彭永軍

（浙江省臺(tái)州市人民政府法制辦公室，浙江 臺(tái)州 318000）

黨的“十八大”報(bào)告中，保障性住房建設(shè)被列入新時(shí)期工作的重中之重，與此同時(shí)，創(chuàng)新管理方式來加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)也要求政府轉(zhuǎn)變行政方式，廣泛采納與設(shè)計(jì)“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的公私協(xié)力機(jī)制。因此，本文以公私協(xié)力為切入點(diǎn)，充分發(fā)掘社會(huì)組織、市場(chǎng)主體以及公民個(gè)體的重要作用，在借鑒國(guó)外公租房制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，提出公租房公私協(xié)力治理模式的完善路徑。

1 完善準(zhǔn)入機(jī)制

公租房的保障對(duì)象應(yīng)當(dāng)面向特定的 “夾心層”群體，只有符合法定保障條件的人才可以申請(qǐng)。因此，公租房的分配機(jī)制一直是公租房制度設(shè)計(jì)中的難點(diǎn)，究竟怎樣設(shè)計(jì)才能實(shí)現(xiàn)分配正義，將有限的住房資源給予最需要的人，避免貧富差距的繼續(xù)擴(kuò)大，這就取決于公租房準(zhǔn)入機(jī)制的合法、科學(xué)、民主設(shè)計(jì)。一般認(rèn)為，公租房的準(zhǔn)入機(jī)制包括準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和資格審核。

1.1 準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

公租房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立既要考慮競(jìng)爭(zhēng)力標(biāo)準(zhǔn)，如申請(qǐng)人的戶籍、就業(yè)狀況等內(nèi)容，也要考慮經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，如申請(qǐng)人的收入及財(cái)產(chǎn)狀況等。準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)要適度，如果過高，那么很多需要救濟(jì)的群體就會(huì)被排斥在保障門檻之外，結(jié)果依然無法解決社會(huì)的住房困難問題；如果過低，國(guó)家財(cái)政無力承擔(dān)，將會(huì)影響政策的可持續(xù)性。這時(shí)，政府就需要通過公私協(xié)力來實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的制訂。社會(huì)公眾對(duì)于該福利有直接的利益關(guān)系，因此有權(quán)參與這種立法過程，這關(guān)系到公共資源能否公平分配。筆者認(rèn)為以下兩個(gè)因素是制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)時(shí)所必須考慮的：

首先，關(guān)于申請(qǐng)對(duì)象的身份認(rèn)定。公租房的申請(qǐng)對(duì)象應(yīng)該沒有身份差別，無論是外來務(wù)工人員，還是應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生，抑或是新工作群體，都有權(quán)享受公租房福利。雖然這些群體普遍沒有城市戶籍，但他們都是為了參與城市建設(shè)才來到城市，城市發(fā)展的成果也理應(yīng)為他們所享受。再進(jìn)一步，這些特殊群體也是納稅人，政府有責(zé)任和義務(wù)保障他們的居住權(quán)。因此，戶籍不應(yīng)當(dāng)成為申請(qǐng)公租房的限制條件。而現(xiàn)實(shí)中，許多城市也已經(jīng)取消戶籍的限制。

其次，關(guān)于申請(qǐng)對(duì)象的條件限制，主要是指申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)條件。社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)的貧富差距也兩極分化。一部分人沒有享受到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果，淪為社會(huì)的貧困階層，住房困難也隨之而來。市場(chǎng)化體制所犧牲的公平必須被判斷為可以得到更多效率的必然手段，而住房保障所犧牲的效率必須被判斷為可以得到更多公平的必然手段[1]。如果要保障這部分人的住房需求，實(shí)現(xiàn)分配正義，就應(yīng)當(dāng)對(duì)收入及財(cái)產(chǎn)做嚴(yán)格要求，將通過自己能力可以解決住房問題的群體排除在公租房體系之外。因此，科學(xué)、合理的財(cái)產(chǎn)測(cè)試非常重要，各地政府要根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦膶?shí)際收入水平以及房?jī)r(jià)、房租水平，合理劃分公租房的收入限制標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 資格審核

