紅 梅，薩日娜

（1.赤峰學(xué)院 資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，內(nèi)蒙古 赤峰 024000；2.中國(guó)人民大學(xué) 環(huán)境學(xué)院，100872）

關(guān)于荒漠化草原地區(qū)生態(tài)移民的政策分析
——以內(nèi)蒙古蘇尼特右旗為例

紅 梅，薩日娜

（1.赤峰學(xué)院 資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，內(nèi)蒙古 赤峰 024000；2.中國(guó)人民大學(xué) 環(huán)境學(xué)院，100872）

內(nèi)蒙古地區(qū)自2001年起開(kāi)始比較大范圍地實(shí)施生態(tài)移民政策.十年來(lái)，生態(tài)移民政策的實(shí)際效果如何、是否達(dá)到了“生態(tài)保護(hù)”與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”雙嬴的目的，本文以蘇尼特右旗生態(tài)移民情況為基礎(chǔ)，探討荒漠化草原的生態(tài)移民政策的生態(tài)效益，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益問(wèn)題，并提出相關(guān)政策建議.

生態(tài)移民政策；生態(tài)效益；經(jīng)濟(jì)效益；社會(huì)效益

1 生態(tài)移民簡(jiǎn)況

蘇尼特右旗位于錫林郭勒盟的西部.渾善達(dá)克沙地的源頭，沙地自東南向西北橫穿該旗的中部.蘇尼特右旗氣候干旱，屬于半荒漠、荒漠化草原，即由草原向荒漠的過(guò)度地帶.境內(nèi)幾乎沒(méi)有地表水，地下水分布不均且埋藏較深.縱貫?zāi)媳钡墓藕拥朗翘K尼特右旗最重要的水源.這里冬天漫長(zhǎng)寒冷、春天風(fēng)大多發(fā)，春旱幾乎年年會(huì)有，夏季高溫，降水少而集中.

2002年，該旗開(kāi)始實(shí)施以奶牛養(yǎng)殖業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)依托的生態(tài)移民工程.生態(tài)移民的遷出區(qū)為西部地區(qū)的退化草場(chǎng).遷入?yún)^(qū)為該旗旗政府所在地的賽漢鎮(zhèn)以及在鎮(zhèn)周遍8公里和15公里處設(shè)立的生態(tài)移民村.生態(tài)移民村的建設(shè)采取了國(guó)家投資、地方配套、牧民自籌相結(jié)合的辦法.移民采取政府引導(dǎo)、牧民自愿的方式進(jìn)行.

奶牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式如下：我國(guó)知名的奶制品企業(yè)蒙牛集團(tuán)在移民村設(shè)立了奶站，移民點(diǎn)的牧戶全部養(yǎng)殖奶牛以保證一定的奶源供應(yīng)量，奶站由私人承包經(jīng)營(yíng).政府用補(bǔ)貼和貼息貸款的方式鼓勵(lì)牧戶購(gòu)買(mǎi)奶牛，奶牛由政府統(tǒng)一進(jìn)購(gòu).牧戶享受免費(fèi)的住房和棚圈，每戶分得10畝高產(chǎn)飼料地種植青貯玉米.牧戶與奶站簽定協(xié)議，必須將牛奶交售奶站并不得擅自處理奶牛.奶站以每斤0.85元的價(jià)格收購(gòu)牛奶，此價(jià)格為蒙牛集團(tuán)的固定收購(gòu)價(jià)，奶站只賺取蒙牛集團(tuán)給的管理費(fèi)，每公斤0.2元.奶牛由政府引進(jìn)：基本分兩批：2002年唐山牛：每頭貼息貸款10000元，自籌6500元；2004年澳大利亞奶牛：每頭貼息貸款10000元，政府補(bǔ)貼3500元，自籌3700元.

2 政策效果分析

生態(tài)移民政策的生態(tài)恢復(fù)策略的成敗主要取決于兩個(gè)方面.第一、是否能夠在新產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)下，有效地實(shí)現(xiàn)人口的轉(zhuǎn)移.第二、新的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)是否適合當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，是否會(huì)帶來(lái)新的生態(tài)破壞.而人口轉(zhuǎn)移的成敗又主要取決于新的產(chǎn)業(yè)模式能否帶來(lái)穩(wěn)定而良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，從而對(duì)生活在草場(chǎng)退化地區(qū)的農(nóng)牧民形成有效的“吸引力”.蘇尼特右旗從2002年重點(diǎn)實(shí)施生態(tài)移民政策以來(lái)，奶牛養(yǎng)殖一直是其主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)模式，下面我們從生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)三個(gè)角度來(lái)考察一下奶牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況.

