.可否直接對(duì)立法是否實(shí)現(xiàn)了保護(hù)作出判斷并直接規(guī)定立法機(jī)關(guān)應(yīng)采取何種步驟和方式來(lái)實(shí)現(xiàn)保護(hù)，〔19〕Tushnet在前引注17文中提出了弱和強(qiáng)的兩種審查和救濟(jì)方式。即當(dāng)立法機(jī)關(guān)不能有效地推進(jìn)該權(quán)利的保障時(shí)，能否向法院提起訴求以強(qiáng)制該行為的實(shí)施。這些想法都涉及司法權(quán)與立法權(quán)之間的分權(quán)關(guān)系，已不僅僅是像凱利案中那樣只涉及行政裁量恣意的法律控制問(wèn)題或夏皮羅案中的政府援助資格是否違反平等保護(hù)的問(wèn)題，顯然其還未在聯(lián)邦層面被法院所采納。

然而，不可否認(rèn)，20世紀(jì)30年代至今，從勞工就業(yè)到公共住宅，福利的各個(gè)領(lǐng)域都進(jìn)行了廣泛的立法和行政活動(dòng)。以立法活動(dòng)為例，羅斯福新政時(shí)期、〔20〕羅斯福新政是美國(guó)國(guó)會(huì)首次大量制定國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)并提供福利保障的立法。國(guó)會(huì)制定最低工資和最高工時(shí)規(guī)定，出臺(tái)《聯(lián)邦緊急救濟(jì)法》并成立聯(lián)邦緊急救濟(jì)署，解決失業(yè)問(wèn)題。建立社會(huì)保障體系。通過(guò)《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《全國(guó)勞工關(guān)系法》、《公用事業(yè)法》、《公平勞動(dòng)法》等法規(guī)。“偉大社會(huì)”時(shí)期，制定了為數(shù)眾多的福利立法，提供了大量財(cái)政資金進(jìn)行給付，以崇尚自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)標(biāo)榜的美國(guó)在福利開(kāi)支和制度保障上并不吝嗇，并且重要的是，這些措施都通過(guò)了美國(guó)式的民主程序得以保障?！?1〕以?shī)W巴馬主持的醫(yī)療改革為例，改革以增加醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面等為目標(biāo)，因不僅涉及未被老人和窮人醫(yī)療救助制度覆蓋的群體獲得醫(yī)療保險(xiǎn)的權(quán)利，而且涉及強(qiáng)制個(gè)人加入保險(xiǎn)、不允許保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)免責(zé)、為了應(yīng)付開(kāi)支不得不對(duì)高收入群體征稅等侵害財(cái)產(chǎn)自由的政府行為，因此無(wú)論從總統(tǒng)議員選舉、參眾兩院法案起草辯論投票，乃至法案的違憲審查都進(jìn)行了深入的辯論與博弈。參見(jiàn)徐彤武:《奧巴馬政府的醫(yī)療改革及其前景》，載《美國(guó)研究》2010年第1期。

從政治過(guò)程來(lái)看，關(guān)于福利開(kāi)支和政策的事項(xiàng)，無(wú)論在聯(lián)邦層面還是州層面，都是議員、總統(tǒng)選舉的重要辯論內(nèi)容。從立法過(guò)程來(lái)看，由于幾乎所有福利政策都與稅收、預(yù)算或?qū)λ饺素?cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制有關(guān)，因此必然屬于國(guó)會(huì)立法的事項(xiàng)。進(jìn)而，基于立法機(jī)關(guān)時(shí)常授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定具體的法規(guī)這一事實(shí)，制度上也逐漸發(fā)展出對(duì)授權(quán)立法的控制機(jī)制，表現(xiàn)為從禁止授權(quán)原則到授權(quán)明確原則，以及司法上根據(jù)行政程序法對(duì)行政立法進(jìn)行的嚴(yán)格審查的標(biāo)準(zhǔn)。〔22〕參見(jiàn)高秦偉:《美國(guó)禁止授權(quán)原則的發(fā)展及其啟示》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2010年第5期?？梢?jiàn)，社會(huì)權(quán)在美國(guó)的藍(lán)圖是:公民對(duì)滿足基本需要(basic need)的福利政策訴求是通過(guò)在政黨競(jìng)爭(zhēng)和選舉制度的政治過(guò)程中與納稅人反對(duì)征稅的主張進(jìn)行廣泛的斗爭(zhēng)進(jìn)入立法而被確保的，并非通過(guò)司法強(qiáng)制干預(yù)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)的。對(duì)于通過(guò)立法程序制定的福利政策，立法本身的民主過(guò)程以及行政程序和司法審查上對(duì)授權(quán)立法的控制都在一定程度上保證了任何一項(xiàng)福利給付應(yīng)是在法的約束下產(chǎn)生的，并且其具體的給付行為受到憲法上平等條款和正當(dāng)程序條款的約束。

(二)日本

日本憲法上的社會(huì)權(quán)是以憲法第25條規(guī)定的生存權(quán)為基礎(chǔ)發(fā)展而來(lái)的，一般將日本憲法第25至28條總稱為社會(huì)權(quán)，包括生存權(quán)、受教育的權(quán)利、勤勞的權(quán)利和勞動(dòng)基本權(quán)。

