王超鋒

(淮海工學(xué)院法學(xué)院,江蘇連云港 222005)

我國海洋環(huán)境執(zhí)法存在的問題及解決途徑

王超鋒

(淮海工學(xué)院法學(xué)院,江蘇連云港 222005)

作為海洋環(huán)境法律實(shí)施的重要環(huán)節(jié),海洋環(huán)境執(zhí)法在海洋環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著重要作用,但由于傳統(tǒng)因素的影響和立法工作的滯后,使得我國海洋環(huán)境執(zhí)法在執(zhí)法范圍的界定、執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)、執(zhí)法權(quán)限的設(shè)置以及執(zhí)法監(jiān)督的完善方面還存在諸多問題,既嚴(yán)重影響我國海洋環(huán)境執(zhí)法工作的順利進(jìn)行,也阻礙了我國海洋環(huán)境執(zhí)法效果的充分實(shí)現(xiàn),只有對我國海洋環(huán)境執(zhí)法存在的上述問題予以具體分析并通過相應(yīng)的對策加以解決,才能切實(shí)提高我國的海洋環(huán)境執(zhí)法水平,促進(jìn)我國海洋環(huán)境執(zhí)法活動的健康發(fā)展。

海洋環(huán)境執(zhí)法;執(zhí)法范圍;執(zhí)法權(quán)限;執(zhí)法監(jiān)督

長期以來,我國學(xué)者比較關(guān)注海洋綜合執(zhí)法,并就我國海洋綜合執(zhí)法力量的整合、執(zhí)法權(quán)限的設(shè)置以及執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的完善等問題提出了相應(yīng)建議,但由于上述研究忽視了具體海洋執(zhí)法類型之間的差異,致使其建議因缺乏針對性而難以在實(shí)踐中得到有效實(shí)施。鑒于此,若從具體的海洋執(zhí)法類型入手,有針對性的分析具體海洋執(zhí)法類型中存在的問題及解決對策,這對于促進(jìn)我國海洋執(zhí)法工作的提升不失為一個(gè)理性的選擇。海洋環(huán)境執(zhí)法作為我國海洋執(zhí)法的具體類型之一,其除了具備我國海洋執(zhí)法中的共性,也具有自己的特征,有必要對其單獨(dú)研究,由此可見,有針對性的分析當(dāng)前我國海洋環(huán)境執(zhí)法存在的問題、探討其產(chǎn)生的原因并提出相應(yīng)的解決對策,這對于促進(jìn)我國海洋環(huán)境執(zhí)法水平的提升和海洋環(huán)境執(zhí)法效率的提高具有重要的意義。

一、我國海洋環(huán)境執(zhí)法存在的問題

海洋環(huán)境執(zhí)法是指一國海洋環(huán)境機(jī)關(guān)依照法定的職權(quán)和程序執(zhí)行該國海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)的一種專門行政管理活動,它既是該國海洋環(huán)境主權(quán)的重要彰顯,更是該國海洋環(huán)境法律的主要實(shí)施手段,對于保護(hù)該國的海洋環(huán)境具有重要作用。但對于我國而言,由于受傳統(tǒng)因素的影響和立法工作的滯后,當(dāng)前我國的海洋環(huán)境執(zhí)法還存在著執(zhí)法范圍狹窄、執(zhí)法力量分散、執(zhí)法權(quán)限過低以及執(zhí)法監(jiān)督缺失等諸多問題,嚴(yán)重制約著我國海洋環(huán)境執(zhí)法活動的順利開展和海洋環(huán)境執(zhí)法效果的有效實(shí)現(xiàn)。

