翟春春

（中共撫順市委黨校 法學(xué)教研室，遼寧 撫順 113006）

“十二五”規(guī)劃《建議》提出：“要加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)重點生態(tài)功能區(qū)保護(hù)和管理，增強(qiáng)涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙能力。”加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，必須從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，當(dāng)務(wù)之急是構(gòu)建完善的水源地利益補(bǔ)償法律制度體系。

一、撫順?biāo)吹乩嫜a(bǔ)償現(xiàn)狀

以遼寧省撫順市為例，該市2010年水資源總量達(dá)91.3億立方米，居全省第三位，流域面積在200平方公里以上的河流就有11條，其中渾河在大伙房水庫以上河長169公里，流域面積5437平方公里。大伙房水庫庫容58億立方米，為全國九大重點水源地之一，也是遼寧中南部七城市生活水源地。目前，撫順?biāo)Y源保護(hù)工作面臨重重困難。如省重點水源涵養(yǎng)區(qū)清原滿族自治縣，多年來為保護(hù)生態(tài)僅林業(yè)建設(shè)投入就達(dá)數(shù)億元，執(zhí)行禁伐限伐政策導(dǎo)致年財政收入減少3 800萬元；關(guān)停企業(yè)110多戶，減少年產(chǎn)值3.25億元，職工下崗3 550人。該縣付出的巨大犧牲產(chǎn)生了顯著的社會和生態(tài)效益，但清原縣從上級部門處獲得的相應(yīng)水資源涵養(yǎng)補(bǔ)貼自1996年來僅100萬，近年來雖略有增加，但相對于為保護(hù)水資源而減少的損失來說，只是杯水車薪。新賓、撫順兩縣的蘇子河、社河等流域的情況也是如此。

水源地區(qū)為保護(hù)生態(tài)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展停滯，作為受益者的國家、上級政府與下游地區(qū)沒有提供相應(yīng)的補(bǔ)償，顯然有違公平，也不利于水源地的持續(xù)保護(hù)。

二、水源地利益補(bǔ)償法律制度分析

（一）我國水源地利益補(bǔ)償法律制度存在的缺陷

一是利益補(bǔ)償?shù)乃枷腚m然在法律中有所體現(xiàn)，但很不系統(tǒng)規(guī)范，多見于政策和地方法規(guī)。政策的不穩(wěn)定性和地方法規(guī)的地域性、低效力性限制了補(bǔ)償工作的開展；二是利益補(bǔ)償資金數(shù)額有限，來源渠道單一。理論界達(dá)成共識的“誰受益誰補(bǔ)償，誰破壞誰恢復(fù)，誰污染誰治理”原則缺乏具體的制度支撐，最終形成“上游地區(qū)負(fù)擔(dān)、下游地區(qū)受益”局面；[1]三是“誰受益誰補(bǔ)償，誰破壞誰恢復(fù)，誰污染誰治理”原則沒有體現(xiàn)對為改善水源地生態(tài)功能而遭受損失的地區(qū)給予補(bǔ)償，導(dǎo)致受益者無償占有環(huán)境利益，保護(hù)者得不到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報。[2]

（二）部分地區(qū)水源地利益補(bǔ)償?shù)膶嵺`

東江源區(qū)是我國生態(tài)補(bǔ)償實踐的表率。東江發(fā)源于江西省礦產(chǎn)豐富的尋烏、安遠(yuǎn)、定南三縣，為確保東江水質(zhì)，江西省政府對礦產(chǎn)開發(fā)采取一系列政策限制，制約了三縣的發(fā)展。2006年《東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制實施方案》明確規(guī)定：從2005到2025年，由國家協(xié)調(diào)建立流域區(qū)際生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，廣東省每年給這三縣1.5億元資金，用于東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，資金來源主要是從東深供水工程水費中解決。[3]

