■孫 夢(mèng) 王冠男

我國政府審計(jì)體制改革的思路與建議探討

■孫 夢(mèng) 王冠男

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)和深化，我國的經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境都發(fā)生了很大的變化，現(xiàn)行國家審計(jì)體制在很多方面需要進(jìn)行改革以更好地為國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供保障。但是，現(xiàn)行的行政型國家審計(jì)體制不僅在理論上與當(dāng)前的審計(jì)環(huán)境不相適應(yīng)，而且在實(shí)踐中體制問題及其影響也比較突出，審計(jì)體制改革成為必然。

一、政府審計(jì)體制改革必要性與可行性

（一）政府審計(jì)體制改革的必要性分析

首先，改革和完善現(xiàn)行審計(jì)體制有利于增強(qiáng)審計(jì)的獨(dú)立性。我國當(dāng)前實(shí)行的是行政型審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制，審計(jì)機(jī)關(guān)在行政、經(jīng)費(fèi)、人事上受制于政府，從而削弱了審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、權(quán)威性和公正性，也降低了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為監(jiān)督的有效性。審計(jì)監(jiān)督的質(zhì)量和效力低下是現(xiàn)行審計(jì)體制很難從根本上解決的重要問題。因此，改革和完善現(xiàn)行審計(jì)體制是提高審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量，完善審計(jì)體系，促進(jìn)我國政府審計(jì)制度健康發(fā)展及審計(jì)機(jī)關(guān)客觀、獨(dú)立、公正地行使審計(jì)職權(quán)，建立有效的監(jiān)督機(jī)制的必然要求。其次，改革和完善現(xiàn)行審計(jì)體制是增強(qiáng)我國廉政建設(shè)的客觀要求。對(duì)現(xiàn)行審計(jì)體制的改革，能夠有效地增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)行使審計(jì)職能的獨(dú)立性，從而在對(duì)各級(jí)政府部門的財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)時(shí)出具真實(shí)、公允、合法的審計(jì)報(bào)告并揭露和上報(bào)存在的貪污、腐敗等問題，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，為國家財(cái)產(chǎn)的合理有效利用保駕護(hù)航。

（二）政府審計(jì)體制改革的可行性分析

具體而言：第一，從政府審計(jì)體制改革的法律基礎(chǔ)看：《審計(jì)法》第四條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)該向本級(jí)人大常委會(huì)提交審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。從中可以看出我國已在法律條款中明確了審計(jì)機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使其行使職權(quán)有法可依。第二，從政府審計(jì)體制改革的制度保障看：我國憲法明確規(guī)定人大及其常委會(huì)組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)職務(wù)。這種政治制度使得審計(jì)機(jī)關(guān)完全脫離了政府機(jī)構(gòu)并有更大的獨(dú)立性對(duì)其進(jìn)行審計(jì)和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，從而為我國的政府審計(jì)體制由行政型向立法型轉(zhuǎn)變提供了保障。第三，從政府審計(jì)體制改革的政治必然性看：黨的十七大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)定不移地發(fā)展社會(huì)主義民主政治，完善制約和監(jiān)督機(jī)制。社會(huì)主義民主政治的不斷發(fā)展必然要求有適當(dāng)?shù)姆杀O(jiān)督體系與之相適應(yīng)，使之成為政府審計(jì)體制由行政型向立法型轉(zhuǎn)變的溫床。

二、政府審計(jì)體制改革的基本觀點(diǎn)分析

我國現(xiàn)行政府審計(jì)體制的特點(diǎn)是審計(jì)機(jī)關(guān)是整個(gè)政府機(jī)關(guān)的組成部分，都作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，這就使得審計(jì)機(jī)關(guān)不可能充分地實(shí)現(xiàn)對(duì)其他政府執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督，削弱了審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性?；谖覈鴮徲?jì)體制的特點(diǎn)，審計(jì)體制改革應(yīng)圍繞保障與增強(qiáng)審計(jì)工作的獨(dú)立性展開。關(guān)于審計(jì)體制改革有以下幾種觀點(diǎn)：

