榮玲魚

(山西大同大學政法學院，山西大同037009)

一、生態(tài)補償研究回顧

(一)國外對生態(tài)補償問題的研究

國外對生態(tài)補償研究是由概念、內涵逐漸擴展到生態(tài)服務價值、生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估、生態(tài)系統(tǒng)服務持續(xù)供給的模式及生態(tài)服務付費方式等方面:

國際上沒有生態(tài)補償這一說法，比較通行的概念是“生態(tài)或環(huán)境服務付費”。它們與我國所使用的生態(tài)補償?shù)母拍钤诒举|上類似，其內涵與我國狹義的生態(tài)補償概念并無本質區(qū)別。生態(tài)服務功能是其核心和目標，付費是手段，調整的是保護者與受益者的環(huán)境生態(tài)及經濟利益關系。

關于生態(tài)服務價值問題，國外學者也進行了探討，以ThomasC．Brown和JohnC．Bergstrom 為代表，他們在《定義、評估和提供生態(tài)產品和服務》中指出:人類所有生產出來的產品和服務都要求投入一定的生態(tài)服務，即使在生態(tài)服務沒有被直接消耗的情況下，也存在對生態(tài)服務和生態(tài)過程及支撐生態(tài)過程所需的自然資本的派生需求。生態(tài)服務是自然世界的組成部分，它直接地或者在生產最終產品和服務時間接地作為一種投入，來實現(xiàn)對人類有用的功能。

在生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估領域，國外學者對國際上有關自然資本與生態(tài)系統(tǒng)服務價值的研究結果進行了分析，對世界生物多樣性與美國生物多樣性的經濟價值展開了比較研究。除對生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)存服務價值的評估研究外，國際上還開展了對受損生態(tài)系統(tǒng)恢復其生態(tài)系統(tǒng)服務價值的評估研究。

對生態(tài)系統(tǒng)服務持續(xù)供給的模式研究，政府干預被用作確保生態(tài)服務持續(xù)供給的手段，如建立公園、野生動物保護區(qū)域、森林保護區(qū)域等保護區(qū)。另一個手段是制定法律。政府制定和實施的關于土地使用的法律通過增強民事或刑事責任的力度，增加實施不合法律要求的行為的成本。例如美國1973年頒布了《瀕危物種法案》，法律制定者和行政管理者試圖通過制定法律來反對以有害于瀕危物種的方式改變其生活環(huán)境的行為，達到保護瀕危物種的目的。

國際上對生態(tài)或環(huán)境服務付費的支付類型有兩大類:一類是公共支付體系，或稱為政府購買;另一類則是較多地運用市場的方式，主要有自發(fā)組織的私人交易、開放式的貿易體系、生態(tài)標志等。

(二)國內對生態(tài)補償問題的研究

國內關于生態(tài)補償?shù)难芯颗c實踐開始于20世紀90年代初。學者們開始主要是通過對國際生態(tài)系統(tǒng)服務功能及生態(tài)安全研究的借鑒，從各種角度對生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)服務功能做了定量、定性分析和研究。由于選取的指標和研究方法的差異，導致結果差別很大，然而，研究結果還是揭示了生態(tài)服務系統(tǒng)的重要性和意義，為生態(tài)補償標準的制定提供了理論依據(jù)。

生態(tài)補償國內研究比較有代表意義的著作有王金南、莊國泰著《生態(tài)補償機制與政策設計》、張春玲、阮本清、楊小柳著《水資源恢復的補償理論與機制》、中國生態(tài)補償機制與政策研究課題組著《中國生態(tài)補償機制與政策研究》、劉玉龍著《生態(tài)補償與流域生態(tài)共建共享》、中國21世紀議程管理中心可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組著《生態(tài)補償:國際經驗與中國實踐》、陳欽著《公益林生態(tài)補償研究》、呂忠梅著《超越與保守——可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新》等。

二、我國生態(tài)補償法律制度的基本現(xiàn)狀

(一)國家政策與法律法規(guī)

