■陳愛東 唐 靜

一、背景分析

第五次中央西藏工作會議明確指出，今后西藏將建設成為中國的生態(tài)安全屏障。2011年中央再次出臺了《“十二五”支持西藏經(jīng)濟社會發(fā)展建設項目規(guī)劃方案》：針對當前西藏最突出、最緊迫的困難和問題，堅持妥善處理發(fā)展建設與環(huán)境保護的關系，圍繞保障和改善民生、基礎設施建設、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、生態(tài)保護等重點領域進行了戰(zhàn)略性部署。同時根據(jù)西藏“十二五”規(guī)劃，西藏地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長12%以上，大力培育旅游業(yè)、藏醫(yī)藥、民族手工業(yè)、特色農(nóng)牧業(yè)、綠色食(飲)品、優(yōu)勢礦產(chǎn)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)。不管是國務院的規(guī)劃方案，還是西藏自治區(qū)的自身規(guī)劃，都表明了西藏未來經(jīng)濟的發(fā)展必須牢牢堅持“一手保生態(tài)環(huán)境，一手抓特色產(chǎn)業(yè)大發(fā)展”的方針，在政府主導下，積極動員各方面力量，充分利用好西藏的特色資源，實現(xiàn)資源的最佳配置，使之成為生態(tài)良好、生活小康、社會和諧的地區(qū)。

二、綠色財政政策的作用路徑

（一）理論依據(jù)

關于財政政策支持環(huán)保的理論研究，最基礎的理論是庇古的外部性理論，庇古的外部性理論為解決環(huán)境問題提供了一個比較有效的方式：征收庇古稅，由此確定了財稅政策在環(huán)境保護中不可或缺的作用和地位。公共產(chǎn)品理論，更是進一步解釋了產(chǎn)生環(huán)境污染的外部性的原因，提供了公共財政通過環(huán)境稅收、財政補貼、預算方式、發(fā)行國債等路徑供給環(huán)境保護等公共產(chǎn)品的必然依據(jù)。明確提出應當通過建立生態(tài)財政政策體系來有效解決生態(tài)環(huán)境保護問題觀點的經(jīng)濟學家，是美國生態(tài)經(jīng)濟學專家Lester R·Brown。 在其著作 《生態(tài)經(jīng)濟：有利于全球的經(jīng)濟構想》中，他認為：經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關鍵是使價格反映生態(tài)學的客觀真理，對所有與環(huán)境相關的經(jīng)濟行為及其產(chǎn)生的直接和間接環(huán)境影響，統(tǒng)一計入價格；財政政策是建設生態(tài)經(jīng)濟的理想政策手段。

（二）作用路徑

就西藏生態(tài)保護而言，西藏地方政府可以從稅收、財政支出等多方面積極推行綠色財政政策：

1、建立環(huán)境稅收體系保護生態(tài)環(huán)境。環(huán)境稅收包括許多內容，比較熱門的有碳稅、水污染稅、資源稅等。西藏自治區(qū)政府可以考慮對涉及西藏礦業(yè)資源、林業(yè)資源、水資源、草地資源等領域相關產(chǎn)業(yè)征收生態(tài)保護方面的地方稅收或環(huán)境保護費?；谖鞑爻鞘谢目焖侔l(fā)展，可以提高對污水處理征收費用的力度，培養(yǎng)居民愛護生態(tài)的意識。對符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目的所得收入，免征一定時期的企業(yè)所得稅等。

2、加大對生態(tài)環(huán)境維護的財政支出力度。構建生態(tài)屏障，保護自然環(huán)境重要的一方面是加大對生態(tài)環(huán)境的投資力度，施行一系列保護措施。如林業(yè)部門設立的守林人或草原維護人，而這些工作的展開必須要有一定的資金投入，只有以政府財政作后盾，才能建立一整套保護生態(tài)環(huán)境的基礎設施。所以，財政政策在加大環(huán)境保護的基礎建設方面具有重大作用，必須堅定不移地加大對環(huán)境保護的投入建設，建立各級環(huán)境保護的專業(yè)隊伍，才能使環(huán)保工作順利進行。