在日本戰(zhàn)后憲法明確規(guī)定生存權(quán)等社會(huì)權(quán)條款之前，日本政府已實(shí)施了對(duì)貧困者的救助制度等一系列的福利政策，然而理論界從未承認(rèn)當(dāng)時(shí)存在憲法上的社會(huì)權(quán)，而普遍認(rèn)為那只是一種無(wú)法律控制和救濟(jì)的國(guó)家恩惠而已，即使相關(guān)措施是被法律所規(guī)定的，但獲得救濟(jì)者的法律地位也僅是反射的事實(shí)上的利益而已?！?3〕參見(jiàn)［日］村上武則「給付行政の諸問(wèn)題」『現(xiàn)代行政法大系(第1卷)現(xiàn)代行政法の課題』(有斐閣、1983年)，第99頁(yè)。日本政府在1929年制定了《救護(hù)法》救助貧困者，但《救護(hù)法》對(duì)于救護(hù)者的法律地位不予承認(rèn)，救護(hù)申請(qǐng)被拒絕時(shí)，也不能申訴和訴訟。通說(shuō)認(rèn)為，戰(zhàn)前的濟(jì)貧行政是國(guó)家為了保持公共秩序、公共衛(wèi)生、籠絡(luò)貧民而進(jìn)行的恩惠活動(dòng)?！?4〕參見(jiàn)［日］原田尚彥『行政法要論』［全訂第6版］(學(xué)陽(yáng)書房、2006年)，第96頁(yè)。二戰(zhàn)期間，日本的福利事業(yè)受到納粹思想的影響，服從戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制，由掌握國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)者階級(jí)，從國(guó)家社會(huì)的全體主義出發(fā)，在共存共榮、相互扶助的觀念上，進(jìn)行統(tǒng)制、管理。國(guó)家對(duì)貧困者的救護(hù)，取決于國(guó)家對(duì)戰(zhàn)時(shí)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)秩序等的考慮，被救助者僅僅是服務(wù)于整個(gè)戰(zhàn)時(shí)秩序的客體，其被保障的地位也是為整個(gè)國(guó)家秩序所服務(wù)的?！?5〕參見(jiàn)［日］渡辺洋三『土地建物の法律制度(中)』(東京大學(xué)出版會(huì)、1962年)，第411頁(yè)。

二戰(zhàn)后，日本憲法條款明確規(guī)定了生存權(quán)等社會(huì)權(quán)利，但和美國(guó)的情況類似，司法上并未承認(rèn)可對(duì)社會(huì)權(quán)進(jìn)行全面的救濟(jì)。例如對(duì)于是否存在最低限度的保護(hù)(minimum protection)，并據(jù)此判斷立法是否合憲的問(wèn)題，在早期著名的朝日訴訟(1967年)中，對(duì)于法院是否可以依據(jù)憲法上規(guī)定的“所有國(guó)民均享有營(yíng)構(gòu)在健康和文化意義上最低限度生活的權(quán)利”直接對(duì)厚生大臣制定的生活保護(hù)基準(zhǔn)是否滿足“健康和文化意義上最低限度生活”進(jìn)行審查，最高法院大法庭的多數(shù)意見(jiàn)持否定的態(tài)度，認(rèn)為最低限度的生活是抽象的、相對(duì)的概念，對(duì)基準(zhǔn)的判斷應(yīng)委任于厚生大臣進(jìn)行合目的性的裁量，而不能直接依據(jù)憲法上的生存權(quán)條款對(duì)基準(zhǔn)進(jìn)行實(shí)質(zhì)的審查，除非制定基準(zhǔn)的行政機(jī)關(guān)存在濫用裁量的行為。正是這一案件的爭(zhēng)議和判決促成了肯定審查最低限度保護(hù)立法是否達(dá)到憲法要求保護(hù)程度的“抽象權(quán)利說(shuō)”理論的形成。該學(xué)說(shuō)并不承認(rèn)可以直接根據(jù)憲法第25條第1款來(lái)爭(zhēng)議國(guó)家立法和行政不作為的違憲性，但肯定已具備具體立法的前提下，在針對(duì)該法律的訴訟中，允許主張?jiān)摲蛇`反憲法第25條第1款的規(guī)定?！?6〕參見(jiàn)［日］野中俊彥、中村睦男、高橋和之、高見(jiàn)勝利『憲法Ⅰ』［第4版］(有斐閣、2006年)，第478-479頁(yè)。20世紀(jì)80年代之后，在最高法院關(guān)于生存權(quán)的一系列判決〔27〕最高法院在1982年的堀木訴訟(最高法院大法庭判決1982年7月7日，民集36卷7號(hào)1235頁(yè))中采取闡明司法審查界限的方法，即通過(guò)說(shuō)明生存權(quán)立法擁有廣泛的立法裁量來(lái)運(yùn)用憲法第25條第1款。最高法院在裁判中認(rèn)為“健康、文明意義上最低限度生活”是抽象的、相對(duì)的概念，對(duì)其具體的內(nèi)容的判斷，要與不同時(shí)期文化發(fā)達(dá)的程度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、一般國(guó)民生活的狀況等相聯(lián)系。對(duì)于生存權(quán)的具體的立法，要根據(jù)對(duì)國(guó)家財(cái)政的情況等多方面政策的考量和判斷來(lái)進(jìn)行，應(yīng)委任于立法機(jī)關(guān)廣泛的裁量。中，盡管允許這種主張，但審查的標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)寬松，廣泛的立法裁量論被采用。除非存在欠缺顯著的合理性和明顯逸脫、濫用裁量權(quán)的情況，否則不應(yīng)成為法院審查判斷的對(duì)象。因此，正如奧平康弘所指出的那樣，在承認(rèn)廣泛立法裁量論的情況下，“憲法第25條第1款所訴諸的權(quán)利的具體內(nèi)容，憲法本身無(wú)法統(tǒng)一決定，而是最終由具有法律制定權(quán)的國(guó)會(huì)裁量決定”。〔28〕參見(jiàn)［日］奧平康弘『憲法Ⅲ憲法が保障する権利』(有斐閣、1993年)，第244頁(yè)。