（一）改良觀

改良觀主張對(duì)現(xiàn)行審計(jì)體制進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，將審計(jì)署改名為審計(jì)部，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提升審計(jì)署在國務(wù)院內(nèi)的規(guī)格和地位，并在法律中明確規(guī)定審計(jì)結(jié)果向政府和人大報(bào)告。由于審計(jì)署仍屬于政府機(jī)關(guān)，其審計(jì)行為在多方面都會(huì)受到政府機(jī)構(gòu)的影響，因此這種改良的方法并沒有從根本上增強(qiáng)審計(jì)署增強(qiáng)的獨(dú)立性。

（二）獨(dú)立觀

獨(dú)立觀主張將政府審計(jì)機(jī)關(guān)從政府和人大中脫離出來，獨(dú)立于立法、司法和行政體系，成為政治體系之外的第三方監(jiān)督系統(tǒng)。但是我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，人民是國家的主人，人民代表大會(huì)代表人民行使國家權(quán)力，因而我們的國情不容許審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于人民權(quán)利之外，使得該觀點(diǎn)在中國并沒有可行性。

（三）垂直觀

垂直觀認(rèn)為應(yīng)該切斷地方審計(jì)機(jī)關(guān)與地方政府的關(guān)系，而由中央審計(jì)署垂直進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，從而使審計(jì)工作獲得足夠的獨(dú)立性。這雖然解決了地方審計(jì)機(jī)關(guān)受同級(jí)政府行政行為干擾的問題，部分保證了地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，但審計(jì)機(jī)關(guān)仍屬于行政機(jī)關(guān)范疇，并沒有完全獨(dú)立于政府部門，本質(zhì)上屬于變相的改良觀，無法從根本上保證審計(jì)的獨(dú)立性。

（四）過渡觀

過渡觀認(rèn)為國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)隸屬于立法機(jī)關(guān)，才能最大限度地保障審計(jì)的獨(dú)立性。其正確考慮了我國國情和當(dāng)前審計(jì)體制的弊端，具有在我國實(shí)施的可行性，構(gòu)成了本文討論的核心觀點(diǎn)。即在全國人大常委會(huì)下設(shè)立最高審計(jì)院，直接受其領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)其負(fù)責(zé)，審計(jì)院主要負(fù)責(zé)對(duì)國務(wù)院及其所轄部門進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。同時(shí)地方各級(jí)人大下設(shè)地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，直接對(duì)地方人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，同時(shí)接受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，最終實(shí)現(xiàn)“國家審計(jì)機(jī)關(guān)與政府行政機(jī)構(gòu)完全剝離”。

三、政府審計(jì)體制改革需要注意的問題

國家審計(jì)體制改革是項(xiàng)大規(guī)模的系統(tǒng)工程，除受審計(jì)主體、社會(huì)民主環(huán)境以及人們的思想意識(shí)等因素制約外，還依賴于政治、經(jīng)濟(jì)、法律和文化等審計(jì)環(huán)境的改善。因此，改革必須正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前的國家審計(jì)及其體制，改革過程中應(yīng)注意以下問題：

（一）要正視審計(jì)體制改革的前進(jìn)性和曲折性問題

審計(jì)體制由行政型向立法型模式的轉(zhuǎn)變需要較長(zhǎng)的時(shí)間，并且要在經(jīng)濟(jì)體制改革和民主政治建設(shè)與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的基礎(chǔ)上才能存續(xù)。如若無視社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實(shí)際，超越審計(jì)發(fā)展的階段，不僅不利于改革實(shí)踐的實(shí)施，也會(huì)使改革最終是“竹籃打水一場(chǎng)空”。因此基于我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和體制的發(fā)展階段，改革的任務(wù)應(yīng)是針對(duì)現(xiàn)行政府審計(jì)體制存在的不適應(yīng)開放經(jīng)濟(jì)和政府職能的方面，提出具體的改進(jìn)、完善和提高的對(duì)策，做好審計(jì)體制改革的方案設(shè)計(jì)，使之不僅具有科學(xué)性、前瞻性，而且具有合理性和可行性。