3、通過轉移支付制度進行生態(tài)補償。通過轉移支付的形式進行生態(tài)補償，在保護生態(tài)環(huán)境的前提下，具有平衡各方利益的作用。如在西藏實施農(nóng)業(yè)面源污染專項治理工作，畜禽禁養(yǎng)、養(yǎng)殖污染治理、肥藥雙控等相關補助政策，河道整治、山區(qū)小流域綜合治理、中低產(chǎn)田改造工程、河道清淤工程等生態(tài)建設項目補助政策；另外，可以放寬對環(huán)保企業(yè)的管制口徑，加大對環(huán)保企業(yè)的補償力度，從財政、金融等政策面上，積極引導生態(tài)綠色企業(yè)的發(fā)展，通過打造一批綠色特色企業(yè)，帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和幫助當?shù)乩习傩談?chuàng)收。

4、設立生態(tài)教育預算基金引導西藏地區(qū)形成全民生態(tài)保護意識。財政可以通過預算方式，每年專門設立西藏生態(tài)教育基金，進行?？顚Ｓ谩Ｖ挥腥鐣纬杀Ｗo生態(tài)環(huán)境的意識，才可能最終實現(xiàn)生態(tài)西藏、和諧西藏的目的。生態(tài)意識的培養(yǎng)，需要作為一項社會公共產(chǎn)品來供給，需要財政資金進行專項投入，需要在西藏義務教育體系中進行教育，同時，西藏本來就有比較優(yōu)良的保護生態(tài)的傳統(tǒng)文化，如許多湖泊被西藏藏民族視為圣湖，不準捕魚，不準污染等，這些好的傳統(tǒng)都應該傳承。另外，財政部門可以出臺綠色會計考核制度，引導西藏企事業(yè)單位樹立綠色經(jīng)營理念。

三、西藏現(xiàn)有支持環(huán)保的財政稅收政策

財政稅收政策對產(chǎn)業(yè)支持的效應非常顯著，筆者通過西藏財政廳、稅務局收集到了相關支持西藏生態(tài)環(huán)保建設的資料。歸納起來，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是建立了財政直接補助、補償生態(tài)建設制度。西藏自治區(qū)財政廳近年來積極支持西藏生態(tài)環(huán)境建設，建立了一系列的財政直接生態(tài)補償制度。如2009年落實重點區(qū)域造林補助資金2億元；實施草原生態(tài)效益補償資金1億元；落實農(nóng)村沼氣等薪柴替代能源項目建設資金4028.2萬元；安排落實全區(qū)小型農(nóng)田水利項目建設補助資金3500萬元，實施水渠、水塘等小型農(nóng)田水利項目127個等。

二是節(jié)水環(huán)保稅收優(yōu)惠政策。①對符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目的所得收入，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅。②對各級政府及主管部門自來水廠（公司）隨水費收取的污水處理費，免征增值稅。③對納稅人購置并實際使用的節(jié)水設備，將設備購置金額的10%遞減當年企業(yè)所得稅應納稅所得額。

三是節(jié)能環(huán)保稅收優(yōu)惠政策。在節(jié)能環(huán)保方面，西藏執(zhí)行的是國家統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠政策。①關于增值稅、營業(yè)稅：對符合條件的節(jié)能服務公司實施合同能源管理項目，取得的營業(yè)稅應稅收入，暫免征收營業(yè)稅。②關于企業(yè)所得稅：對符合條件的節(jié)能服務公司實施合同能源管理項目，符合企業(yè)所得稅稅法有關規(guī)定的，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬的納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年按25%的法定稅率（我區(qū)按15%）減半征收企業(yè)所得稅。③對納稅人購置并實際使用的節(jié)能設備，將設備購置金額的10%遞減當年企業(yè)所得稅應納稅所得額。

四是垃圾、剩余物質等處理環(huán)保稅收優(yōu)惠政策。對垃圾處理、污泥處理處置勞務免征增值稅。對銷售自產(chǎn)的以建（構）筑廢物、煤矸石為原料生產(chǎn)的建筑砂石骨料免征增值稅。生產(chǎn)原料中建（構）筑廢物、煤矸石的比重不低于90%。其中以建（構）筑廢物為原料生產(chǎn)的建筑砂石骨料應符合相應的技術規(guī)范。

五是基礎設施建設環(huán)保稅收優(yōu)惠政策。①投資水利、交通、能源、城市（鎮(zhèn)）公共設施等基礎設施和生態(tài)環(huán)境保護項目建設經(jīng)營的，上述項目業(yè)務收入占企業(yè)總收入70%以上的，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，免征企業(yè)所得稅7年。②投資太陽能、風能、沼氣等新能源建設經(jīng)營的，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，免征企業(yè)所得稅6年。