1.我國海洋環(huán)境執(zhí)法范圍狹窄

廣義的執(zhí)法范圍包括執(zhí)法的地域范圍、時(shí)間范圍和事件范圍三類,本文中所指的執(zhí)法范圍主要為事件范圍,也即執(zhí)法內(nèi)容的范圍。由于當(dāng)前我國的海洋環(huán)境執(zhí)法主要著眼于海洋污染防治和海洋漁業(yè)資源保護(hù),沒有涉及海洋資源養(yǎng)護(hù)和海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的執(zhí)法內(nèi)容,致使我國海洋環(huán)境執(zhí)法的執(zhí)法范圍過于狹窄,不僅割裂了海洋污染防治和海洋資源養(yǎng)護(hù)之間的有機(jī)聯(lián)系,而且誘使我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)法實(shí)踐中只重視海洋污染防治的執(zhí)法工作,卻忽視了對海洋資源養(yǎng)護(hù)以及海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的法律法規(guī)的執(zhí)行,并最終致使我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)難以形成整體性的海洋環(huán)境保護(hù)觀念,也無法從海洋生態(tài)保護(hù)的角度來協(xié)調(diào)其海洋環(huán)境執(zhí)法行為,既無法為我國的海洋資源和海洋生態(tài)系統(tǒng)提供有效的執(zhí)法保護(hù),也難以充分發(fā)揮我國海洋環(huán)境執(zhí)法的功能。

2.我國海洋環(huán)境執(zhí)法力量分散

依據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》)第5條的規(guī)定,我國的海洋環(huán)境監(jiān)督管理體制是按“統(tǒng)一監(jiān)督管理,分工分級負(fù)責(zé)”的原則構(gòu)建,把我國的海洋環(huán)境保護(hù)權(quán)屬按照區(qū)域和行業(yè)管理的原則劃分到環(huán)保、海洋、海事、漁政、軍隊(duì)5個(gè)部門共同行使[1],為了行使法律所賦予的海洋環(huán)境管理職權(quán),海洋、海事、漁政部門都建立了自己專門的海洋環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍,從而形成了多部門共同執(zhí)法的格局,也造成了我國海洋環(huán)境執(zhí)法力量分散和執(zhí)法效率不高的被動局面。如今,執(zhí)法主體眾多和執(zhí)法力量分散已成為我國海洋環(huán)境執(zhí)法存在的主要問題,并給我國的海洋環(huán)境執(zhí)法工作帶來諸多弊端,其中,由于海洋環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍互不統(tǒng)屬、各執(zhí)其法,容易造成職能單一和重復(fù)建設(shè),不僅造成了人力、物力的浪費(fèi),也致使海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力不強(qiáng)、效率低下;此外,由于開展海洋環(huán)境執(zhí)法的相關(guān)部門之間缺少協(xié)調(diào)和溝通,容易產(chǎn)生重復(fù)執(zhí)法,誘發(fā)執(zhí)法沖突,也可能導(dǎo)致執(zhí)法真空地帶的出現(xiàn)而放任海洋環(huán)境違法事件的發(fā)生,從而影響我國海洋環(huán)境執(zhí)法效果的整體實(shí)現(xiàn)[2];最后,我國的這種多主體執(zhí)法模式也容易導(dǎo)致海洋環(huán)境執(zhí)法區(qū)域的人為分割,助長各海洋環(huán)境執(zhí)法部門“自掃門前雪”的心理,對自己管外區(qū)域發(fā)生的海洋環(huán)境違法事件不聞不問,白白浪費(fèi)執(zhí)法力量和執(zhí)法機(jī)會,妨礙了我國海洋環(huán)境執(zhí)法效率的整體提升。