基于復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，我們需要嚴(yán)格的資格審核程序來保障符合公租房申請(qǐng)資格的人順利入住[2]，而將不符合資格的對(duì)象排除在外。資格審核程序的關(guān)鍵在于公開，而難點(diǎn)則在于對(duì)申請(qǐng)者收入水平及財(cái)產(chǎn)的審核。由于個(gè)人及家庭收入來源多樣化，目前又缺乏完善的社會(huì)信用體系，公租房管理機(jī)構(gòu)對(duì)居民的收入情況并沒有一個(gè)準(zhǔn)確的掌握，因此給審核工作帶來很大的麻煩。為了對(duì)公租房申請(qǐng)人的收入及財(cái)產(chǎn)進(jìn)行有效的核實(shí)，筆者認(rèn)為可以采用以下幾種方式：

首先，公租房申請(qǐng)者的收入及財(cái)產(chǎn)審查是一項(xiàng)非常繁雜的工作，僅依靠政府會(huì)顯得效率低下。作為公私協(xié)力的重要一方，申請(qǐng)人的工作單位和第三方機(jī)構(gòu)能夠憑借其專業(yè)性、靈活性、貼近社會(huì)基層等優(yōu)勢(shì)較好地解決這個(gè)問題，可以有效彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)失靈的不足。因此，公租房審核必須的過程是：申請(qǐng)人先由所在單位進(jìn)行初審，并在單位公示一段時(shí)間，然后將合格名單提交給第三方機(jī)構(gòu)，第三方機(jī)構(gòu)的工作人員再對(duì)申請(qǐng)人及其單位進(jìn)行核查，并將核查結(jié)果進(jìn)行公示。在公示階段，所有社會(huì)成員都可以進(jìn)行監(jiān)督。審查階段若發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)人或申請(qǐng)人單位弄虛作假，可以對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)懲[3]。

其次，盡快建立個(gè)人信用體系。個(gè)人信用體系包括個(gè)人的工作單位、居住條件、收入及家庭財(cái)產(chǎn)狀況等，它的建立將為公租房的審核工作提供便利，實(shí)現(xiàn)管理的程序化、簡(jiǎn)單化和科學(xué)化，確保管理部門迅速、有效地掌握保障對(duì)象的收入變化情況以及住房變動(dòng)狀況，解決管理機(jī)構(gòu)與保障對(duì)象之間信息不對(duì)稱的問題。如美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的公共住房管理就憑借著完善的個(gè)人信用體系。此外，上海市針對(duì)廉租房而設(shè)計(jì)的“居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)系統(tǒng)”也值得借鑒。在這一系統(tǒng)中，政府各部門之間展開合作，民政、勞動(dòng)、稅務(wù)、公積金管理等各部門之間建立信息交換機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享，可以更加準(zhǔn)確地掌握申請(qǐng)者和承租人的實(shí)際情況。該系統(tǒng)的開通，在廉租房申請(qǐng)的把關(guān)方面發(fā)揮了重要作用，查處了不少不誠(chéng)信的申請(qǐng)者，不僅節(jié)省了公共財(cái)政資金，也體現(xiàn)了分配公平。因此，在公租房的審核方面，也可以建立相應(yīng)的核對(duì)系統(tǒng)。當(dāng)然，個(gè)人信用體系不僅應(yīng)該包括個(gè)人的收入、財(cái)產(chǎn)等實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況，還應(yīng)該建立信用等級(jí)評(píng)定制度，對(duì)于惡意謊報(bào)信息者，降低其信用等級(jí)，并將信用等級(jí)的高低與銀行貸款、保障房申請(qǐng)等機(jī)制銜接。