四、西藏生態(tài)屏障構建的具體設計

在構建特色產(chǎn)業(yè)的同時，切不可忘記生態(tài)環(huán)境的維護和構建，堅持保護生態(tài)文明，切實保護好西藏的碧水藍天，因為西藏特色產(chǎn)業(yè)的構建和發(fā)展，大多依賴于西藏豐富且獨特的自然資源，這不僅是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的基礎，而且是全國生態(tài)環(huán)境中不可替代的屏障。筆者認為今后一段時期，應主要從以下幾個方面來構建生態(tài)保護體系。

（一）推行綠色會計核算體系

西藏在發(fā)展過程中出現(xiàn)了部分河流遭到污染，部分草地出現(xiàn)沙漠化，部分地貌因為開礦出現(xiàn)變位等不和諧自然因素的狀況。財政部門作為西藏政府的主要職能部門，有必要出臺綠色會計核算制度，把生態(tài)環(huán)境的影響等納入企業(yè)的生產(chǎn)成本來核算，引導和監(jiān)督全社會重視生態(tài)環(huán)境建設，這樣西藏各級政府、企事業(yè)單位和個人就可能將單純追求經(jīng)濟效益，轉變?yōu)樽非蠼?jīng)濟和社會效益的統(tǒng)一，促進西藏自然環(huán)境協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。自治區(qū)各級政府也可以由此對西藏產(chǎn)業(yè)進行新的布局，凡是沒有生態(tài)效益的產(chǎn)業(yè)、不注重綠色會計的企業(yè)，均不予以扶持，在產(chǎn)業(yè)導向上，貫徹中央第五次西藏會議精神，大力發(fā)展特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)。

（二）嚴格控制土（草）地資源的開發(fā)

土地是西藏生態(tài)的重要載體，也是西藏農(nóng)牧民的根本，因此，必須嚴格保護農(nóng)耕和畜牧的面積，控制非農(nóng)建設占用地，鼓勵和支持發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和林業(yè)，千方百計保護好現(xiàn)有的草地資源和林業(yè)資源，采取積極措施解決草地沙漠化的狀況以及合理規(guī)劃草地放牧承載量，同時在搞好大中型水利基礎設施建設的情況下，加大對農(nóng)牧區(qū)小型水利基礎設施建設的投入力度。因此，西藏一定不能盲目學習內地的城市化戰(zhàn)略，尤其是到處搞所謂的“開發(fā)區(qū)”和推行房地產(chǎn)財政政策，土（草）地資源的保護是構建西藏生態(tài)環(huán)境保護體系的前提。

（三）認真審核高污企業(yè)的建設和發(fā)展，落實防污減排政策

發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)過程中，建筑建材業(yè)是其中重要一項，但水泥、磚廠等都是高污染的企業(yè)，對生態(tài)環(huán)境一定會帶來影響，因此，在這些企業(yè)審核批準的時候，一定要嚴格把環(huán)保關，學習發(fā)達地區(qū)的綠色建筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，始終把保護生態(tài)環(huán)境放在首位，絕對不能因為短暫的經(jīng)濟利益而葬送永久的藍天白云，堅決落實防污減排的政策，始終堅持在不破壞環(huán)境的前提下發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)。例如，西藏自治區(qū)政府最近幾年已經(jīng)連續(xù)出臺了相應的產(chǎn)業(yè)環(huán)境政策，各級政府基本樹立了生態(tài)環(huán)境一票否決制的招商引資原則。

（四）堅持綠色礦業(yè)發(fā)展道路

西藏地處我國西南邊陲，占我國國土面積的八分之一左右，平均海拔在四千米以上，被稱為“世界屋脊”，有著豐富的礦產(chǎn)資源，經(jīng)探明的鉻礦、銅礦、硼礦、菱鎂礦、硫礦、剛玉、白云母、砂金礦等十幾種礦產(chǎn)儲量位居全國前列。擁有如此豐富的礦產(chǎn)資源，不僅可以解決本地區(qū)自身發(fā)展的需求，而且可以作為本地區(qū)的重點產(chǎn)業(yè)來發(fā)展，但是，基于西藏地區(qū)肩負著國家生態(tài)安全屏障的重任，而且其自然承載力弱，加之有的礦種還正處于形成過程中，因此，對于礦產(chǎn)資源的開采必須嚴格按照統(tǒng)一的規(guī)劃來進行，堅持適度開采，科學利用，走綠色發(fā)展路徑。