3.我國海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限過低

海洋環(huán)境執(zhí)法既是海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)行海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)的活動,也是海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)行使海洋環(huán)境管理職權(quán)的具體過程,因此,我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)限與我國海洋環(huán)境管理機(jī)關(guān)的管理職權(quán)范圍直接相關(guān),依據(jù)依法行政的原則,我國海洋環(huán)境管理機(jī)關(guān)的管理權(quán)限由我國相關(guān)法規(guī)嚴(yán)格授權(quán),但由于目前我國法律沒有授予我國海洋環(huán)境管理機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制權(quán),造成我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)限過低、強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)限缺失的局面,使我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動只能局限于行政許可、行政命令和行政處罰等常規(guī)手段,而不具備工商、稅務(wù)等行政部門所具有的凍結(jié)、查封、扣押、強(qiáng)制劃撥、沒收等行政強(qiáng)制執(zhí)行手段,更無法像公安機(jī)關(guān)那樣可以對人身自由采取強(qiáng)制限制措施。我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)限過低問題極大地限制了我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力,難以保障我國海洋環(huán)境執(zhí)法活動的順利進(jìn)行[3]。因?yàn)槲覈Ｑ竺娣e遼闊,海上情況復(fù)雜多變,而且受海上交通、天氣等因素的限制,在海洋環(huán)境違法事件出現(xiàn)后我國公安機(jī)關(guān)難以及時(shí)地提供強(qiáng)制性措施的協(xié)助,而海洋環(huán)境違法事件多涉及船舶等流動性工具,有時(shí)候涉案的船舶或人員還具有外國背景,如果海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)缺乏有效的強(qiáng)制手段及時(shí)對涉嫌違法的船舶予以強(qiáng)制檢查、扣押并對違法嫌疑人做必要的人身控制,則難以實(shí)現(xiàn)對違法證據(jù)的及時(shí)有效收集和固定,而且如果違法者得不到有效控制而逃之夭夭,則不僅難以追究違法者的環(huán)境法律責(zé)任,而且還會助長涉海人員違法后逃避處罰的心理,如此既損害了我國海洋環(huán)境執(zhí)法活動的威懾力和嚴(yán)肅性,也大大降低了我國海洋環(huán)境執(zhí)法的效果。

4.我國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督缺失

海洋環(huán)境執(zhí)法人員的勤勉執(zhí)法是海洋環(huán)境執(zhí)法質(zhì)量的重要保證,但考慮到我國海洋環(huán)境執(zhí)法人員的素質(zhì)參差不齊,如果沒有建立有效的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制,則難以保證我國海洋環(huán)境執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法、恪盡職守[4]。目前,我國環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制中主要有權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)行政主體內(nèi)部以及民間社會4個(gè)方面的監(jiān)督來源,但這些監(jiān)督環(huán)節(jié)目前都還存在這樣那樣的問題,無法實(shí)現(xiàn)對我國環(huán)境執(zhí)法的有效監(jiān)督[5],而對于我國的海洋環(huán)境執(zhí)法而言,由于海洋遠(yuǎn)離陸域,海洋環(huán)境執(zhí)法活動難以進(jìn)入國家監(jiān)督機(jī)關(guān)和普通民眾的視野,因而我國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的缺失問題更加嚴(yán)重,致使我國的海洋環(huán)境執(zhí)法主體在執(zhí)法活動中無所顧忌,行政不作為、亂作為甚而濫用職權(quán)、徇私枉法,造成了我國海洋環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象的頻繁出現(xiàn),嚴(yán)重?fù)p害我國的海洋環(huán)境執(zhí)法質(zhì)量,降低我國海洋環(huán)境執(zhí)法威信和執(zhí)法效率。