2 合理設(shè)計(jì)租金標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)的住房保障體系旨在建立中等偏下收入家庭的居住保障體系，而這部分恰恰是城市中所占比重較大的中端群體，如何制定公租房的租金標(biāo)準(zhǔn)就成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題。公租房的保障對(duì)象是“夾心層”群體，這決定了其租金價(jià)格要高于廉租房卻要低于市場(chǎng)租金價(jià)格。但是，低于市場(chǎng)租金是一個(gè)很模糊的概念，究竟低到什么程度，需要建立科學(xué)合理的定價(jià)機(jī)制。目前，我國(guó)各地的實(shí)踐還過于粗糙。

在公私協(xié)力治理框架下，公租房租金的確定，應(yīng)該是政府、社會(huì)公眾以及承租人等多方協(xié)商的結(jié)果。應(yīng)該充分考慮承租人的實(shí)際收入水平，不能走過高和過低兩個(gè)極端。此種實(shí)踐，域外的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，例如美國(guó)公共住房管理中的租金控制制度，主要是通過地方議會(huì)立法來實(shí)現(xiàn)，在立法通過時(shí)會(huì)遵循相應(yīng)的民主程序。如果當(dāng)?shù)匾欢〝?shù)量的人認(rèn)為房租太高，地方議會(huì)就會(huì)實(shí)行租金管制[2]。而我國(guó)香港地區(qū)則會(huì)根據(jù)房屋面積、環(huán)境、設(shè)備、交通，對(duì)不同區(qū)域屋村制定不同的租金價(jià)格，平均水平大幅低于同地區(qū)市場(chǎng)租金。

我國(guó)公租房租金的制定可以依據(jù)公私協(xié)力治理機(jī)制，形成公開、公正的租金制訂機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)定期舉行公租房?jī)r(jià)格聽證會(huì)，征求社會(huì)公眾、承租人的意見，使協(xié)商確定的價(jià)格符合社會(huì)成員的共同利益。

3 嚴(yán)格退出機(jī)制

公租房的退出機(jī)制是實(shí)際操作中的重要環(huán)節(jié)，要監(jiān)管到位，實(shí)現(xiàn)承租人的有序、合法、合理退出。在現(xiàn)實(shí)中，公租房租賃人轉(zhuǎn)租、空置、改變房屋使用性質(zhì)以及收入超過申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)等違約現(xiàn)象大量存在，如何進(jìn)行有效監(jiān)管事關(guān)公租房的使用效率及分配公平。隨著保障性住房大量投入使用，完全由政府部門工作人員實(shí)施監(jiān)管同樣不可能。在公私協(xié)力治理框架下，可以充分調(diào)動(dòng)其他社會(huì)主體的力量來完成監(jiān)督管理工作。

首先，充分發(fā)揮政府監(jiān)管作用。在具體的監(jiān)管過程中，應(yīng)當(dāng)做好以下工作：

第一，定期對(duì)公租房承租人的收入變化、房屋使用情況、住房狀況進(jìn)行檢查。除了承租人自己每年申報(bào)收入變化情況外，公租房主管機(jī)構(gòu)必須定期進(jìn)行檢查，了解公租房的使用狀況以及承租人的收入情況，以免公租房被濫用。

第二，定期與隨機(jī)相結(jié)合，對(duì)承租人的租賃使用是否規(guī)范，有無轉(zhuǎn)租、空置、改變房屋使用性質(zhì)等情況進(jìn)行抽查，對(duì)租賃人形成一定的威懾作用。

第三，接受日常咨詢以及進(jìn)行宣傳教育。一方面，政府的公租房主管機(jī)構(gòu)因其具有一定的專業(yè)知識(shí)和管理優(yōu)勢(shì)，可以權(quán)威解答相關(guān)問題；另一方面，此舉也可以使政府深入群眾，進(jìn)行公租房政策的宣傳教育，培養(yǎng)和提高承租人的自律精神，使其遵守合同約定。

