聶鳳云

(煙臺(tái)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展、城市化進(jìn)程加快。在城市化過(guò)程中，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金投入。為解決建設(shè)性資金短缺問(wèn)題，從上世紀(jì)90年代開(kāi)始，部分地方政府開(kāi)始嘗試通過(guò)設(shè)立投融資平臺(tái)進(jìn)行融資。2008年金融危機(jī)爆發(fā)，我國(guó)實(shí)施了積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府投融資平臺(tái)得到了快速的擴(kuò)張。地方政府投融資平臺(tái)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)，同時(shí)也存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

一、國(guó)外文獻(xiàn)綜述

國(guó)外經(jīng)濟(jì)學(xué)家很少對(duì)“地方政府投融資平臺(tái)”這一具體的范疇進(jìn)行研究，而是在一些類似的范疇，如“城市基礎(chǔ)設(shè)施”、“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”、“公共物品”、“政府負(fù)債與融資”等方面進(jìn)行研究。我們以下四個(gè)方面對(duì)與“地方政府投融資平臺(tái)”這一范疇相類似的國(guó)外文獻(xiàn)進(jìn)行梳理。

(一)基礎(chǔ)設(shè)施概念界定

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用是毋庸置疑的，要量化其促進(jìn)作用就需要對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵和外延進(jìn)行界定。赫希曼在1953年提出了將基礎(chǔ)設(shè)施劃分為狹義的基礎(chǔ)設(shè)施和廣義的基礎(chǔ)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)。世界銀行在《1994年世界發(fā)展報(bào)告》中對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的含義進(jìn)行了界定，并將基礎(chǔ)設(shè)施分為公共設(shè)施、公共工程和其他交通部門，公共設(shè)施包括電信、電力、自來(lái)水、衛(wèi)生設(shè)施和固體廢棄物的收集與處理等，公共工程包括公路、灌溉、大壩等工程，其他交通部門包括公路、鐵路、港口、水路以及城市交通等。這一定義成為目前最具權(quán)威性的定義。

(二)基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體與渠道

Mats Anderson(2001)等研究了城市基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道，他們認(rèn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道包括政府間轉(zhuǎn)移支付、市政債券、銀行貸款、征收財(cái)產(chǎn)稅和租金和用戶收費(fèi)等途徑。Roy Bahl(2001)等研究了地方政府為公共設(shè)施融資的問(wèn)題，并針對(duì)不同類型和不同性質(zhì)的公共設(shè)施給出了不同的融資方式。萊米·普魯霍梅(2001)等從項(xiàng)目區(qū)分角度研究了投融資主體和渠道問(wèn)題，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分為不可收費(fèi)項(xiàng)目和可收費(fèi)項(xiàng)目，并分別指出它們各自的投融資主體和渠道。

(三)基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式

由于各國(guó)的金融制度和投融資體系存在差異，資本市場(chǎng)和信貸市場(chǎng)的發(fā)育程度不同，每個(gè)國(guó)家偏重的投融資方式也因此而不同。但是，隨著政府行政管理能力的日漸完善和資本市場(chǎng)的日趨成熟，基礎(chǔ)設(shè)施投融資呈現(xiàn)出由項(xiàng)目融資向?qū)I(yè)性金融機(jī)構(gòu)融資，再向資本市場(chǎng)融資方向發(fā)展的趨勢(shì)。

很多文獻(xiàn)針對(duì)市政債券融資進(jìn)行了研究，這些研究既有理論研究也有實(shí)證研究，但更多的還是理論研究與實(shí)證研究相結(jié)合。James Leigland(1997)指出利用市政債券為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的優(yōu)勢(shì)日益明顯，很多國(guó)家致力于推動(dòng)市政債券市場(chǎng)的發(fā)展，文章就印尼、菲律賓、波蘭以及南非四個(gè)國(guó)家為此做出的努力進(jìn)行評(píng)論。Judy Wesalo Temel(2001)提出市政債券象征了國(guó)家、地方政府單位或其他有資格的發(fā)行者的一種承諾，這種承諾是關(guān)于償還貸方借出的資金數(shù)量，包含本金及確定的利息。Kenneth N．Daniels，Jayaraman Vijayakumar(2002)研究了全球市場(chǎng)上除美國(guó)之外的其他國(guó)家發(fā)行市政債券的特點(diǎn)，并闡述了市政債券發(fā)行者成功發(fā)行市政債券的方法。Junbo Wang，Chunchi Wu，F(xiàn)rank Zhang(2005)詳細(xì)研究了財(cái)政部和地方政府的相關(guān)收益，他們認(rèn)為利用交易數(shù)據(jù)可以評(píng)估市政債券的收益和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。Frank J．Fabozzi(2006)從投資者、信用風(fēng)險(xiǎn)、類型和特點(diǎn)、稅收及其收益等方面詳細(xì)研究了市政債券。