二、我國海洋環(huán)境執(zhí)法存在問題的成因

海洋環(huán)境執(zhí)法是海洋環(huán)境機(jī)關(guān)執(zhí)行海洋環(huán)境法規(guī)的活動,其中的海洋環(huán)境法規(guī)是海洋環(huán)境執(zhí)法的重要依據(jù),因而海洋環(huán)境執(zhí)法與海洋環(huán)境立法密切相關(guān)。據(jù)此,有的學(xué)者將我國海洋環(huán)境執(zhí)法存在問題的成因歸結(jié)于我國海洋環(huán)境立法的不完善,但事實(shí)上,我國海洋環(huán)境立法的不完善并不是造成我國海洋環(huán)境執(zhí)法存在問題的真正原因,反而是由于我國海洋環(huán)境執(zhí)法存在問題的無法解決才阻礙了我國海洋環(huán)境立法的完善進(jìn)程,因此,我們不能把我國海洋環(huán)境執(zhí)法存在的問題歸結(jié)于我國海洋環(huán)境立法的不完善,而應(yīng)探尋我國海洋環(huán)境執(zhí)法存在問題的深層次原因。只有找出我國海洋環(huán)境執(zhí)法存在問題的真正原因,我國海洋環(huán)境執(zhí)法存在的問題才能解決,我國相應(yīng)的海洋環(huán)境立法也才能完善。具體而言,我國海洋環(huán)境執(zhí)法存在的問題主要由以下幾個(gè)方面的原因造成的。

1.人類對海洋環(huán)境問題的認(rèn)識局限

我國海洋環(huán)境執(zhí)法范圍的狹窄問題與人類對海洋環(huán)境問題的認(rèn)識過程密切相關(guān),正是人類對海洋環(huán)境問題的認(rèn)識局限才促成了我國海洋環(huán)境范圍狹窄問題的產(chǎn)生。從理論上講,海洋作為一個(gè)整體區(qū)域,其是由海水、海洋底土、海底礦物質(zhì)以及海洋生物組成的一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的環(huán)境體系,而其中的海洋礦物質(zhì)以及海洋生物作為重要的海洋資源,不僅與人類的生產(chǎn)、生活密不可分,而且海洋生物作為海洋生態(tài)系統(tǒng)的核心組成部分,對海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康運(yùn)轉(zhuǎn)以及海洋環(huán)境的安全穩(wěn)定也具有重要作用,因此,海洋礦物質(zhì)以及海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)也應(yīng)成為我國海洋環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)并在我國的海洋環(huán)境立法中有所體現(xiàn),但由于現(xiàn)實(shí)中最先引起人類關(guān)注的海洋環(huán)境問題是海洋污染問題,因而人類對海洋環(huán)境問題的治理也主要集中于海洋污染的防治方面,海洋資源養(yǎng)護(hù)以及海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)問題還未像海洋污染問題那樣引起人類的關(guān)切,這反映在法律上就產(chǎn)生了重海洋污染防治立法、輕海洋資源保護(hù)立法的傾向,致使我國有關(guān)海洋污染防治的立法比較全面、具體,而海洋資源養(yǎng)護(hù)和海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的法規(guī)則相對匱乏,這從我國的海洋環(huán)境立法的現(xiàn)狀可見一斑①在我國專門的海洋環(huán)境保護(hù)立法中,除了《海洋環(huán)境保護(hù)法》第三章對海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)專章做出規(guī)定之外,其他法規(guī)沒有涉及海洋生物資源養(yǎng)護(hù)以及海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)問題;此外,盡管《中華人民共和國漁業(yè)法》和《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》對海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)工作有所涉及,但《中華人民共和國漁業(yè)法》從漁業(yè)資源保護(hù)的角度出發(fā),具有很強(qiáng)的功利性和經(jīng)濟(jì)目的性,而《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》則重點(diǎn)保護(hù)珍貴、瀕危的水生野生動物,難以從全局考慮海洋生物資源的保護(hù),而從環(huán)境保護(hù)角度來規(guī)范我國海洋礦物資源開采利用的法律規(guī)定則更是少之又少。,這種傾向性、選擇性的立法模式直接造成了我國海洋環(huán)境立法的單一性和片面性,并最終導(dǎo)致了我國海洋環(huán)境執(zhí)法范圍狹窄問題的出現(xiàn)。