2.1 生態(tài)效益

經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，荒漠化草原的生態(tài)環(huán)境背景并不能給蘇尼特右旗的奶牛養(yǎng)殖帶來(lái)自然資源稟賦上的比較優(yōu)勢(shì).因?yàn)椋谵r(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民可以依靠糧食種植的副產(chǎn)品作為奶牛的飼料，飼養(yǎng)成本是比較低的.而在荒漠化草原地帶，不可能有糧食作物，連較好的打草場(chǎng)也難以形成.可以說(shuō)，奶牛飼養(yǎng)的飼草料成本是很高的.為了降低成本，當(dāng)?shù)亻_(kāi)墾了大面積的高產(chǎn)飼料.開(kāi)墾草原是最具有破壞力的草原沙化方式.飼料地的灌溉給極有限的地下水資源帶了很大壓力的同時(shí)導(dǎo)致土地鹽堿化.

2.2 經(jīng)濟(jì)效益

荒漠化草原帶高昂的飼料成本一直是制約奶牛養(yǎng)殖的最為關(guān)鍵的瓶徑.蒙牛集團(tuán)的定價(jià)收奶，雖然可以說(shuō)為移民村的奶源建立了穩(wěn)定的銷(xiāo)售渠道.但這種由單一乳制品企業(yè)形成的壟斷性收購(gòu)使奶戶不能根據(jù)市場(chǎng)和成本的情況來(lái)進(jìn)行價(jià)格的談判.這樣，奶戶的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是巨大的.另外，由于從2002年開(kāi)始，內(nèi)蒙古各級(jí)政府在自治區(qū)范圍內(nèi)大范圍地推廣奶牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè).這導(dǎo)致了奶牛與牛奶市場(chǎng)的迅速飽和.

2.3 社會(huì)效益

生態(tài)移民的社會(huì)效益主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面.

一是生態(tài)移民所具有的扶貧功能.在生態(tài)移民實(shí)施的初期，搬遷的農(nóng)牧戶獲得了來(lái)自政府的很多優(yōu)惠政策和補(bǔ)助.這對(duì)貧困的牧民來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一個(gè)重要的幫助.但是，國(guó)家的補(bǔ)助并不能長(zhǎng)期維持一個(gè)不適合當(dāng)?shù)貤l件的產(chǎn)業(yè).隨著奶牛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，當(dāng)它與當(dāng)?shù)氐幕哪菰臈l件越來(lái)越不契合的時(shí)候，很多家庭底子薄的牧戶重新返貧.

另一個(gè)社會(huì)效益的體現(xiàn)是生態(tài)移民與城市化進(jìn)程的結(jié)合.我們發(fā)現(xiàn)，生態(tài)移民村雖然建立在城市周遍，符合城市化的“五通”的硬件條件.但是，由于奶牛產(chǎn)業(yè)的不穩(wěn)定，移民村的社區(qū)整合程度不高.而且，奶牛養(yǎng)殖本身就是個(gè)體經(jīng)營(yíng)的聚集居住，而并不是真正意義上的集約經(jīng)營(yíng).城市化并不只是一個(gè)城鎮(zhèn)人口數(shù)量增加的過(guò)程，更涉及到生產(chǎn)方式和文化心理的轉(zhuǎn)變，并不是一夜之間可以達(dá)到的.

3 政策建議

結(jié)合對(duì)蘇尼特生態(tài)移民實(shí)地調(diào)查，再總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，筆者提出以下的政策建議.

3.1 建立有效的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)及產(chǎn)業(yè)環(huán)評(píng)機(jī)制

通過(guò)總結(jié)荒漠化草原地區(qū)推廣奶牛養(yǎng)殖的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn).我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)而言，選擇適合當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境的產(chǎn)業(yè)是解決當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)問(wèn)題與發(fā)展問(wèn)題的關(guān)鍵.只有適合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)條件的產(chǎn)業(yè)模式才能產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益，才能形成有效的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)，在根本上促進(jìn)牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程，也才能從根本上保護(hù)生態(tài)環(huán)境.所以，建立有效的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)及環(huán)評(píng)機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急，相關(guān)部門(mén)應(yīng)在全面深入了解當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)條件的基礎(chǔ)上，對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境影響評(píng)估，以避免產(chǎn)業(yè)選擇的盲目性帶來(lái)的更大的經(jīng)濟(jì)損失和生態(tài)代價(jià).