我國制定的與生態(tài)補償相關的國家政策性文件有:1953年林業(yè)部做出的《關于在國有林區(qū)建立“育林基金”的決定》，這是我國最早體現(xiàn)生態(tài)補償理念的政策文件。1990年國務院的《關于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》;1993年國務院發(fā)布了《關于進一步加強造林綠化工作的通知》;1994年國務院通過了《中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》其中要求“建立生態(tài)效益補償制度，實行森林資源開發(fā)補償收費”;1994年國務院發(fā)布了《中國生物多樣性保護行動計劃》其中要求對采礦、修路等影響自然景觀的工程建設項目實行項目實施后土地回復制度，在土地水域開發(fā)利用方面實行長期使用許可證和有償使用制度;1994年國家環(huán)保局發(fā)布了《關于確定國家環(huán)保局生態(tài)環(huán)境補償費試點的通知》，選取14個省的18個城市作為示范點，征收生態(tài)補償費，2002年補償款被作為亂收費終止，實驗示范以失敗告終;1996年第八屆全國人民代表大會第四次會議審查通過的《國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》中指出“盡快完善自然資源有償使用制度和價格體系，建立資源更新的經濟補償機制”;1997年中共中央、國務院發(fā)布實施了《關于1997年農業(yè)和農村工作的意見》其中要求“縣和縣以上各級地方政府要盡快建立水利建設基金，森林生態(tài)效益補償基金也要抓緊研究，盡快建立起來”;2000年國務院發(fā)布了《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》，再次強調“堅持誰開發(fā)誰保護，誰破壞誰恢復，誰使用誰付費制度;2001年財政部和國家林業(yè)局制定了《關于森林生態(tài)效益補助資金試點工作的意義》，要求將重點防護林和特種用途林納入補助的范圍，公益林管護的費用由國家公共財政支出;2002年國務院發(fā)布了《關于做好2003年西部開發(fā)工作的通知》，明確指出“加強草原保護和建設的力度，盡快啟動退牧還草工程”。

我國國內關于生態(tài)補償制定的法律有:1998年的《森林法》第一次從法律層面明確了生態(tài)補償原則;2004年重新頒布《野生動物保護法》;2001年頒布的《防沙治沙法》對退耕還林還草等生態(tài)保行為不但直接給予資金補償，而且還給予政策優(yōu)惠，鼓勵實施生態(tài)保護行為;2002年修訂《草原法》等。

我國頒布的與生態(tài)補償相關的行政法規(guī)有《自然保護區(qū)條例》、《森林法實施條例》、《退耕還林條例》等?！蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》對自然保護區(qū)管理經費的來源做出了明確規(guī)定，主要由自然保護區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府負責，國家對國家級自然保護區(qū)的管理給予適當?shù)馁Y金補助;《森林法實施條例》規(guī)定“防護林、特種用途林的經營者有獲得森林生態(tài)效益補償?shù)臋嗬?《退耕還林條例》規(guī)定了國家對實行退耕還林的農戶應當給予補償?shù)臉藴省?/p>

(二)地方規(guī)范性文件

除國家層面的政策文件、法律法規(guī)外，地方也出臺了許多規(guī)范性文件，這為我國生態(tài)補償法律制度建設提供了重要經驗。下面重點以浙江省發(fā)布有關生態(tài)補償?shù)牡胤叫砸?guī)范文件來說明。

浙江省是我國第一個在省域范圍提出完善生態(tài)補償意見的省份，在生態(tài)補償方面進行了可貴的探索。浙江省生態(tài)補償始于基層自發(fā)性的探索:臺州市2003年發(fā)布了《關于印發(fā)長潭水庫飲用水源水質保護專項資金管理辦法的通知》，紹興市2004年發(fā)不了《關于印發(fā)紹興市湯浦水庫水源環(huán)境保護專項資金管理暫行辦法的通知》;同時，浙江省各個地區(qū)還努力地摸索和實踐異地開發(fā)、排污權交易等多種多樣的生態(tài)補償形式。如東陽市與下游義烏市之間的水權交易成為全國第一個經典成功案例。