2.傳統(tǒng)行政管理模式和行政權(quán)力配置體系的影響

我國海洋環(huán)境執(zhí)法力量分散的問題是與我國行業(yè)歸口、各部門獨(dú)自負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)行政管理模式分不開的,受我國政治制度、經(jīng)濟(jì)體制、民族文化傳統(tǒng)等諸多因素的影響,長期以來我國實(shí)行的是以海洋產(chǎn)業(yè)管理部門管理為主,綜合管理為輔的分散的海洋管理體制,其中由國家環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)形式上的綜合協(xié)調(diào)工作,而海洋環(huán)境方面的具體管理權(quán)限則由我國海洋、海事、漁政、軍隊(duì)等行業(yè)管理部門分割行使,由于各部門互不隸屬,各司其職,導(dǎo)致其在行使管理職權(quán)時(shí)也難以做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一[6]。而在這種行業(yè)分割的管理模式下,我國各海洋環(huán)境管理部門為了行使自己的管理職能,都相繼組建了自己的海洋環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍,從而導(dǎo)致我國海洋環(huán)境多部門管理和多主體執(zhí)法的局面的出現(xiàn),并造成我國海洋環(huán)境執(zhí)法力量分散問題的產(chǎn)生。同樣,我國海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限過低的問題也與我國內(nèi)陸地區(qū)傳統(tǒng)的行政權(quán)力配置體系密切相關(guān),在內(nèi)陸地區(qū),我國環(huán)境管理機(jī)關(guān)只要行使行政許可、行政命令以及行政處罰等權(quán)力類型就可以實(shí)現(xiàn)對環(huán)境問題的有序管理,而與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施則由公安、法院等執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)協(xié)助完成,比如,當(dāng)需要對環(huán)境違法場所進(jìn)行強(qiáng)制檢查或查封、扣押違法物品以及控制違法行為人時(shí),我國環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)可以請求公安機(jī)關(guān)的協(xié)助,但這種多部門相互配合的聯(lián)合執(zhí)法模式在我國海域則難以有效適用,并使海洋環(huán)境強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)缺失的問題得到顯現(xiàn)。

3.海洋環(huán)境執(zhí)法區(qū)域的特點(diǎn)所致

我國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督缺失的問題與我國海洋環(huán)境管理體制以及執(zhí)法區(qū)域的內(nèi)在特點(diǎn)密切相關(guān)。我國目前實(shí)行的是分散的海洋環(huán)境管理模式,由相互獨(dú)立的多個(gè)部門對海洋環(huán)境實(shí)施管理,但由于各個(gè)部門之間缺乏必要的監(jiān)督制約機(jī)制,而且各個(gè)部門內(nèi)部也缺乏明確的監(jiān)督體制,因此,我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)目前還無法為其執(zhí)法活動提供系統(tǒng)全面的內(nèi)部行政監(jiān)督。此外,由于我國海洋環(huán)境執(zhí)法區(qū)域的固有地理特征限制,其他的監(jiān)督途徑也難以發(fā)揮作用,因?yàn)槲覈Ｓ蜻|闊,并且海洋遠(yuǎn)離大陸,再加上交通工具的限制,普通人難以在海域上出入自如,致使海洋環(huán)境執(zhí)法活動遠(yuǎn)離監(jiān)督主體的視野,無法得到國家權(quán)力機(jī)關(guān)和社會民眾的有效關(guān)注,因而也無法得到國家權(quán)力機(jī)關(guān)和社會民眾的有效監(jiān)督[7];此外,盡管有的學(xué)者主張?jiān)O(shè)立司法機(jī)關(guān)監(jiān)督,但司法機(jī)關(guān)監(jiān)督只有在涉海相對人不服我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法,提起訴訟時(shí)我國司法機(jī)關(guān)才有機(jī)會進(jìn)行監(jiān)督,因此,我國司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督也比較被動而且難以做到全方位監(jiān)督,由此可見,我國傳統(tǒng)上在陸域適用的監(jiān)督模式在我國海域難以直接適用,這是導(dǎo)致我國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督缺失的主要原因。