同時(shí)，通過(guò)立法機(jī)關(guān)的立法，大量有關(guān)貧困者救濟(jì)、受教育權(quán)利和住宅權(quán)利等的福利保障制度被確立起來(lái)。例如在憲法草案在國(guó)會(huì)討論的同時(shí)，作為社會(huì)保障基本制度的《生活保護(hù)法》就進(jìn)入了國(guó)會(huì)的立法程序。對(duì)于戰(zhàn)后急需救濟(jì)的失業(yè)者和貧困者來(lái)說(shuō)，該法比生存權(quán)條款更具有實(shí)際意義。1946年的《生活保護(hù)法》僅僅實(shí)施了3年半之后，在占領(lǐng)當(dāng)局的壓力下，日本政府制定了新的《生活保護(hù)法》。針對(duì)舊《生活保護(hù)法》未能確立不服申訴制度和生活保護(hù)請(qǐng)求權(quán)的問(wèn)題，新《生活保護(hù)法》明確了接受生活保護(hù)是國(guó)民的權(quán)利，專章規(guī)定了不服申訴制度，確立了對(duì)保護(hù)請(qǐng)求權(quán)的法律上的救濟(jì)途徑。在該法案的國(guó)會(huì)討論中，議員們達(dá)成的共識(shí)是，該法案是憲法第25條生存權(quán)理念的制度化?？梢?jiàn)，日本與美國(guó)類似，社會(huì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)更多的是通過(guò)立法程序來(lái)完成的，而其作為權(quán)利的屬性雖然未得到司法的充分救濟(jì)，但政治過(guò)程和立法、行政中各種體現(xiàn)民主和法治要素的機(jī)制同樣使國(guó)家的福利行為受到了法治的約束。

(三)德國(guó)

德國(guó)則是以“社會(huì)法治國(guó)”原則確立憲法上國(guó)家履行福利保障任務(wù)的。其《基本法》第20條第1款規(guī)定:“德意志聯(lián)邦共和國(guó)為民主與社會(huì)的聯(lián)邦國(guó)?！钡?8條第1款第1項(xiàng)規(guī)定:“各邦憲法秩序必須符合基本法的共和、民主及社會(huì)的法治國(guó)原則?！睆?qiáng)調(diào)國(guó)家不僅應(yīng)消極地保障公民的自由，還應(yīng)積極的行動(dòng)，促進(jìn)法律的平等和各階級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平等。

從勞工保護(hù)、濟(jì)貧政策等福利制度的發(fā)展歷史來(lái)看，德國(guó)無(wú)疑是最早建立國(guó)家承擔(dān)保障的代表。俾斯麥?zhǔn)紫仍诘聡?guó)建立起世界上第一個(gè)比較完整的社會(huì)保險(xiǎn)制度，并建立起了較為全面的工人勞動(dòng)保障制度?！?9〕參見(jiàn)丁建弘、陸世澄主編:《德國(guó)通史簡(jiǎn)編》，人民出版社1991年版，第421頁(yè)。然而與日本類似，在二戰(zhàn)后德國(guó)《基本法》明確社會(huì)的目標(biāo)是建立在法治國(guó)之前，國(guó)家積極提供的保障被認(rèn)為不受法治的約束，是一種自上而下的社會(huì)國(guó)家的保障，當(dāng)然也不存在所謂的社會(huì)“權(quán)”。社會(huì)國(guó)思想最激進(jìn)的代表阿道夫·瓦格納(Adolf Wagner)提出以犧牲私人經(jīng)濟(jì)為代價(jià)，通過(guò)國(guó)有化建立起公有經(jīng)濟(jì)，充分考慮最大的效率和分配的公正?！?0〕參見(jiàn)鄭永流:《德國(guó)“法治國(guó)”思想和制度的起源與變遷》，載夏勇編:《公法》(第2卷)，法律出版社2000年版。很多學(xué)者認(rèn)為在當(dāng)時(shí)君主立憲制的國(guó)家中，國(guó)家實(shí)行社會(huì)政策的目的不是在于建立一個(gè)社會(huì)法治國(guó)家，而是在于要成立一個(gè)“社會(huì)王國(guó)”，即推行“君主制之社會(huì)主義”，并不受到人權(quán)和民主的制約?！?1〕參見(jiàn)陳新民:《公法學(xué)札記》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第101頁(yè)。德國(guó)在一戰(zhàn)中遭受失敗，這導(dǎo)致國(guó)內(nèi)貧富差距更加嚴(yán)重，戰(zhàn)爭(zhēng)傷殘者、失業(yè)者、婦女等處境更加艱難。不斷爆發(fā)的工人、士兵起義使社會(huì)主義思想迅速傳播。魏瑪憲法創(chuàng)造的社會(huì)基本權(quán)利的規(guī)范最終被希特勒領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)所取代。對(duì)應(yīng)于傳統(tǒng)的法治國(guó)理論，“國(guó)家社會(huì)主義法治國(guó)”的概念被提出。民族、大眾被置于個(gè)人之上，法治成為了形式的工具，獲得福利保障的個(gè)人也僅成為了整體秩序中一個(gè)客體而已。