（五）進行財政橫向和縱向的生態(tài)補償

中央在保持原有的對西藏生態(tài)補償政策的基礎上，可以增加其他省區(qū)對西藏的橫向補償政策，因為西藏的生態(tài)屏障建設涉及許多省區(qū)，許多省區(qū)直接受益于西藏生態(tài)環(huán)境，西藏生態(tài)本身就是中國的生態(tài)調節(jié)器、亞洲的水塔，根據(jù)公共產(chǎn)品“誰受益，誰補償”的收費原則，完全有必要建立西藏生態(tài)橫向補償機制，讓內地的省區(qū)給予西藏更多的生態(tài)補償基金。

（六）在加強生態(tài)資源保護下大力發(fā)展民族手工業(yè)

西藏地區(qū)的民族手工業(yè)主要有唐卡、氆氌、圍裙、木碗、藏香、藏紙等品種，這些產(chǎn)品主要依賴當?shù)氐奶厣Y源，就地取材來制作的。如唐卡繪制所需要的顏料都是西藏特有的礦石、草木研制而成，木碗、藏香、藏紙都是當?shù)氐囊恍淠静蓊愔谱鞯?，如果只追求短期利益，進行大規(guī)模生產(chǎn)，勢必造成林業(yè)大量砍伐、草木迅速減少的態(tài)勢，如此便會造成林木覆蓋率減少，植被破壞，且在高海拔低氣壓的條件下想恢復生態(tài)難之又難，因此，必須保證在生態(tài)資源沒有遭受任何破壞的前提下，大力發(fā)展民族手工業(yè)。

（七）合理采集藥材，保持生態(tài)平衡

藏醫(yī)藥是現(xiàn)如今保留和繼承較為完整的醫(yī)學寶典，但是藏醫(yī)藥包含著許多只生長在高原的中藥材，如果肆意開采，草皮植被一旦破壞就很難恢復，并且很難長出來，這樣做不僅破壞了生態(tài)環(huán)境，而且破壞了生態(tài)平衡。因此中草藥的采集一定要科學合理，絕對不能以破壞生態(tài)平衡為代價來發(fā)展。其他中草藥也同樣不能只顧經(jīng)濟發(fā)展而肆意采集，應該與生態(tài)平衡和科學發(fā)展相結合。比如積極地培育人工養(yǎng)殖的能力，向現(xiàn)已取得一定成績的天麻貝母學習經(jīng)驗，在不破壞生態(tài)平衡的前提下最大限度地發(fā)展藏醫(yī)藥業(yè)。

（八）將文化旅游業(yè)與獨特環(huán)境相結合，打造生態(tài)文化旅游新體系

西藏獨特的自然風光是其旅游業(yè)的一大亮點，也是吸引眾多游客的一個重要因素，將旅游業(yè)、文化和自然環(huán)境相結合是西藏旅游業(yè)跨越式發(fā)展的必然選擇，也是西藏旅游的最佳優(yōu)勢綜合體現(xiàn)。所以，西藏今后應當堅持旅游與文化、生態(tài)相結合，突出“高山、雪域、陽光、藏文化”主題，深度開發(fā)文化體驗、生態(tài)觀光、休閑度假、特種旅游等轉型旅游產(chǎn)品及冬季旅游產(chǎn)品，豐富發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。總之，把旅游業(yè)與文化、自然環(huán)境相結合，打造生態(tài)文化旅游新體系，是旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展的新道路，也是進一步做大做強西藏特色旅游產(chǎn)業(yè)的新路徑。

（九）大力發(fā)展新能源，如水電、風力發(fā)電、太陽能等綠色能源

西藏水電資源非常富裕，是長江、黃河、瀾滄江等數(shù)十條大江大河的主要補給水源，被稱為“亞洲水塔”。拉薩又是舉世聞名的“日光城”，阿里等地方的風力資源，以羊八井為代表的地熱資源也都非常豐富，這些資源都是沒有污染的綠色能源的來源，值得開發(fā)利用。建設西藏生態(tài)體系，應該積極有序開發(fā)西藏的水電資源，因地制宜進一步發(fā)展太陽能、地熱能等綠色能源。★