三、我國海洋環(huán)境執(zhí)法存在問題的解決途徑

我國海洋環(huán)境執(zhí)法存在的問題主要是由我國民眾對海洋環(huán)境問題的認(rèn)識局限、我國傳統(tǒng)的行政管理模式以及海域自身的地理特征等因素造成的。因此,要解決我國海洋環(huán)境執(zhí)法中存在的問題,就要采取針對性的解決對策,并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善我國的海洋環(huán)境立法工作,從而推動我國海洋環(huán)境執(zhí)法問題的徹底解決。

1.我國海洋環(huán)境執(zhí)法范圍狹窄問題的解決方法

要消除我國海洋環(huán)境執(zhí)法范圍的狹窄問題,就要在觀念上逐步培養(yǎng)民眾的生態(tài)環(huán)保意識,樹立民眾的海洋大環(huán)保理念,使我國民眾尤其是我國的海洋環(huán)境立法和執(zhí)法人員要充分認(rèn)識海洋資源和海洋生態(tài)系統(tǒng)的重要性,使其在注重海洋污染防治問題的同時(shí),更加注重海洋資源和海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)問題,并從經(jīng)濟(jì)、政治、法律、科技等多個(gè)方面來設(shè)計(jì)保護(hù)我國海洋資源和海洋生態(tài)系統(tǒng)的措施和途徑。具體而言,我國的立法機(jī)關(guān)應(yīng)完善我國的海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系,在繼續(xù)充實(shí)我國海洋污染防治法規(guī)的同時(shí),著重加強(qiáng)我國海洋資源保護(hù)以及生態(tài)保護(hù)的立法工作,通過相應(yīng)的立法明確海洋資源以及海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)制度,以便為我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動提供確定的法律依據(jù);而我國的海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)則要充分行使我國海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)賦予其的執(zhí)法權(quán)力,擔(dān)當(dāng)其所承擔(dān)的法律職責(zé),在開展具體的海洋環(huán)境執(zhí)法活動中,既要防治涉?；顒訉Ｑ蟓h(huán)境的污染破壞,也要防治涉海活動對我國海洋資源的過度開發(fā)和對海洋生態(tài)系統(tǒng)的破壞,把海洋資源保護(hù)執(zhí)法作為海洋環(huán)境執(zhí)法應(yīng)有之義和重要內(nèi)容,確保海洋污染防治和海洋資源保護(hù)執(zhí)法活動的齊頭并進(jìn),從而實(shí)現(xiàn)我國海洋環(huán)境執(zhí)法內(nèi)容的全面化和執(zhí)法范圍的廣域化,解決我國海洋環(huán)境執(zhí)法范圍的狹窄問題。

2.我國海洋環(huán)境執(zhí)法力量分散問題的解決方法

要解決我國海洋環(huán)境執(zhí)法力量的分散問題,就要改變我國傳統(tǒng)的海洋管理模式,把我國的海洋環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一交由一個(gè)部門負(fù)責(zé)管理,并在此基礎(chǔ)上組建統(tǒng)一的海洋環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍,但目前在我國的5個(gè)海洋環(huán)境管理機(jī)關(guān)中,除了國家環(huán)境保護(hù)部門之外,其余部門都身兼數(shù)職,一職多能,沒有一個(gè)部門是專門的海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu),而且在行業(yè)管理模式下,上述部門都有自己的歸屬行業(yè),都有自己的部門利益,把海洋環(huán)境管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)交由其中任何一個(gè)部門都難免海洋環(huán)境保護(hù)工作受到部門行業(yè)利益的影響,進(jìn)而影響我國海洋環(huán)境保護(hù)的效果,而目前專職環(huán)境保護(hù)的國家環(huán)境保護(hù)部門又沒有自己專門的海洋環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍,無法實(shí)質(zhì)性地參與到海洋環(huán)境執(zhí)法工作中來,因此,目前還沒有一個(gè)部門能夠完全勝任我國的海洋環(huán)境管理和執(zhí)法工作。鑒于此,要統(tǒng)一我國的海洋環(huán)境執(zhí)法主體,就要徹底改變我國的海洋環(huán)境管理體制,系統(tǒng)整合我國的海洋環(huán)境管理和執(zhí)法力量。具體而言,我國可以設(shè)立國家環(huán)境保護(hù)部下屬的國家海洋環(huán)境保護(hù)局,把其余4部門的海洋環(huán)境管理和執(zhí)法權(quán)限全部移交海洋環(huán)境保護(hù)局行使,由其全權(quán)負(fù)責(zé)我國海洋環(huán)境的保護(hù)工作。同時(shí),在海洋環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)方面,以中國海監(jiān)為基礎(chǔ),整合中國漁政、中國海事的海洋環(huán)境執(zhí)法力量,成立專門的海洋環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍,由海洋環(huán)境保護(hù)局直接領(lǐng)導(dǎo),統(tǒng)一負(fù)責(zé)我國海洋環(huán)境的執(zhí)法工作,從而徹底改變我國海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的多部門管理、多部門執(zhí)法的混亂局面,提高我國海洋環(huán)境執(zhí)法的效率和水平。

