吳 蔚 艾軍衛(wèi)

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 蚌埠233030)

我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)以其特殊的融資功能，極大地緩解了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面資金不足，在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展方面起到了巨大的籌資作用。但隨著投融資平臺(tái)大規(guī)模擴(kuò)張，地方政府債務(wù)不斷增加，各種形式風(fēng)險(xiǎn)也伴隨而來(lái)。本文將地方政府投融資平臺(tái)面臨的風(fēng)險(xiǎn)歸納為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)，系統(tǒng)地分析各種風(fēng)險(xiǎn)形式，并提出有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)管理措施。

一、地方政府投融資平臺(tái)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式

(一)地方政府投融資平臺(tái)的融資風(fēng)險(xiǎn)

在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展出臺(tái)的4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中，除了中央財(cái)政和地方政府配套資金外，還有2萬(wàn)億的資金由地方政府投融資平臺(tái)從銀行貸款獲得，這將導(dǎo)致地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)快速增加。2010年末，全國(guó)地方性政府債務(wù)余額為10.7萬(wàn)億，其中有8.5萬(wàn)億為銀行貸款。2010年地方政府投融資平臺(tái)的貸款余額，相比2009年的6萬(wàn)億增長(zhǎng)了42%。如此快的信貸增長(zhǎng)速度，使得地方政府投融資平臺(tái)融資渠道更加單一，即主要靠信貸融資手段，顯然增加了投融資平臺(tái)的信貸融資風(fēng)險(xiǎn)。2010年末地方政府投融資平臺(tái)的銀行貸款余額是GDP的20%，相當(dāng)于全國(guó)財(cái)政收入的102%，地方財(cái)政收入的209%。顯然，投融資平臺(tái)貸款余額已超過(guò)財(cái)力所能承受債務(wù)償還的范圍。同時(shí)，各商業(yè)銀行已從貸款規(guī)模和總量方面對(duì)地方政府貸款進(jìn)行嚴(yán)格控制。在這樣的政策環(huán)境下，地方政府投融資平臺(tái)的貸款融資遭受巨大壓力。在地方政府投融資平臺(tái)中，區(qū)、縣級(jí)及其以下單位的投融資平臺(tái)數(shù)量占總量的70%，而大多數(shù)這類投融資平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率高，管理不規(guī)范。一旦商業(yè)銀行嚴(yán)格執(zhí)行貸款要求，這類投融資平臺(tái)根本無(wú)法達(dá)到銀行對(duì)其貸款主體的要求，因此，投融資平臺(tái)主要的融資手段將會(huì)面臨著更大壓力，信貸風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步加大。

(二)地方政府投融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)地方政府投融資平臺(tái)的投資項(xiàng)目性質(zhì)，可以把投資項(xiàng)目劃分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，而非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目本身不產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，需要政府用財(cái)政性資金直接投資，還有一些準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，其項(xiàng)目本身回報(bào)率低，而且期限長(zhǎng)，難以取得回報(bào)。因此，對(duì)這些類型的投資項(xiàng)目，政府必須用財(cái)政資金來(lái)保證并償還投資，但自從國(guó)家實(shí)行分稅制改革以來(lái)，地方政府所承擔(dān)事權(quán)的責(zé)任大大增加，因此地方財(cái)政收入開(kāi)銷各項(xiàng)政府事務(wù)所需費(fèi)用的任務(wù)加大。在這種形式下，地方政府投融資平臺(tái)在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目以及一些準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目方面，償債資金就顯得微乎其微。目前在央行對(duì)投融資平臺(tái)實(shí)行緊縮性貨幣政策的情況下，地方政府投融資平臺(tái)財(cái)務(wù)狀況將更加艱難，如果土地財(cái)政也陷入困境的話，投融資平臺(tái)的巨額債務(wù)可能導(dǎo)致投融資平臺(tái)破產(chǎn)，最后地方政府投融資平臺(tái)將會(huì)失去生存空間，即面臨持續(xù)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府投融資平臺(tái)外部風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式

(一)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯風(fēng)險(xiǎn)