3.2 以間接規(guī)范性政策替代直接干預(yù)性政策

我們可以發(fā)現(xiàn)，生態(tài)移民實(shí)際上是一種以政府直接干預(yù)的方式來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策.這時(shí)，政府成為了唯一的生態(tài)保護(hù)責(zé)任的承擔(dān)者，甚至包辦了地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)事務(wù).這是有限的政府職能和財(cái)力所無(wú)法承擔(dān)的.事實(shí)上，任何一個(gè)政策的制定與實(shí)施都離不開(kāi)對(duì)政府職能的清晰定位.在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中如何規(guī)范政府行為已經(jīng)有了廣泛的探討.實(shí)踐證明政府直接介入經(jīng)濟(jì)事務(wù)并不是效率最高的選擇.政府規(guī)范市場(chǎng)秩序、維護(hù)社會(huì)公平、注重公共服務(wù)的職能應(yīng)該加強(qiáng).在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，明確的政府職能也是有效解決問(wèn)題的關(guān)鍵.各種環(huán)保社會(huì)團(tuán)體和廣大的農(nóng)牧民都是積極的環(huán)保行動(dòng)的能動(dòng)主體.政府應(yīng)該加強(qiáng)環(huán)保意識(shí)的普及，并為他們自主的環(huán)保實(shí)踐提供規(guī)范性的平臺(tái)和寬松的政策空間.對(duì)于破壞生態(tài)的行為，也應(yīng)建立和強(qiáng)化各類(lèi)政策法規(guī)的規(guī)范性，形成有效的監(jiān)督機(jī)制.

3.3 以參與式扶貧代替輸血式扶貧

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，從生態(tài)移民政策制定到實(shí)施，從奶牛產(chǎn)業(yè)的確立到開(kāi)展，基本上是政府層面的政策決策.當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民并沒(méi)有參與其中，他們的意見(jiàn)和建議也沒(méi)有很好地傳達(dá)到政策決策部門(mén)中去.政府雖然懷著良好的愿望，積極地為當(dāng)?shù)氐姆鲐毎l(fā)展尋找出路.但其扶貧方式基本上是單向的輸血式的扶貧.然而，只有當(dāng)?shù)厝藢?duì)自己生活的草原最了解，對(duì)生產(chǎn)生活中的各種現(xiàn)實(shí)條件最清楚，在扶貧發(fā)展項(xiàng)目中，應(yīng)該形成一種有著廣泛的群眾參與決策和發(fā)展機(jī)制.單向的輸血式扶貧也不利于當(dāng)?shù)啬撩窠⒆灾鏖_(kāi)創(chuàng)新生活的信心，容易產(chǎn)生“等、靠、要”的惰性.而積極的參與式的扶貧發(fā)展模式，有利于增強(qiáng)當(dāng)?shù)厝俗灾髅鎸?duì)生產(chǎn)與生活問(wèn)題的能力和信心，也使他們長(zhǎng)期形成的生存智慧有了更為廣闊的通過(guò)再創(chuàng)造而重獲生命力的空間.

3.4 探索生態(tài)治理中的利益平衡機(jī)制

在生態(tài)移民當(dāng)中，我們發(fā)現(xiàn)，國(guó)家投入了大量的人力、物力和財(cái)力是希望挽回日益惡化的“生態(tài)”；而作為生態(tài)退化地區(qū)的地方政府則更為關(guān)心因生態(tài)問(wèn)題而受到制約的經(jīng)濟(jì)“發(fā)展”；對(duì)于生于斯長(zhǎng)于斯的農(nóng)牧民而言，他們關(guān)心的則是自己“生活”中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題.這就形成了一個(gè)“國(guó)家要生態(tài)、地方要發(fā)展，牧民要生活”的局面.但事實(shí)上，生態(tài)、發(fā)展與生活是須臾不可分離的整體.不同利益主體只從自己的立場(chǎng)出發(fā)是不能有效解決問(wèn)題的.應(yīng)該明確的是，“生態(tài)”不僅是中央的“生態(tài)”，更是當(dāng)?shù)厝说摹吧鷳B(tài)”，也是當(dāng)?shù)厝说摹吧a(chǎn)”與“生活”的基礎(chǔ).草原的生態(tài)保護(hù)并不只是一個(gè)國(guó)家“贖買(mǎi)生態(tài)”的過(guò)程，而是一個(gè)在發(fā)展過(guò)程中如何平衡中央與地方、政府、企業(yè)與社會(huì)之間的環(huán)境權(quán)益與環(huán)境義務(wù)的問(wèn)題.這無(wú)疑還需要更深入的政策研究和更具有創(chuàng)新性的政策改革.

〔1〕孟向京.三江源生態(tài)移民選擇性及對(duì)三江源生態(tài)移民效果影響評(píng)析[J].人口與發(fā)展，2011（4）.

〔2〕趙宏利.生態(tài)移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式研究——以三江源國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為例[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2009（7）.

〔3〕阿布力·孜玉蘇甫，烏斯曼·尼亞孜.關(guān)于新疆生態(tài)移民問(wèn)題的研究[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2006（9）.

〔4〕額爾敦扎布.草原荒漠化的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)思考[J].內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2002（5）.

〔5〕劉明遠(yuǎn).荒漠化草原治理模式的制度性分析[J].北方經(jīng)濟(jì)，2003（9）.

〔6〕劉明遠(yuǎn).政府主導(dǎo)型荒漠化草原治理中的九大關(guān)系分析[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2004（59）.

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1673-260X（2012）10-0099-02