3.我國海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限過低問題的解決方法

我國海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限過低主要表現(xiàn)為我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)缺乏必要的行政強(qiáng)制執(zhí)法權(quán),因此,我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)限過低問題解決的重點(diǎn)就是要解決我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)的缺失問題,對此,可以從兩個(gè)角度對我國當(dāng)前的海洋環(huán)境執(zhí)法模式進(jìn)行設(shè)計(jì):一是在我國海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)長期派駐公安海警人員,與我國的海洋環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍開展聯(lián)合海洋環(huán)境執(zhí)法,以便我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)在遇到需要采取強(qiáng)制措施的情形時(shí)由海警提供協(xié)助;二是修改我國現(xiàn)有的海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)以授予我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)必要的行政強(qiáng)制執(zhí)法權(quán),通過立法明確規(guī)定我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)在預(yù)防違法事件的發(fā)生、違法證據(jù)的收集以及違法行為的處理時(shí)可以采取查封、扣押、人身強(qiáng)制等措施,從而擴(kuò)大我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)限,以便釋放我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力并最終提升我國海洋環(huán)境執(zhí)法的效果,但就上述兩種模式比較而言,由于第一種模式需要公安機(jī)關(guān)和海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)的協(xié)作,既需要投入更多的人力、物力配置,還增加了相互間協(xié)作、溝通的成本,因此,筆者認(rèn)為采用第二種模式更為合理,有助于我國集約、高效的海洋環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的建立。

4.我國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督缺失問題的解決方法

為了解決我國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督缺失的問題,除了要從傳統(tǒng)模式來完善我國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的體系之外,還要充分考慮我國海洋環(huán)境執(zhí)法區(qū)域的地理特征。首先,從完善傳統(tǒng)監(jiān)管體系的角度而言,要從多渠道、全方位來建立我國的海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制以完善我國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系,具體而言,在監(jiān)督形式和途徑上,對我國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的4個(gè)來源予以完善性設(shè)計(jì),如為我國四大監(jiān)督來源行使監(jiān)督權(quán)力創(chuàng)造條件,把我國權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部以及社會民眾的監(jiān)督制度化、定期化和常態(tài)化,并為各監(jiān)督主體行使監(jiān)督權(quán)力或發(fā)揮監(jiān)督效能提設(shè)計(jì)具體的路徑、程序并提供制度保障[8];其次,考慮到我國海洋環(huán)境執(zhí)法區(qū)域的地理特征,為了彌補(bǔ)監(jiān)督主體因受海洋特性限制而對海洋環(huán)境執(zhí)法活動監(jiān)督不便的缺陷,我國還應(yīng)為海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督提供必要的客觀監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和考評尺度,如把一定時(shí)期海洋環(huán)境違法事件的發(fā)生率和發(fā)現(xiàn)率、海洋環(huán)境質(zhì)量改善與否等客觀因素作為對海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法效能考評的標(biāo)準(zhǔn),以此標(biāo)準(zhǔn)對我國海洋環(huán)境執(zhí)法情況進(jìn)行調(diào)查評估,從而促進(jìn)我國海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)做到勤勉執(zhí)法和嚴(yán)格執(zhí)法,通過上述兩方面的設(shè)計(jì),我國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系就可以建立和完善,而我國海洋環(huán)境執(zhí)法的質(zhì)量和水平也可以得到提升。