（二）要正確處理審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性與權(quán)威性關(guān)系

根據(jù)國家機(jī)關(guān)間相互制衡的原則和國際通行的做法，國家審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性應(yīng)呈反向相關(guān)的關(guān)系，即獨(dú)立性越高，權(quán)威性越??；反之，獨(dú)立性越低，權(quán)威性越大。這里的獨(dú)立性是指國家審計(jì)機(jī)關(guān)及其人員在組織人事、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、問題查處上不受制約的程度。權(quán)威性是指國家審計(jì)機(jī)關(guān)依法所擁有權(quán)力的大小。由行政型向立法型的轉(zhuǎn)變必將提高我國審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，因而有必要對(duì)其擁有的權(quán)力進(jìn)行調(diào)整。比如強(qiáng)化審查報(bào)告權(quán)，弱化或取消處理處罰權(quán)；強(qiáng)化對(duì)政府行政機(jī)關(guān)的審查報(bào)告權(quán)，弱化對(duì)國有企業(yè)的審查報(bào)告權(quán)等。

（三）要正確處理政府審計(jì)與外部審計(jì)及內(nèi)部審計(jì)關(guān)系

政府審計(jì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)三方相互獨(dú)立，各司其職，相互之間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。政府審計(jì)主要監(jiān)督檢查各級(jí)政府及其部門的財(cái)政收支及公共資金的收支運(yùn)用情況；注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)主要受托于企業(yè)財(cái)務(wù)信息的使用者，對(duì)企業(yè)向外呈報(bào)的會(huì)計(jì)信息的真實(shí)、合法、公允性進(jìn)行審查并出具審計(jì)報(bào)告；內(nèi)部審計(jì)主要對(duì)企業(yè)內(nèi)部的財(cái)務(wù)收支和經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查。我國政府審計(jì)體制向立法型轉(zhuǎn)變后，不應(yīng)再對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行全面審計(jì)，重點(diǎn)應(yīng)放在對(duì)政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和檢查上。

（四）要重申最高立法機(jī)關(guān)在審計(jì)中的立法監(jiān)督地位

全國人民代表大會(huì)是我國的立法機(jī)關(guān)，也是重要的監(jiān)督機(jī)關(guān)。但目前全國人大監(jiān)督的力度不足，監(jiān)督手段有限使得監(jiān)督的有效性低，難以真正發(fā)揮監(jiān)督的作用。因而在改革的過程中強(qiáng)化人民代表大會(huì)的監(jiān)督職能，理順我國的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府行為的監(jiān)督是我國政府審計(jì)體制由行政型向立法型轉(zhuǎn)變的迫切要求。

四、我國政府審計(jì)體制改革的建議

政府審計(jì)體制的改革要立足國情，綜觀全局，正確處理好各方的利益關(guān)系，學(xué)習(xí)借鑒國外先進(jìn)立法型審計(jì)體制，建設(shè)有中國特色的新型審計(jì)體制。具體而言應(yīng)從以下幾個(gè)方面考慮：

（一）逐步向立法型審計(jì)過渡

審計(jì)模式的改革需要和民主政治以及經(jīng)濟(jì)體制的改革發(fā)展水平相適應(yīng)。當(dāng)前改革的任務(wù)是針對(duì)現(xiàn)行審計(jì)體制存在的不適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方面，提出改進(jìn)、完善和提高的對(duì)策及措施；做好審計(jì)體制向立法型審計(jì)改革的方案設(shè)計(jì)，使之不僅具有科學(xué)性、前瞻性，而且具有合理性和可行性。