二戰(zhàn)后，《基本法》制定社會(huì)法治國(guó)原則，強(qiáng)調(diào)將法治國(guó)原理和社會(huì)國(guó)結(jié)合起來(lái)進(jìn)行把握。社會(huì)國(guó)原則是國(guó)家目標(biāo)規(guī)范，拘束所有的國(guó)家權(quán)力，其通過(guò)憲法委托課以立法機(jī)關(guān)以制定相關(guān)立法義務(wù)，同時(shí)也是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)解釋相關(guān)立法的依據(jù)。通過(guò)憲法委托，勞工保護(hù)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)等法律相應(yīng)建立起來(lái)。與美國(guó)、日本相似，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院歷來(lái)拒絕人民直接援引社會(huì)法治國(guó)原則作為向國(guó)家請(qǐng)求社會(huì)給付的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，除非爭(zhēng)議的事項(xiàng)同時(shí)涉及違反平等原則。根據(jù)憲法法院的判例，立法者對(duì)于如何保障國(guó)家給付，享有廣泛的裁量空間，〔32〕相關(guān)判例和文獻(xiàn)目錄參見(jiàn)［德］康拉德·黑塞:《聯(lián)邦德國(guó)憲法綱要》，李輝譯，商務(wù)印書館2007年版，第165頁(yè)注釋28。關(guān)于要求國(guó)家給付的實(shí)質(zhì)請(qǐng)求權(quán)以及與此相伴隨的財(cái)政問(wèn)題，法院都表示應(yīng)由立法者來(lái)處理。但這種立法自由裁量完全不同于基本法之前的社會(huì)國(guó)形態(tài)，因?yàn)槠涫艿搅朔ㄖ螄?guó)原則的約束。一方面，根據(jù)法治國(guó)家的要求，所有的國(guó)家活動(dòng)都要求有“基準(zhǔn)和形式”。國(guó)家的授益行為也應(yīng)具有穩(wěn)定的“基準(zhǔn)和形式”，并受到此種“基準(zhǔn)和形式”的拘束。另一方面，社會(huì)國(guó)原則是與基本法上的民主制相結(jié)合的。〔33〕這是對(duì)早期開(kāi)明專制時(shí)期和國(guó)家社會(huì)主義時(shí)期社會(huì)政策和體制的反思結(jié)果?；痉ǖ拿裰髦圃硭笇?dǎo)的政治過(guò)程是全國(guó)國(guó)民的政治過(guò)程，使彼此差異的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)勢(shì)力通過(guò)參與政治意志的形成過(guò)程，達(dá)到平衡的各種利益訴求的結(jié)果。此外，重要的是，由于需要接受福利給付的人往往是弱者和政治過(guò)程中的少數(shù)派，因此不僅應(yīng)明確多數(shù)派的位置，而且也要通過(guò)組黨自由和多黨制度保障少數(shù)派在政治過(guò)程中的位置以及多數(shù)派少數(shù)派之間變動(dòng)的可能性?！?4〕參見(jiàn)［德］康拉德·黑塞:《聯(lián)邦德國(guó)憲法綱要》，李輝譯，商務(wù)印書館2007年版，第123頁(yè)。議會(huì)的選舉制度以及法院審判的少數(shù)意見(jiàn)制都是保障社會(huì)法治國(guó)家實(shí)現(xiàn)民主制要求的重要制度?！?5〕參見(jiàn)吉田榮司、「西ドイツにおける社會(huì)國(guó)家の憲法學(xué)把握」，載于『法律時(shí)報(bào)』60卷6號(hào)，第39頁(yè)。

(四)小結(jié)