四、結(jié) 語

當(dāng)前我國海洋環(huán)境執(zhí)法受到多種不利因素的影響,其中既有海洋遠(yuǎn)離普通民眾視野這種自身不利因素的影響,也有人們對海洋環(huán)境認(rèn)識的限制,但更根本的卻是我國傳統(tǒng)的海洋環(huán)境管理體制所造成的多部門利益爭奪問題,這些因素糾合在一起嚴(yán)重阻礙了我國海洋環(huán)境的立法進(jìn)程,進(jìn)而導(dǎo)致我國的海洋環(huán)境執(zhí)法出現(xiàn)了一系列問題。但隨著科技的發(fā)展和人類對海洋環(huán)境認(rèn)識的不斷深入,人類對海洋資源的重要性有了普遍認(rèn)識,并且隨著新聞媒體以及其他社會輿論對海洋環(huán)境問題的關(guān)注,普通民眾參與海洋環(huán)境保護(hù)的熱情也逐步高漲,此外,傳統(tǒng)行業(yè)管理模式下的海洋環(huán)境管理職權(quán)分配方式也因?yàn)椴荒苓m應(yīng)海洋環(huán)境保護(hù)的要求而越來越受到學(xué)者和立法人士的詬病[9]。由此可見,上述因素對我國海洋環(huán)境立法的不利影響正在消退,也為我國海洋環(huán)境執(zhí)法問題的徹底解決提供了契機(jī)。鑒于此,我國立法機(jī)關(guān)應(yīng)抓住當(dāng)前的有利時(shí)機(jī),克服傳統(tǒng)海洋環(huán)境管理模式下一些既得利益團(tuán)體的阻撓,通過積極的海洋環(huán)境立法活動對我國當(dāng)前的海洋環(huán)境執(zhí)法問題作出積極回應(yīng)。具體而言,我國的海洋環(huán)境法規(guī)的完善可以通過以下兩個(gè)舉措進(jìn)行,首先,要完善我國

海洋環(huán)境保護(hù)的基本法規(guī)體系,在繼續(xù)充實(shí)我國海洋污染防治法規(guī)的同時(shí),更加側(cè)重我國海洋資源養(yǎng)護(hù)和海洋生態(tài)保護(hù)法規(guī)的制定,從而為我國的海洋環(huán)境執(zhí)法活動提供完備的執(zhí)法依據(jù);其次,針對我國海洋環(huán)境執(zhí)法活動本身,我國立法機(jī)關(guān)應(yīng)通過專門立法對我國海洋環(huán)境執(zhí)法的執(zhí)法范圍、執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)、執(zhí)法權(quán)限的設(shè)定以及執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的建立問題予以明確規(guī)定,如此既可以從立法上根除我國海洋環(huán)境執(zhí)法存在的諸多問題,又可以使我國的海洋環(huán)境執(zhí)法活動有章可循,有利于保證我國海洋環(huán)境執(zhí)法工作的有效開展和順利進(jìn)行。

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D912.6

A

1671-4970(2012)03-0080-05

2012-02-01

淮海工學(xué)院人文社會科學(xué)項(xiàng)目(2010150047);江蘇省法學(xué)會研究課題(SFH2011D07)

王超鋒(1978—),男,江蘇豐縣人,講師,碩士,從事國際環(huán)境法、海洋環(huán)保法研究。