綜上，在水資源保護(hù)問題上，在國家出臺《生態(tài)補(bǔ)償法》之前，遼寧省可以根據(jù)本省的實際情況先行制定水源地利益補(bǔ)償辦法，撫順市及清原、新賓兩個自治縣可以根據(jù)《民族區(qū)域自治法》相關(guān)規(guī)定制定水源地利益補(bǔ)償條例，形成省、市、縣多層次的完善的地方水源地利益補(bǔ)償法律制度體系。

三、撫順地區(qū)水源地利益補(bǔ)償具體制度設(shè)計

（一）水源地利益補(bǔ)償制度的主要內(nèi)容

1.補(bǔ)償原則

目前的“開發(fā)者保護(hù)，破壞者恢復(fù)，污染者付費”原則體現(xiàn)了對水資源破壞者的懲罰，但這不是最終目的。西方走過的彎路證明，亡羊補(bǔ)牢雖能一定程度減少危害，但只有未雨綢繆才能從根本上解決問題。水源地利益補(bǔ)償原則必須加入對保護(hù)者的補(bǔ)償，只有這樣才能提高水源地保護(hù)水資源的積極性，因此，科學(xué)的水源地利益補(bǔ)償原則應(yīng)該是“開發(fā)者保護(hù)，污染者付費，保護(hù)者獲補(bǔ)償”。

2.補(bǔ)償主體

水源地政府、企業(yè)和居民為保護(hù)水資源做出了犧牲，國家從中獲得了生態(tài)和社會效益，因此，中央政府應(yīng)給予補(bǔ)貼；下游政府、企業(yè)作為主要的受益者應(yīng)是補(bǔ)償?shù)闹黧w；下游地區(qū)居民也應(yīng)承擔(dān)一定的象征性補(bǔ)償責(zé)任。

3.補(bǔ)償對象

水源地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)讓位于流域生態(tài)保護(hù)時，發(fā)展就會受到制約，財政收入要減少。因此，為水源地保護(hù)付出代價的撫順三縣政府、企業(yè)和居民都應(yīng)是補(bǔ)償?shù)膶ο蟆?/p>

4.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)綜合考慮下游的收益與水源地的付出，水源地的付出一是水資源保護(hù)的直接投入如植樹造林等，可依據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)予以量化；二是為保護(hù)水資源受政策限制的損失，這很難量化，上下游地區(qū)提供的數(shù)據(jù)可能相差甚遠(yuǎn)。因此，要綜合水源地的數(shù)據(jù)積累、下游地區(qū)的收益，以及其他先進(jìn)地區(qū)的成熟經(jīng)驗來綜合考慮。

5.補(bǔ)償方式

首先是政府補(bǔ)償，應(yīng)該包括以下幾項：一是專項補(bǔ)貼。當(dāng)水源地政府為保護(hù)生態(tài)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯時，市場補(bǔ)償是來不及支援的，這時國家和上級政府的專項補(bǔ)貼必須發(fā)揮作用；二是政策優(yōu)惠。政策優(yōu)惠應(yīng)該有所側(cè)重，發(fā)達(dá)地區(qū)不給優(yōu)惠也有實力進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，但優(yōu)惠資金用在新賓、清原這兩個國貧縣、省貧縣會發(fā)揮更大的作用；三是對口支援。主要是下游地區(qū)對撫順三縣水源地區(qū)提供資金、技術(shù)、項目扶持等。其次是市場補(bǔ)償，主要包括以下幾個方面：一是受益者和供給者間的補(bǔ)償。渾河等流域水資源的受益者可將經(jīng)濟(jì)收益的一部分直接以資金形式返還給撫順三縣；二是地區(qū)間的補(bǔ)償。渾河流域下游地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、所獲取的收益、水源地提出的補(bǔ)償要求與撫順三縣協(xié)商確定資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；三是部門間的補(bǔ)償。如有“北方第一漂”之稱的撫順市清原滿族自治縣的紅河谷漂流每年僅門票收入就近億元，從其中提取一定比例的資金用于保護(hù)植被和水利部門修建水利工程的補(bǔ)償，既能改善整個地區(qū)的水資源環(huán)境，同時也有利于旅游景點的進(jìn)一步發(fā)展。陜西省耀縣每年從水資源稅收中提取10%補(bǔ)償給水源區(qū)就是采用了這一形式。[4]