在積累了基層理論和實踐經驗后，浙江省發(fā)布了一系列規(guī)章，例如1999年《浙江省農業(yè)自然資源綜合管理條例》，要求設立生態(tài)補償專用資金，加強對水源涵養(yǎng)區(qū)和重點保護山區(qū)的轉移支付強度;2003年浙江省在《關于建設生態(tài)省的決定》里提出，要盡快出臺和完善生態(tài)效益補償機制。2003年《中共浙江省委關于貫徹落實黨的十六屆三中全會精神進一步完善社會主義市場經濟體制的決定》提出要建立生態(tài)補償機制，推動落后地區(qū)跨越式發(fā)展，使落后地區(qū)的發(fā)展成為經濟新的增長點;2005年發(fā)布了《浙江省森林生態(tài)效益補助資金管理實施辦法》，對國家重點防護林和特種用途林、省重點生態(tài)公益林進行財政補助。2005年通過了《關于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》，明確了生態(tài)補償途徑和措施，強調要加強資源費的生態(tài)補償功能、探索區(qū)域間生態(tài)補償方式、健全生態(tài)環(huán)境破壞責任者經濟賠償制度。2008年制定的《浙江省生態(tài)環(huán)保財力轉移支付試行辦法》明確了“兩保兩掛”、“兩保一掛”等補助和獎勵政策，向重要生態(tài)功能區(qū)進行財政轉移支付。

三、我國生態(tài)補償法律制度的不足之處

(一)法律體系不健全

《憲法》里沒有規(guī)定生態(tài)補償制度?！董h(huán)境保護法》作為我國環(huán)境保護領域的基本法偏重于對污染的防治，只規(guī)定了對排污者的排污行為造成的外部不經濟性進行收費，沒有將生態(tài)環(huán)境保護行為造成的正外部性應該給予補償?shù)那闆r列入規(guī)定，也沒有充分、有效地將生態(tài)補償?shù)男Чl(fā)揮出來。［1］(p212)目前，我國關于生態(tài)補償?shù)姆芍皇巧⒁娪谝恍┉h(huán)境資源保護單行法中，沒有統(tǒng)一的規(guī)定。例如《野生動物保護法》第十四條規(guī)定“因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農作物或者其他損失的，由當?shù)卣o予補償”;《防沙治沙法》第三十三條規(guī)定“縣級以上地方人民政府應當按照國家有關規(guī)定，根據(jù)防沙治沙的面積和難易程度，給予從事防沙治沙活動的單位和個人資金補助、財政貼息以及稅費減免等優(yōu)惠政策”。盡管在單行法中體現(xiàn)了生態(tài)補償理念，但由于《憲法》和《環(huán)境保護法》缺乏對生態(tài)補償?shù)拿鞔_規(guī)定，使得生態(tài)補償缺乏一個自上而下效力，不利于生態(tài)補償工作的開展。

(二)資金來源單一

生態(tài)補償實施的關鍵在于資金的投入。［2］(p145)從目前我國生態(tài)補償實踐來看，生態(tài)補償資金主要是國家和地方財政資金投入，政府主要通過財政轉移支付和設立專項生態(tài)環(huán)境保護資金的方式進行生態(tài)補償。除政府之外出現(xiàn)了一些通過市場手段實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)那闆r，例如，通過水權交易、簽訂環(huán)境協(xié)議等方式使流域環(huán)境保護者獲得經濟補償，但是這種情況在現(xiàn)實中數(shù)量和比例都很小。資金籌措渠道不足是目前實施生態(tài)補償?shù)钠款i，難以保障生態(tài)保護與補償?shù)某掷m(xù)進行，因此必須設法改變主要由政府投入資金實施生態(tài)補償?shù)哪Ｊ健?/p>

(三)補償方式簡單

目前我國生態(tài)補償?shù)姆绞揭再Y金補償為主，以實物補償、政策補償、智力補償?shù)葹檩o。我國生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因來自傳統(tǒng)的生產方式，簡單用資金、實物進行補償，建設幾個大型生態(tài)工程，并不能改變人們的觀念和生產方式，不能根本上解決生態(tài)環(huán)境惡化問題。如果只注重資金補償，政策到期后，政府補償資金不再發(fā)放，受償者很有可能重拾過去傳統(tǒng)的生活和生產方式。退耕還林就是以機會成本法為基礎來確定補償?shù)臉藴?，計算出每畝退耕地應得到的補償金額，補償金基本上可以解決村民們的生活問題，然而，村民們擔心的是一旦政策期滿后怎么辦。因此，假如補償方式太過簡單，只是以資金補償為主，而不調整農村產業(yè)結構、變革傳統(tǒng)生產方式，最終就不能達到生態(tài)補償?shù)哪康摹?/p>