2012年以來(lái)，國(guó)家對(duì)財(cái)稅制度進(jìn)行改革，地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢的局面大為改觀。政府采用了和以往不同的運(yùn)作模式，即獲取貸款—投資建設(shè)—出讓土地—償還債務(wù)的操作模式。具體操作過(guò)程為:地方政府依靠地方政府投融資平臺(tái)從銀行等信貸機(jī)構(gòu)取得信貸資金，然后把這些信貸資金再投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，以此來(lái)改善城市基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)造較好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。同時(shí)，地方政府財(cái)政收入增加，土地價(jià)格也隨著城市化進(jìn)程加速及其當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展而上升，政府用土地出讓金收入以及其他財(cái)政收入償還銀行等信貸機(jī)構(gòu)的貸款。這樣的發(fā)展操作模式是一個(gè)資金循環(huán)周轉(zhuǎn)的過(guò)程，倘若一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生問(wèn)題，就會(huì)導(dǎo)致這一操作模式破裂。商業(yè)銀行已開(kāi)始收縮并控制對(duì)政府投融資平臺(tái)的信貸額度，使這一經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展操作模式的資金“源頭”遭到?jīng)_擊，導(dǎo)致地方政府缺少資金支持投資城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)，從而使城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力，甚至面臨停滯的風(fēng)險(xiǎn)。政府靠投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作模式，必然會(huì)引起土地價(jià)格的波動(dòng)，如果土地價(jià)格下跌，這種經(jīng)濟(jì)運(yùn)作模式必然斷裂，給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)停滯風(fēng)險(xiǎn)。

(二)國(guó)家的財(cái)政體系風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)的許多投資項(xiàng)目幾乎全部以地方財(cái)政收入擔(dān)保而獲得銀行信貸資金。一旦作為地方財(cái)政收入的主要來(lái)源之一的土地出讓金收入減少，必然導(dǎo)致財(cái)政支付陷入困境。地方政府投融資平臺(tái)依靠土地出讓金來(lái)償還巨額的債務(wù)，但是這樣的操作模式能否持續(xù)，十分令人擔(dān)憂。在當(dāng)前房地產(chǎn)泡沫的背景下，國(guó)家極力尋找穩(wěn)定房?jī)r(jià)并使之適當(dāng)下降的有效措施，一旦國(guó)家出臺(tái)并實(shí)施一系列強(qiáng)有力的措施使房?jī)r(jià)下跌，那么土地出讓金，這一為政府帶來(lái)巨額財(cái)政收入的法寶，也擺脫不了土地價(jià)格下降，收入減少的命運(yùn)。如果發(fā)生這種情況，地方政府投融資平臺(tái)的償債任務(wù)將分?jǐn)偟狡渌麅攤鶃?lái)源上，也可能轉(zhuǎn)嫁到另外一些財(cái)政資金并使其作為償債來(lái)源，最后還是加大了地方財(cái)政壓力。地方政府財(cái)力有限和大量貸款融資舉債的矛盾不斷激化，同時(shí)也使得財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。一旦地方政府投融資平臺(tái)到期債務(wù)償還不了，而其地方政府財(cái)政擔(dān)保資金又周轉(zhuǎn)不過(guò)來(lái)，最終財(cái)政危機(jī)將會(huì)轉(zhuǎn)移到中央財(cái)政，從而引起國(guó)家財(cái)政體系混亂并引發(fā)國(guó)家財(cái)政體系風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而使地方政府投融資平臺(tái)失去國(guó)家財(cái)政這一最后保障，其風(fēng)險(xiǎn)不言而喻。

(三)銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)

2010年，銀行投入到地方政府投融資平臺(tái)的貸款余額達(dá)8.5萬(wàn)億，占全年銀行業(yè)貸款余額的18%。2008年以前，全國(guó)地方政府投融資平臺(tái)銀行貸款僅有1萬(wàn)億元，銀行向地方政府投融資平臺(tái)的貸款增加了八倍多，這無(wú)疑導(dǎo)致銀行信貸結(jié)構(gòu)不平衡，使風(fēng)險(xiǎn)集中到了投融資平臺(tái)的貸款規(guī)模上。目前絕大多數(shù)銀行投放于地方政府投融資平臺(tái)的信貸資金占其信貸總額的10% ～20%，有些甚至超過(guò)了20%，顯然違背了分散風(fēng)險(xiǎn)的銀行信貸原則。而根據(jù)地方政府投融資平臺(tái)的狀況來(lái)看，這些銀行投放給地方政府投融資巨額的貸款，存在著很大的違約風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)椋?dāng)前地方政府投融資平臺(tái)的負(fù)債率普遍很高、收益率低、自償能力差、償債來(lái)源少，在很大程度上存在著地方政府投融資平臺(tái)到期違約的可能。另外，一些項(xiàng)目貸款由于長(zhǎng)期分?jǐn)偟倪€款方式和政府官員任期之間不協(xié)調(diào)的矛盾，會(huì)導(dǎo)致銀行信貸資金的違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加劇。這些不確定因素也就造成了潛在的違約風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)大部分中長(zhǎng)期貸款未到期，資金出現(xiàn)短缺時(shí)，商業(yè)銀行將面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)，特別是對(duì)一些實(shí)力較弱的銀行。這些中小型的商業(yè)銀行，自身資本金不太充足，如果出現(xiàn)這種狀況，將會(huì)面臨破產(chǎn)的命運(yùn)。而銀行信貸狀況的惡化，必然導(dǎo)致投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的加劇。