（二）完善現(xiàn)有審計(jì)法律體系

目前我國地方審計(jì)機(jī)關(guān)受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和本級(jí)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，因而無法保證對(duì)政府部門的審計(jì)工作的獨(dú)立性。但目前的審計(jì)制度在憲法中是有明確規(guī)定的，因而修改憲法中的相關(guān)規(guī)定，審計(jì)機(jī)構(gòu)才能從地方行政體系中獨(dú)立出來。只有審計(jì)機(jī)關(guān)在人事、經(jīng)費(fèi)支出等方面不受政府部門的約束，才能從根本上解決審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性問題，從而順利實(shí)現(xiàn)審計(jì)體系由行政型向立法性轉(zhuǎn)變。

（三）提高審計(jì)結(jié)果的透明度

據(jù)有關(guān)報(bào)道，我國審計(jì)結(jié)果的披露比例僅在30%左右。且多數(shù)只在國家審計(jì)署的官方網(wǎng)站公布。政府審計(jì)體制的改革要將立法機(jī)關(guān)監(jiān)督和輿論監(jiān)督有效地結(jié)合起來，通過多種途徑進(jìn)行審計(jì)報(bào)告的披露，提高審計(jì)結(jié)果的透明度。目前國家審計(jì)署也在積極制定完善審計(jì)公告制度，努力解決審計(jì)結(jié)果公開性的問題。

（四）重點(diǎn)攻堅(jiān)財(cái)務(wù)收支審計(jì)

2009年起國務(wù)院下發(fā)通知要求各級(jí)政府部門公開“三公經(jīng)費(fèi)”開支，披露各級(jí)政府及相關(guān)部門在資金管理和使用方面的信息，接受社會(huì)輿論的監(jiān)督。反映國家重視對(duì)政府部門的財(cái)務(wù)監(jiān)督，使得財(cái)務(wù)收支審計(jì)仍是未來政府審計(jì)的重點(diǎn)和方向。

（五）開展財(cái)政收支績(jī)效審計(jì)

財(cái)政收支績(jī)效審計(jì)主要對(duì)財(cái)政收支的效益性、經(jīng)濟(jì)性和效率性進(jìn)行審計(jì)。在開展政府績(jī)效審計(jì)時(shí)，應(yīng)該把績(jī)效審計(jì)同財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)、政府投資項(xiàng)目審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)合起來。在公共財(cái)政框架體系下，遵循效率原則的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)財(cái)政審計(jì)向績(jī)效審計(jì)方向的轉(zhuǎn)變。可借鑒國外立法型審計(jì)體系采用合理的指標(biāo)分析預(yù)算收支，全面描述、衡量和監(jiān)管財(cái)政操作，建立有效的財(cái)政收支績(jī)效評(píng)估體系。

（六）建立可操作審計(jì)指標(biāo)體系

在充分考慮績(jī)效評(píng)價(jià)特殊性的基礎(chǔ)上，通過設(shè)置指標(biāo)的方式將可以量化的影響績(jī)效的因素進(jìn)行量化，便于分析、比較；同時(shí)對(duì)無法量化的影響績(jī)效的因素可制定衡量標(biāo)準(zhǔn)如美國將“優(yōu)先實(shí)踐”原則作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)論

經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展和當(dāng)前審計(jì)體制與審計(jì)環(huán)境不相適應(yīng)的矛盾，政府審計(jì)體制改革成為必然趨勢(shì)。本文通過分析我國政府審計(jì)體制改革的必要性與可行性，認(rèn)為我國審計(jì)體制改革要正確處理審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性與權(quán)威性關(guān)系，正確處理政府審計(jì)與外部審計(jì)及內(nèi)部審計(jì)關(guān)系，重申最高立法機(jī)關(guān)在審計(jì)中的立法監(jiān)督地位。并提出我國審計(jì)體制改革的方向應(yīng)該是逐步向立法型審計(jì)過渡，在改革的過程中要完善現(xiàn)有審計(jì)法律體系，提高審計(jì)結(jié)果的透明度，重點(diǎn)攻堅(jiān)財(cái)務(wù)收支審計(jì)，開展財(cái)政收支績(jī)效審計(jì)，建立可操作審計(jì)指標(biāo)體系。

華北電力大學(xué)）

（本欄目責(zé)任編輯：周菲）