綜上所述，無(wú)論是在憲法條款中明確使用“權(quán)利”用語(yǔ)，還是在憲法條款中未出現(xiàn)“權(quán)利”用語(yǔ)但理論上使用“社會(huì)權(quán)”概念的情況，社會(huì)權(quán)〔36〕此處和本文核心討論的“社會(huì)權(quán)”用語(yǔ)并不是在嚴(yán)格意義上特指憲法具體條款上的某一項(xiàng)權(quán)利，而是在理論概念的層面上，綜合性地泛指某一國(guó)憲法上保障的第二代人權(quán)。的“權(quán)利”屬性，都不是嚴(yán)格意義上個(gè)人的給付請(qǐng)求權(quán)，而是表現(xiàn)為一種國(guó)家福利行為受到法治約束的狀態(tài)。學(xué)理上可以歸納為:一國(guó)存在社會(huì)權(quán)的保障，一般指的是，國(guó)家積極地保障公民的福利，但這種保障不是自上而下的恩惠，也不是國(guó)家社會(huì)一元化狀態(tài)下通過(guò)“奉公滅私”服務(wù)于整體利益而被附隨保障的利益，而是通過(guò)受到法治所約束的國(guó)家權(quán)力行為實(shí)現(xiàn)。何謂法治的約束，在不同的國(guó)家體現(xiàn)為各種形態(tài)和具體的制度。但共同的規(guī)律是，即使公民依據(jù)社會(huì)權(quán)條款主張立法未保障其權(quán)利，司法一般也不具有對(duì)社會(huì)權(quán)立法進(jìn)行如傳統(tǒng)的自由權(quán)一樣深度的審查和救濟(jì)，而是更多地依賴于立法和行政過(guò)程的實(shí)現(xiàn)。立法和行政過(guò)程的實(shí)現(xiàn)受到民主和法治要素的約束，特別是選舉制度、多黨制、法律保留制度、授權(quán)立法的控制制度和給付行政的行政程序等各種機(jī)制的約束。當(dāng)然，從量的角度上來(lái)看，在保證了上述法治的前提下，國(guó)家基于財(cái)力，以不同的理念給予保障，〔37〕例如根據(jù)蒂特姆斯(Titmuss)對(duì)福利保障模式的三種分類，可以將分配原則歸納為普遍型、互惠型、設(shè)定目標(biāo)型，普遍型的覆蓋范圍最大，互惠型則要求與工作和付出所掛鉤，而目標(biāo)設(shè)定則旨在將福利轉(zhuǎn)移給有迫切需求的人。參見(jiàn)［挪威］南納·基達(dá)爾、斯坦恩庫(kù)恩勒:《挪威福利原則與改革趨勢(shì)——社會(huì)權(quán)將更具條件性?》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2012年第2期。對(duì)于公民的受保障程度上來(lái)說(shuō)也是非常重要的，這一問(wèn)題和各國(guó)的治理理念和財(cái)政能力密切相關(guān)，從政策選擇上來(lái)看，也是殊途各異。

二、八二憲法社會(huì)權(quán)條款的內(nèi)涵和表現(xiàn)

(一)文本的層面

僅從規(guī)范上來(lái)考察，我國(guó)五四憲法就規(guī)定了各項(xiàng)福利權(quán)利和公民的受教育權(quán)。不過(guò)，五四憲法中所有福利權(quán)利的取得都以“勞動(dòng)者”為資格要件，其規(guī)定了勞動(dòng)者具有就業(yè)、改善勞動(dòng)條件和工資待遇(第91條);休息的權(quán)利(第92條);在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利(第93條)。此外，在第92條中明確規(guī)定勞動(dòng)者享受就業(yè)、改善勞動(dòng)條件和工資待遇的權(quán)利是以國(guó)家通過(guò)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有計(jì)劃的發(fā)展的方式實(shí)現(xiàn)的。

八二年憲法總體上延續(xù)五四年憲法的相關(guān)規(guī)定，分別在第42至46條規(guī)定了勞動(dòng)的權(quán)利與義務(wù)、勞動(dòng)者休息的權(quán)利、退休制度與退休人員的權(quán)利、公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利、公民受教育的權(quán)利和義務(wù)。但刪除了國(guó)家通過(guò)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有計(jì)劃發(fā)展的方式實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者權(quán)利的條文，并將在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利擴(kuò)展至所有的公民。2004年憲法修正案在第14條增加一款作為第3款:“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”，也可視為課予了國(guó)家建立社會(huì)保障制度的義務(wù)。

針對(duì)以上規(guī)范，以教科書為代表的理論通說(shuō)認(rèn)為這些規(guī)范體現(xiàn)的是“公民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利”，包括公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、退休人員的生活保障和社會(huì)保障權(quán)、物質(zhì)幫助權(quán)?！?8〕參見(jiàn)俞子清:《憲法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999版，第241頁(yè)。

(二)實(shí)質(zhì)的層面

既然憲法明文規(guī)定了社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利，并且也有學(xué)者提出我國(guó)憲法的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利條款不同于外國(guó)憲法中生存權(quán)的“綱領(lǐng)性”規(guī)定，具有具體權(quán)利的法的性質(zhì)，〔39〕參見(jiàn)林來(lái)梵:《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法——規(guī)范憲法學(xué)的一種前言》，法律出版社2001年版，第221、222頁(yè)。是否可認(rèn)為我國(guó)憲法上的社會(huì)權(quán)已經(jīng)成立了呢?這“權(quán)利”兩字究竟和日本等國(guó)家的“社會(huì)權(quán)”的“權(quán)利”屬性是否相同，相關(guān)規(guī)定背后所存在的社會(huì)保障機(jī)制與“社會(huì)法治國(guó)家”、“社會(huì)權(quán)”國(guó)家是否相同?對(duì)此，筆者試圖以上文歸納的各國(guó)社會(huì)權(quán)成立的一般條件為參照，來(lái)考察我國(guó)憲法規(guī)范上社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的形態(tài)。

1.恩惠的特征是否仍然存在?