(四)金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

目前存在于我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)和美國(guó)次貸危機(jī)有所不同，但有相似之處。一是兩者都出現(xiàn)房?jī)r(jià)持續(xù)上漲，產(chǎn)生房地產(chǎn)泡沫的過(guò)程;二是兩者均存在監(jiān)管不嚴(yán)，擔(dān)保債務(wù)持續(xù)增加，資產(chǎn)質(zhì)量較差等問(wèn)題。美國(guó)在寬松的貨幣政策和快速發(fā)展的金融創(chuàng)新的環(huán)境下，“兩房”的隱形擔(dān)保規(guī)模迅速膨脹，其直接持有和擔(dān)保的按揭貸款和以按揭貸款作抵押的證券由1990年的7400億美元爆炸式地增長(zhǎng)至2007年底的4.9萬(wàn)億美元。而在業(yè)務(wù)發(fā)展的過(guò)程中，“兩房”又忽視了資產(chǎn)質(zhì)量給危機(jī)埋下了禍因，最后房產(chǎn)泡沫破滅，導(dǎo)致系統(tǒng)性金融危機(jī)爆發(fā)。我國(guó)金融機(jī)構(gòu)也存在著類似的問(wèn)題，并形成金融體系的潛在風(fēng)險(xiǎn)。金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的加劇，肯定會(huì)給具有融資功能的地方政府投融資平臺(tái)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

三、地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理措施

(一)規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)和管理

地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和加劇，在很大程度上與投融資平臺(tái)自身建設(shè)和管理有關(guān)。如果建設(shè)不規(guī)范，管理不到位，必然會(huì)引發(fā)一定的風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)?duì)原有風(fēng)險(xiǎn)起到擴(kuò)大作用。要規(guī)范投融資平臺(tái)建設(shè)和管理。一是建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，提高投融資平臺(tái)市場(chǎng)化運(yùn)作效益;二是規(guī)范并控制投融資平臺(tái)建設(shè)規(guī)模，加強(qiáng)透明化改革;三是建立完善的投融資平臺(tái)債務(wù)償還保障機(jī)制。

(二)拓展投融資平臺(tái)融資渠道，分散融資風(fēng)險(xiǎn)

地方政府投融資平臺(tái)巨額的銀行貸款，根本原因是投融資平臺(tái)其他融資渠道太少，資金來(lái)源很有限。政府投融資平臺(tái)的融資渠道主要是“發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具”，國(guó)家應(yīng)改進(jìn)城投債發(fā)行方式，以便利投融資平臺(tái)更好融資。一是在嚴(yán)格認(rèn)定城投公司的條件基礎(chǔ)上，放松對(duì)地方政府對(duì)投融資平臺(tái)債務(wù)不能擔(dān)保的法律管制;二是對(duì)投融資平臺(tái)發(fā)行城投債的條件要求，要因地制宜，不能“一刀切”;三是提高非銀行金融機(jī)構(gòu)對(duì)城投債的市場(chǎng)參與度。

(三)提高自身收益能力，防范持續(xù)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

從地方政府投融資平臺(tái)投資狀況來(lái)看，其收入甚微，且大多數(shù)處于虧損狀態(tài)，自身負(fù)債率較高，償債十分困難。而償債主要依靠地方土地出讓金收入，如果土地出讓金價(jià)格下降，則會(huì)對(duì)其產(chǎn)生嚴(yán)重的沖擊，從而威脅到投融資平臺(tái)的持續(xù)經(jīng)營(yíng)。因此，投融資平臺(tái)必須提高自身收益能力，減輕對(duì)土地出讓金的依賴，防范持續(xù)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。一是提高投融資平臺(tái)投資項(xiàng)目的管理能力;二是科學(xué)合理地制定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資規(guī)劃，務(wù)必使地方財(cái)力水平與投資項(xiàng)目規(guī)模相匹配;三是適當(dāng)將地方政府投資資金劃入地方政府投融資平臺(tái)，使之成為地方政府投融資平臺(tái)的注冊(cè)資金及投資建設(shè)資金。