總之，應(yīng)堅持政府補(bǔ)償為主、市場補(bǔ)償為輔的原則，由遼寧省政府協(xié)調(diào)建立渾河、柴河、富爾江等流域區(qū)際生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，安排專項資金交給撫順三縣用于水源地保護(hù)。

（二）建立有效的水源地利益補(bǔ)償資金籌措機(jī)制

1.完善水資源使用費制度

目前我國水費和水資源費標(biāo)準(zhǔn)低，排污收費制的實踐效果也不理想。市場經(jīng)濟(jì)下的企業(yè)是當(dāng)然的“經(jīng)濟(jì)人”，在面臨或運行排污設(shè)備或繳納排污費的選擇時，企業(yè)當(dāng)然要做“成本分析”，排污費相對的低下，使得企業(yè)更傾向于后者。從某種意義上說，低廉的排污費反倒使企業(yè)心安理得地破壞環(huán)境，從而導(dǎo)致了水資源環(huán)境的惡化和保護(hù)任務(wù)的加重。因此，應(yīng)提高水費、水資源費和排污費征收標(biāo)準(zhǔn)，并從中安排一定的資金用于水源地利益補(bǔ)償。

2.建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度

從全國看，國家有限的資金多是流入大型水利工程建設(shè)，這對于水資源保護(hù)當(dāng)然是必要的。但有些工程是“錦上添花”，而用于水源地利益補(bǔ)償則是“防患于未然”。因此，應(yīng)將水源地利益補(bǔ)償納入公共支出范疇，通過科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付，將重點放在水源地涵養(yǎng)水源、移民安置、企業(yè)關(guān)停補(bǔ)償?shù)确矫妗?/p>

3.建立水源地利益補(bǔ)償基金制度

基金來源渠道是非常廣泛的，可以是中下游地區(qū)企業(yè)每年的利潤收入，也可以由公益部門組織募集，當(dāng)然也可以是來自企業(yè)和個人以及一些慈善組織的捐款。

（三）建立完善的監(jiān)督和責(zé)任追究制度

要明確省、市、縣主管部門及財政、價格、審計等相關(guān)部門職責(zé)，強(qiáng)化利益補(bǔ)償資金征收、使用和管理監(jiān)督；對截留、擠占、挪用、浪費補(bǔ)償資金等違法行為實行嚴(yán)格的責(zé)任追究，確保補(bǔ)償資金足額及時收繳、撥付并充分發(fā)揮作用。

遼寧境內(nèi)有遼河、渾河、太子河等360多條河流，這些河流的生態(tài)狀況制約著遼寧發(fā)展的腳步。目前東南部地區(qū)由于植被較好，水量水質(zhì)較穩(wěn)定，其他河流的狀況則令人擔(dān)憂。我們必須以高度的政治責(zé)任感和使命感，通過構(gòu)建完善的水源地利益補(bǔ)償法律制度體系來強(qiáng)化水資源保護(hù)，為遼寧振興提供不竭的優(yōu)質(zhì)水資源。

[1]藍(lán)文永.對生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理問題的探討[J].廣西師范學(xué)院學(xué)報，2009，（3）：15.

[2]趙璟等.昆明市松華壩水源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策建議[J].西南林學(xué)院學(xué)報，2008，（4）：18.

[3]幸紅.流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)法律問題探討——以珠江流域為例[J]，時代法學(xué)，2007，（4）：26.

[4]葛顏祥等.水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建與運作研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2006，（9）：9.