所謂恩惠，即受益人所獲得的受益是授益人自由決定的，不受法律的保護(hù)。授益人對(duì)授益內(nèi)容的改變和撤銷等都不受法律的約束。其一方面表現(xiàn)為，在已有的具體保障制度中，被保障人的權(quán)利沒(méi)有法律上的救濟(jì)途徑，另一方面在保障制度的制定上，公民(臣民)更無(wú)法訴求和主張國(guó)家立法保障其受益的權(quán)利。日本和德國(guó)的二戰(zhàn)前體制中都長(zhǎng)期存在過(guò)這種恩惠性質(zhì)的福利保障制度。

我國(guó)公民在具體法律層面擺脫恩惠的地位是從法律法規(guī)上確立受益人救濟(jì)權(quán)利的地位開(kāi)始的。1953年政務(wù)院公布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，之后其中的具體社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋人員和內(nèi)容不斷調(diào)整，此外，通過(guò)制定各種文件，規(guī)范了其他人群和保障種類的措施。但正如該條例第31條所言:“各級(jí)人民政府勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)應(yīng)……處理有關(guān)勞動(dòng)保險(xiǎn)事件的申訴”，被保障人即使存在對(duì)保險(xiǎn)金補(bǔ)助金等發(fā)放不服的情況，也只能通過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的申訴途徑，未受到法律的充分保護(hù)。1990年施行的《行政訴訟法》規(guī)定了對(duì)于未依法發(fā)放撫恤金的可以提起行政訴訟，而有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助的具體規(guī)定中也陸續(xù)開(kāi)始規(guī)定被保障人的司法救濟(jì)權(quán)利，2010年制定的《社會(huì)保險(xiǎn)法》也明確規(guī)定被保障人可以依法對(duì)侵害其社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的行為提起行政復(fù)議和行政訴訟。因此，在具體的法律權(quán)利層面，被保障人應(yīng)已不再是接受恩惠的地位。而在農(nóng)村地區(qū)，國(guó)家很長(zhǎng)一段時(shí)期未對(duì)農(nóng)業(yè)人員提供退休、醫(yī)療、失業(yè)和生育等方面的保障，無(wú)法論及受保障人的法律的權(quán)利。

恩惠是一種特權(quán)階級(jí)對(duì)弱者的施舍。因此，在恩惠的體系里，決定恩惠內(nèi)容的主體往往不是受益人。反觀我國(guó)，對(duì)此問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，建立在如何判斷我國(guó)福利制度的決策機(jī)制上。我國(guó)現(xiàn)今任何一項(xiàng)福利制度的制定都是一項(xiàng)公共政策制定的過(guò)程，有著資方、勞方、納稅人和被保障人等不同利益群體和不同政策目標(biāo)的訴求和博弈，單純地由某一階層決定或僅僅為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的目標(biāo)而實(shí)施保障的恩惠形式已不存在。

2.自上而下的全體主義式保障是否殘存?

日本和德國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)清晰地揭示，在個(gè)人從屬于國(guó)家的全體主義體制中，國(guó)家“奉公滅私”，剝奪每個(gè)私人的經(jīng)濟(jì)自由，而后由國(guó)家從國(guó)家的優(yōu)先目的出發(fā)，將從每個(gè)私人處獲得的財(cái)富進(jìn)行再分配，在此過(guò)程中對(duì)私人生活實(shí)施保障，被保障人獲得的只是一種附隨的服務(wù)于國(guó)家大局的利益而已。

應(yīng)收賬款證券化這一過(guò)程需要中介機(jī)構(gòu)的密切配合。而目前，我國(guó)中介機(jī)構(gòu)的規(guī)模、能力及獨(dú)立性都無(wú)法滿足其基本要求，導(dǎo)致我國(guó)應(yīng)收賬款證券化發(fā)展緩慢、發(fā)展市場(chǎng)較小。

我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所采取的經(jīng)濟(jì)手段和福利保障模式具有這種“自上而下”的“國(guó)家社會(huì)一元化”的特點(diǎn)。在五四憲法中，實(shí)際上也對(duì)這種模式進(jìn)行過(guò)肯定，其第92條明確規(guī)定勞動(dòng)者享受就業(yè)、改善勞動(dòng)條件和工資待遇的權(quán)利是以國(guó)家通過(guò)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有計(jì)劃的發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)的。具體而言，每一位勞動(dòng)者都是為國(guó)家工業(yè)發(fā)展目標(biāo)而存在的勞動(dòng)者，國(guó)家通過(guò)國(guó)有化的方式掌握全國(guó)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，并通過(guò)保障每一位國(guó)有經(jīng)濟(jì)中勞動(dòng)者的基本生活，保證為國(guó)家工業(yè)服務(wù)的勞動(dòng)力的提供。國(guó)家將所有勞動(dòng)者勞動(dòng)取得的財(cái)富的一部分再自上而下地分配給每一位勞動(dòng)者。與此同時(shí)，從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的勞動(dòng)者被國(guó)家分配了土地生產(chǎn)資料，并強(qiáng)制性要求其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為工業(yè)生產(chǎn)的目標(biāo)提供保障，以土地進(jìn)行生產(chǎn)獲得收入保障的農(nóng)民也通過(guò)這種方式被動(dòng)地獲得了就業(yè)的保障。這種模式下的就業(yè)以及圍繞就業(yè)產(chǎn)生的休息、退休、醫(yī)療等保障，都不是真正的社會(huì)權(quán)。

20世紀(jì)80年代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革以及八二憲法擯棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)保障方式之后，國(guó)家和社會(huì)一元化的狀態(tài)被打破，私人的財(cái)產(chǎn)自由逐漸受到保障，個(gè)人的擇業(yè)自由也得到恢復(fù)，社會(huì)保險(xiǎn)制度逐漸從國(guó)有單位制的模式中脫離出來(lái)，現(xiàn)代福利國(guó)家的保障模式建立起來(lái)，自上而下的全體主義式的福利保障基本消失。但不可忽視的是，農(nóng)業(yè)人員以土地為保障的制度仍然存在，〔40〕參見(jiàn)凌維慈:《我國(guó)土地征用中的生存權(quán)補(bǔ)償——以Z村為研究對(duì)象》，載《行政法論叢》(第7卷)，法律出版社2004年版。國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)人員并未建立如城鎮(zhèn)職工一樣的福利保障制度，其憲法和法律上地位仍然在延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的屬性。

3.司法上的救濟(jì)是否可能?