(四)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，防范經(jīng)濟(jì)停滯風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)一個(gè)國(guó)家處于工業(yè)化階段，主要會(huì)采用投資拉動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，當(dāng)市場(chǎng)發(fā)展到一定成熟階段時(shí)，就會(huì)采用消費(fèi)拉動(dòng)型的發(fā)展方式。我國(guó)正處于工業(yè)化的中期階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日趨成熟，低水平的重復(fù)建設(shè)給社會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩。因此，投資拉動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展造成潛在的風(fēng)險(xiǎn)。增加投資必定要體現(xiàn)在對(duì)有效需求的拉動(dòng)，即因投資活動(dòng)而引起的對(duì)社會(huì)產(chǎn)品和勞務(wù)的需求，通過(guò)有效需求的增加，而這種需求則通過(guò)消費(fèi)和出口表現(xiàn)出來(lái)，從而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，投資作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車之一，必須和未來(lái)消費(fèi)需求相匹配。顯然我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的形成與當(dāng)?shù)卣顿Y熱情有很大關(guān)系，因?yàn)橹灰顿Y了，就能在短時(shí)期內(nèi)產(chǎn)生更多的GDP。龐大的投資計(jì)劃是由于投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式引起的，且這種投資缺乏科學(xué)性。國(guó)家應(yīng)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和審查，加快轉(zhuǎn)變投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式，降低地方政府投融資平臺(tái)盲目投資熱情，化解投融資平臺(tái)由于盲目投資所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)停滯風(fēng)險(xiǎn)。

(五)加快財(cái)政分稅制度改革，防范財(cái)政體系風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)分稅制改革經(jīng)過(guò)十幾年的實(shí)踐檢驗(yàn)證明，總體上分稅制改革是成功的，但也暴露了一些缺陷。由于改革的指導(dǎo)思想定位于增強(qiáng)中央財(cái)政的調(diào)節(jié)能力，因此，過(guò)于強(qiáng)調(diào)中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重，從而導(dǎo)致中央財(cái)政收入比重過(guò)大，地方政府財(cái)政收入比重逐漸下降。地方財(cái)政資金嚴(yán)重不足，根本無(wú)法彌補(bǔ)各種項(xiàng)目支出的巨大資金缺口。地方政府只能鉆法律的空子，變相從銀行貸款，也就是通過(guò)公司向銀行貸款的方式而獲得貸款，即建立地方政府投融資平臺(tái)公司，從而獲得銀行貸款，進(jìn)一步解決地方發(fā)展所需資金不足的問(wèn)題。由此可見(jiàn)，財(cái)政分稅制度的改革導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對(duì)等，從而導(dǎo)致地方政府財(cái)力不足。這是我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)龐大的債務(wù)所引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的根本原因。因此，要從根本上防范當(dāng)前地方政府投融資平臺(tái)所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，必須以財(cái)政分稅制度的改革為立足點(diǎn)，加快并完善對(duì)財(cái)政分稅制度的改革。

(六)加強(qiáng)貸款控制，防范銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)

地方政府投融資平臺(tái)的巨額貸款不僅給自身帶來(lái)了龐大的債務(wù)，而且給商業(yè)銀行，甚至整個(gè)金融系統(tǒng)造成了巨大風(fēng)險(xiǎn)。因此，商業(yè)銀行必須繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)地方投融資平臺(tái)貸款的控制，特別是對(duì)中長(zhǎng)期項(xiàng)目貸款的控制，防范此類貸款所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，商業(yè)銀行可以從以下幾方面對(duì)地方政府投融資平臺(tái)貸款加以控制:一是綜合評(píng)估地方政府投融資平臺(tái)信用，合理確定貸款規(guī)模;二是詳細(xì)評(píng)估項(xiàng)目所需資金，完善信貸方案;三是全面監(jiān)控資金的流程和用途，強(qiáng)化信貸風(fēng)險(xiǎn)防范;四是認(rèn)真落實(shí)國(guó)家監(jiān)管部門(mén)的相關(guān)政策。

(七)建立內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)大多數(shù)地方政府投融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)狀況非常不理想，公司財(cái)務(wù)面臨危機(jī)，經(jīng)常處于虧損狀態(tài)，盈利率極低。這種財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不解除，最終會(huì)導(dǎo)致投融資平臺(tái)不能到期償還債務(wù)，從而將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給銀行。因此，必須加強(qiáng)公司的風(fēng)險(xiǎn)管理，建立投融資平臺(tái)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，把風(fēng)險(xiǎn)控制好，不能讓其擴(kuò)散至整個(gè)金融系統(tǒng)?？蓮囊韵聨讉€(gè)方面建立內(nèi)控機(jī)制:一是建立規(guī)范的財(cái)務(wù)決策程序，保證公司市場(chǎng)決策者的權(quán)威性，充分發(fā)揮決策程序的監(jiān)督作用。二是建立有效的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估機(jī)制，對(duì)其過(guò)程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和評(píng)估。三是建立財(cái)務(wù)激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)責(zé)制，明確財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者。四是制定書(shū)面合同約束機(jī)制，利用合同來(lái)防范和化解投融資平臺(tái)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

［1］朱宏春.高度關(guān)注政府投融資平臺(tái)固定資產(chǎn)貸款風(fēng)險(xiǎn)［J］.農(nóng)村金融研究，2009(12).

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