四、我國生態(tài)補償法律制度的完善方向

(一)健全生態(tài)補償?shù)牧⒎w系

首先、應盡快制定《生態(tài)補償基本法》。生態(tài)系統(tǒng)是一個復合系統(tǒng)，不是各單一生態(tài)要素的簡單相加。［3］(p34)要實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)哪康?，需要從維護整個生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)服務功能的角度出發(fā)，設計一部能夠普遍適用的《生態(tài)補償基本法》。我國有關政策已經植入生態(tài)補償理念，2006年3月，十屆人大四次會議《政府工作報告》指出，“繼續(xù)實施自然生態(tài)保護工程。抓緊建立生態(tài)補償機制”。為了有效推進生態(tài)補償，有必要加強整合相關生態(tài)補償方面的各種法律文件，盡快制定《生態(tài)補償基本法》。其次、應明確生態(tài)補償?shù)牧⒎Ｊ?。環(huán)境立法模式有單行法模式、基本法模式、整合法模式和法典模式四種類型。生態(tài)補償?shù)牧⒎Ｊ綉摬捎没痉ㄅc單行法、地方立法并行的模式，由基本法對生態(tài)補償?shù)脑瓌t、權利和義務、責任、補償標準等內容作出原則性規(guī)定，再由單行法就某一領域的生態(tài)補償問題做出具體規(guī)定。采用單行法的方式規(guī)定不同領域的生態(tài)補償行為，有利于法律根據(jù)實踐中出現(xiàn)的問題做出相應的調整，使法律能夠及時適應實踐的需要。

(二)完善生態(tài)補償內容

所謂生態(tài)補償就是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務為目的，以經濟手段為主調節(jié)相關者利益關系的制度安排。［4］(p51)生態(tài)補償及其實施，應按照“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的原則確定補償者和受償者，擴大除政府外的補償者范圍，通過制定基本法明確補償標準。當前，在生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值評估方法還不完善的情況下，應該加快健全生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估體系。在單行法和地方立法中，應積極鼓勵運用市場手段拓展補償資金的渠道來源;在生態(tài)補償中，積極探索通過水權交易、環(huán)境服務協(xié)議等方式，將社會資金引入生態(tài)補償領域。［5］(p47)

(三)建立生態(tài)補償管理制度

目前，我國生態(tài)補償是由不同行政部門管理，常常出現(xiàn)利益難以協(xié)調、沖突不斷的情形，嚴重制約著生態(tài)補償工作的順利開展。因此，應加大對生態(tài)補償?shù)挠行Ч芾?，建立和健全具有權威性國家自然資源產權管理機構，根據(jù)自然資源產權多樣化特征，應分門別類建立起多樣的所有權體系，利用產權制度規(guī)范自然資源產權市場的建立和運行。環(huán)境保護督查中心應該加大指導和協(xié)調解決各地方、各部門以及跨地區(qū)、跨流域的重大環(huán)境問題和環(huán)境污染糾紛;應該加大對生態(tài)補償資金撥付、使用的監(jiān)督，建立生態(tài)補償資金使用績效考核評估制度，對各種專項補助資金的使用績效進行嚴格考核，使生態(tài)補償資金能夠起到鼓勵和指引作用。另外，制定和完善生態(tài)補償?shù)膶徲嫼托畔⒐_制度，接受全社會的監(jiān)督。

［1］ 任勇．中國生態(tài)補償理論與政策框架設計［M］．北京:中國環(huán)境科學出版社，2008．

［2］ 陳慈陽．環(huán)境法總論［M］．北京:中國政法大學出版社，2003．

［3］ 杜群．生態(tài)補償?shù)姆申P系及其發(fā)展現(xiàn)狀和問題［J］．現(xiàn)代法學:2005(3):34．

［4］ 李愛年，劉旭芳．對我國生態(tài)補償?shù)牧⒎嬒耄跩］．生態(tài)環(huán)境:2006(1):51．

［5］ 黃潤源．論我國生態(tài)補償法律制度的完善［J］．上海政法學院學報:2010(1):47．