從美國(guó)、日本和德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，即使存在司法審查和憲法訴訟的制度，法院一般也不直接判決支持個(gè)人要求給付的權(quán)利，對(duì)個(gè)人主張立法未實(shí)現(xiàn)憲法所賦予的社會(huì)權(quán)時(shí)，法院也往往進(jìn)行寬泛地審查，尊重立法機(jī)關(guān)制定福利政策的裁量自由。當(dāng)然并不能由這種現(xiàn)象推斷出憲法社會(huì)權(quán)不成立，因?yàn)樯鐣?huì)權(quán)的特殊性要求其更多受到立法過(guò)程的制度約束。

我國(guó)憲法上對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利有非常具體的規(guī)定，特別是針對(duì)年老、疾病和喪失勞動(dòng)能力的人群，但從違憲審查的角度來(lái)看，法院的審查權(quán)力還未達(dá)成制度上的共識(shí)，即迄今為止我國(guó)司法權(quán)是不對(duì)憲法上的社會(huì)權(quán)進(jìn)行救濟(jì)的。當(dāng)然，僅此標(biāo)準(zhǔn)不能對(duì)我國(guó)社會(huì)權(quán)是否成立下判斷，因?yàn)樯鐣?huì)權(quán)成立與否還取決于具體福利政策在立法、行政過(guò)程中是否受到憲法第42至46條和第14條第3款國(guó)家積極保障公民福利的理念和法治機(jī)制的約束。

4.福利政策的制定過(guò)程是否受到約束?

美國(guó)、日本和德國(guó)的制度顯示，司法對(duì)社會(huì)權(quán)立法的審查保持謙抑的態(tài)度，不僅出于司法審查能力、福利和財(cái)政關(guān)系的考慮，還在于認(rèn)識(shí)到司法僅應(yīng)填補(bǔ)立法過(guò)程未實(shí)現(xiàn)民主程序、忽略了少數(shù)人利益訴求的漏洞。因此，政策形成的立法、行政過(guò)程受到民主、法治要素的約束是社會(huì)權(quán)成立和實(shí)現(xiàn)的制度基礎(chǔ)。

在八二憲法的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利條款基礎(chǔ)上，全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部門陸續(xù)制定法律、行政法規(guī)、規(guī)章或各類文件對(duì)其所涉及的所有保障內(nèi)容進(jìn)行立法。例如關(guān)于勞動(dòng)者的退休和醫(yī)療，2010年制定了《社會(huì)保險(xiǎn)法》;關(guān)于物質(zhì)幫助權(quán)，還制定了《最低生活保障條例》、《殘疾人保障法》和《老年人權(quán)益保障法》。立法所涉及的保障項(xiàng)目基本全面覆蓋了八二憲法社會(huì)權(quán)條款所涉及的具體權(quán)利。但在長(zhǎng)期的立法過(guò)程中，許多領(lǐng)域很長(zhǎng)時(shí)間都以行政主管部門的文件加以規(guī)定，此外，根據(jù)財(cái)政狀況和政策上的考量，不少保障項(xiàng)目覆蓋的人群和保障的幅度并不充分，還有待不斷發(fā)展和提高。

問(wèn)題是在這些福利政策的制定過(guò)程中，被保障的對(duì)象或者保障的需求者的訴求如何吸納?這些福利政策的制定又受到何種機(jī)制約束呢?從法案的立項(xiàng)、起草和審議各階段來(lái)看，有關(guān)福利保障的各項(xiàng)立法仍以傳統(tǒng)的主管部門立項(xiàng)起草為主，而審議階段也以《立法法》規(guī)定的聽(tīng)取意見(jiàn)制度來(lái)保障公眾和利害關(guān)系人的參與和主張?jiān)V求，在利用選舉、政黨制度發(fā)揮參與的機(jī)制，特別是辯論和博弈的機(jī)制方面，還是有所欠缺。這也就會(huì)導(dǎo)致被保障的對(duì)象或者保障的需求者的訴求是“被發(fā)現(xiàn)”的，而不是主動(dòng)主張的;而一項(xiàng)福利政策可能會(huì)涉及的各種相互聯(lián)系甚至沖突的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)勢(shì)力無(wú)法充分進(jìn)行博弈達(dá)到均衡。我國(guó)近年來(lái)的住房保障制度的設(shè)計(jì)就有此體現(xiàn)。在立法政策設(shè)計(jì)中，追求產(chǎn)業(yè)發(fā)展的利益團(tuán)體占據(jù)了支配地位，以福利為內(nèi)容保障房制度最終卻成了兼顧住房建設(shè)投資和住房保障的畸形兒?！?1〕例如我國(guó)現(xiàn)在保障房主要比例是經(jīng)濟(jì)適用房，要求保障者通過(guò)購(gòu)買的方式取得，其出發(fā)點(diǎn)除了考慮政府財(cái)政壓力外，也是為了保證房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，德國(guó)著名學(xué)者黑塞所強(qiáng)調(diào)的下述論述值得認(rèn)真思考:“社會(huì)法治國(guó)家的原則更多的是為彼此差異的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)勢(shì)力創(chuàng)造出一種可能性，使得它們對(duì)于政治意志的形成過(guò)程的合憲性參與，能夠作為社會(huì)國(guó)家秩序形成的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)而發(fā)揮功效”?！?2〕［德］康拉德·黑塞:《聯(lián)邦德國(guó)憲法綱要》，李輝譯，商務(wù)印書館2007年版，第170頁(yè)。