其次，要建立良性互動(dòng)的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。任何事關(guān)人民群眾切身利益的事情都需要社會(huì)公眾的廣泛監(jiān)督，而暢通的監(jiān)督渠道是社會(huì)公眾實(shí)施監(jiān)督的首要條件。其應(yīng)做到兩點(diǎn)：第一，信息公開。非營(yíng)利組織必須把申請(qǐng)人的申報(bào)材料以及監(jiān)督情況公之于眾，通過各種新聞媒體方式，擴(kuò)大監(jiān)督范圍，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。第二，設(shè)立專門舉報(bào)電話、信箱或郵箱，為舉報(bào)不法行為的社會(huì)公眾提供便捷的舉報(bào)方式，同時(shí)為舉報(bào)人的信息保密，若舉報(bào)屬實(shí)，可予以一定獎(jiǎng)勵(lì)。

最后，加大懲處力度。違法成本過低，不足以威懾違法行為人。因此，公租房若想不重蹈廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房的覆轍，必須制定嚴(yán)厲的懲處標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于公租房的轉(zhuǎn)租、空置、改變使用性質(zhì)行為，以及故意虛報(bào)材料的行為，要從立法角度制定嚴(yán)厲的懲罰措施，并堅(jiān)決執(zhí)行。對(duì)于申請(qǐng)人工作單位弄虛作假行為、公租房管理人員的徇私枉法行為也必須嚴(yán)厲處分。

只有通過公私協(xié)力成員的協(xié)調(diào)配合，才能實(shí)現(xiàn)公租房的有效監(jiān)督管理，而在此基礎(chǔ)上才能達(dá)到承租人的有序退出，保障公共資源的公平分配。

4 健全配套服務(wù)

公租房不僅僅是簡(jiǎn)單的居住問題，它同時(shí)還承載著交通、安全、教育等一系列城市公共服務(wù)問題。只有相關(guān)的配套設(shè)施及服務(wù)匹配公租房建設(shè)的進(jìn)程，才能真正為“夾心層”群體減輕壓力，提供方便。配套服務(wù)的完善需要政府與社會(huì)主體的公私協(xié)力，共同管理。

首先，要通過招投標(biāo)形式選擇適格的物業(yè)公司，實(shí)行專業(yè)化的物業(yè)管理，為居住者提供舒適、方便的生活環(huán)境。對(duì)于物業(yè)公司的選擇，應(yīng)該進(jìn)行公開招標(biāo)，并由政府對(duì)其實(shí)施指導(dǎo)和監(jiān)督。與此同時(shí)，政府應(yīng)該給予中標(biāo)的物業(yè)公司相應(yīng)的政策政策，如對(duì)于商品房中配建的公租房，統(tǒng)一由商品房小區(qū)物業(yè)公司管理，政府對(duì)承租人或者物業(yè)公司提供一定的補(bǔ)貼。

其次，加強(qiáng)政府與社區(qū)的合作，建立獨(dú)立自治的管理組織。由于公租房小區(qū)居住者素質(zhì)參差不齊，容易引發(fā)矛盾，因此需要通過志愿性質(zhì)的自治活動(dòng)來保證小區(qū)居民的生命財(cái)產(chǎn)安全，及時(shí)化解矛盾，維護(hù)小區(qū)的和諧穩(wěn)定。

最后，政府對(duì)配套的公共醫(yī)療、交通、教育設(shè)施進(jìn)行科學(xué)地規(guī)劃與布局，以優(yōu)惠政策吸引餐飲、文化、娛樂等各方面社會(huì)投資，為社區(qū)居民提供高水平的生活質(zhì)量的同時(shí)還能發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)。而市場(chǎng)主體也能覓得商機(jī)，從中受益，從而與政府形成穩(wěn)定的合作關(guān)系。

5 結(jié)語

總而言之，公私協(xié)力治理模式為公租房制度提供了有效的優(yōu)化路徑，通過政府與社會(huì)主體之間的公私協(xié)力，可以實(shí)現(xiàn)公租房的高效利用，促進(jìn)了公租房的公平分配。

[1]郭玉坤.中國(guó)城鎮(zhèn)住房保障制度設(shè)計(jì)研究[M].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2010.

[2]吳立范.英美住房政策比較[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009.