從立法的約束機(jī)制方面來(lái)看，福利政策的立法不受法律保留制度的約束，通過(guò)授權(quán)由行政立法后，法律程序上控制不足。我國(guó)《立法法》第8條規(guī)定法律保留事項(xiàng)并未規(guī)定涉及憲法社會(huì)權(quán)條款的事項(xiàng)。所有福利政策都會(huì)涉及的財(cái)政投入，即預(yù)算和納稅人權(quán)利等在議會(huì)民主制國(guó)家必須屬于議會(huì)決定的事項(xiàng)，在我國(guó)也不受法律保留的限制，可以通過(guò)法律的授權(quán)或行政機(jī)關(guān)職權(quán)性立法來(lái)實(shí)現(xiàn)。以《立法法》對(duì)授權(quán)立法的限制以及法規(guī)審查機(jī)制來(lái)判斷，制定福利政策的立法權(quán)所受到的約束就顯得相當(dāng)薄弱了。當(dāng)然，在現(xiàn)今的行政立法過(guò)程中也納入了很多聽(tīng)取意見(jiàn)的程序安排，以打開(kāi)行政立法的封閉程序，但是就涉及國(guó)家財(cái)政投入、經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)和人的基本生存等多項(xiàng)重要公共議題的福利政策，未能以制定法律的程序體現(xiàn)利益的綜合平衡，顯然無(wú)法體現(xiàn)社會(huì)權(quán)的民主要求。

三、結(jié)語(yǔ)

誠(chéng)然，在憲法研究較為成熟的國(guó)家，學(xué)者們對(duì)于社會(huì)權(quán)在權(quán)利義務(wù)層面具體表現(xiàn)為何，仍然存在爭(zhēng)論?！?3〕例如美國(guó)理論界對(duì)積極權(quán)利(positive right)是否存在進(jìn)行的爭(zhēng)論，參見(jiàn)Frank B.Cross，The Error of Positive Rights，48 UCLA L.Rev.857(2001)，日本憲法學(xué)界對(duì)憲法第25條生存權(quán)的權(quán)利屬性的爭(zhēng)議，參見(jiàn)［日］大須賀明:《生存權(quán)論》，林浩譯，法律出版社2001年版。但是，作為社會(huì)權(quán)理念基礎(chǔ)的福利國(guó)家思想已為大多數(shù)國(guó)家所接受，人們意識(shí)到，不受約束的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度將會(huì)損害人的基本生存乃至自由，而集權(quán)的共產(chǎn)主義式的平等福利則將以人的自由和經(jīng)濟(jì)的停滯為代價(jià)。因此，在制度層面，不僅國(guó)家保障公民基本生活的社會(huì)義務(wù)被寫入了憲法，通過(guò)民主與法治的要求限制國(guó)家福利行為過(guò)度侵入私人領(lǐng)域的相關(guān)機(jī)制也被建立起來(lái)。

如果以美國(guó)、日本、德國(guó)社會(huì)權(quán)表現(xiàn)的共性為參照，我國(guó)八二憲法的社會(huì)權(quán)條款所規(guī)定的似乎還不完全是真正意義上的社會(huì)權(quán)。我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利盡管擺脫了恩惠的屬性，也擯棄了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全體主義的保障模式，但仍然在農(nóng)業(yè)人員領(lǐng)域殘存全體主義式保障模式。國(guó)家福利保障的行為不僅不受司法機(jī)關(guān)的約束，而且在立法過(guò)程和行政過(guò)程中，也缺少保障福利訴求和經(jīng)濟(jì)訴求充分辯論和博弈的機(jī)制。

以這些國(guó)家的社會(huì)權(quán)制度為參照系來(lái)觀察我國(guó)八二憲法社會(huì)權(quán)條款的內(nèi)容，也許會(huì)受到質(zhì)疑。然而，無(wú)法否認(rèn)，這些國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)了國(guó)家福利保障活動(dòng)走向法治的過(guò)程。我們不可能否定社會(huì)權(quán)的法治內(nèi)涵，也不可能否定立憲主義的本質(zhì)。有關(guān)八二憲法社會(huì)權(quán)條款的制度演化和學(xué)理探討都將是今后需要繼續(xù)研討的課題。

*本文系上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“給付行政背景下中國(guó)住房保障法律制度研究”(項(xiàng)目號(hào)2011BFX008)的階段性研究成果。