項(xiàng)目融資是應(yīng)用范圍比較廣泛也是比較有代表性的融資方式，項(xiàng)目融資方式包括BOT、TOT、PPP、ABS、BOOT、PFI等模式。Peter k．Nevitt和Frank Fabozzi(1997)為項(xiàng)目融資下的定義是:項(xiàng)目融資是針對(duì)特定項(xiàng)目而組建的項(xiàng)目公司而進(jìn)行的融資，貸款人在籌集貸款時(shí)，以該項(xiàng)目公司的現(xiàn)金流量和經(jīng)營(yíng)收益作為償還貸款的資金來(lái)源，以該項(xiàng)目公司的資產(chǎn)作為貸款的安全保障的融資方式。Robert L K Tiong等(1997)深入研究了項(xiàng)目融資的策略問(wèn)題，他們以BOT為例，詳細(xì)討論了如何制定法律法規(guī)政策和擬定招標(biāo)計(jì)劃來(lái)吸引資金。Ashley(1998)依照項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的階段順序把風(fēng)險(xiǎn)劃分為:建設(shè)開(kāi)發(fā)階段風(fēng)險(xiǎn)、試生產(chǎn)階段風(fēng)險(xiǎn)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)階段風(fēng)險(xiǎn)。M．M．Kumaraswamy(2001)研究了政府在PPP項(xiàng)目中的作用，他認(rèn)為政府既要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)良好的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，保證私營(yíng)機(jī)構(gòu)能夠在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中獲利，又要維護(hù)公共利益，為公眾提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。Nisangul(2002)利用敏感性分析方法和蒙特卡洛模擬方法研究了在一段較長(zhǎng)的特許權(quán)期間內(nèi)，BOT項(xiàng)目中滋生的尋租行為和腐敗現(xiàn)象所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。Nisangul(2002)從項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)能否可控的角度，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分為可控制風(fēng)險(xiǎn)和不可控制風(fēng)險(xiǎn)，并列舉了兩類風(fēng)險(xiǎn)所包括的內(nèi)容。

在證券化融資方面，Gardoner(1991)對(duì)資產(chǎn)證券化的定義是:“資產(chǎn)證券化是使儲(chǔ)蓄者與借款者通過(guò)金融市場(chǎng)得以部分或全部匹配的一個(gè)過(guò)程，或者提供的一種金融工具。在這里，開(kāi)放的市場(chǎng)信譽(yù)取代了由銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)提供的封閉的市場(chǎng)信譽(yù)。”Schwarcz(1994)認(rèn)為資產(chǎn)證券化相對(duì)于其他融資工具來(lái)說(shuō)可以節(jié)省交易成本，發(fā)起人實(shí)施資產(chǎn)證券化的交易成本遠(yuǎn)低于所獲得的現(xiàn)金流的現(xiàn)值。W．Alexander Roever(1998)認(rèn)為相對(duì)于企業(yè)債務(wù)和銀行信貸這些傳統(tǒng)的資金來(lái)源渠道，資產(chǎn)證券化的優(yōu)勢(shì)在于增強(qiáng)流動(dòng)性、降低融資成本、表外融資、更少的信息披露和多樣化資金來(lái)源等。

(四)政府融資與負(fù)債

國(guó)外學(xué)者一般都認(rèn)為地方政府舉債具有合理性，但是要加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理。20世紀(jì)80年代對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究開(kāi)始興起，90年代以后有較多的成果。Hana Polackova Brixi(1998)提出了著名的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，將政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源劃分成四個(gè)方面，并系統(tǒng)地論述了政府或有負(fù)債的巨大威脅Allen Schick(2000)從政府預(yù)算的角度論述了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)所產(chǎn)生的原因，同時(shí)提出了相應(yīng)的對(duì)策。Arnaud Mehl，Julien Reynaud(2010)，采集了33個(gè)新興市場(chǎng)國(guó)家從1996到2008年的數(shù)據(jù)，并對(duì)所得的數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證分析，得出經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政狀況、通貨膨脹水平、國(guó)內(nèi)投資者的數(shù)量與公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素相關(guān)聯(lián)。

二、國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)綜述

通過(guò)總結(jié)和歸納國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的研究成果，我們可以看出，國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)主要是從地方政府投融資平臺(tái)的概念、設(shè)立原因、運(yùn)作模式和風(fēng)險(xiǎn)及其防范等方面進(jìn)行探討和研究。

(一)地方政府投融資平臺(tái)的概念界定

賈銀萍(2009)認(rèn)為，地方政府融資平臺(tái)通常是地方政府為了進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或土地開(kāi)發(fā)的需要，由地方政府或相關(guān)管理部門發(fā)起設(shè)立的一種市政建設(shè)實(shí)體平臺(tái)融資公司。巴曙松(2009)認(rèn)為地方政府投融資平臺(tái)實(shí)際上廣泛包括地方政府組建的不同類型的城市建設(shè)投資公司、城建開(kāi)發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等不同類型的公司，這些公司通過(guò)劃撥土地等資產(chǎn)組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目之中。史宗瀚(2010)認(rèn)為，地方政府融資平臺(tái)主要是一系列歸地方政府或者政府下屬單位所有，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┕伯a(chǎn)品或服務(wù)、參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建設(shè)公司或者城投公司，如高速公路公司、鐵路公司、電力公司、污水處理公司、路橋公司和海港管理公司等。

(二)地方政府投融資平臺(tái)的設(shè)立原因

蔡國(guó)華(2007)、姜彬(2008)等認(rèn)為，1994年分稅制改革以后，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，地方財(cái)政收入無(wú)法滿足城市建設(shè)性資金的需求，為此地方政府開(kāi)始成立投融資平臺(tái)公司，并由地方政府提供財(cái)政擔(dān)保向銀行貸款。蘇英(2009)認(rèn)為，我國(guó)《預(yù)算法》中明確規(guī)定地方各級(jí)預(yù)算不列赤字，并且地方政府不得發(fā)行債券。地方政府為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成立融資平臺(tái)進(jìn)行融資成為一種普遍的做法。秦德安等(2009)認(rèn)為，近年來(lái)地方政府的財(cái)政困難以及為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)推出的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃擴(kuò)大了地方融資需求，地方紛紛成立了融資平臺(tái)。封北麟(2010)指出，國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策，特別是中央經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的實(shí)施，要求地方政府提供相應(yīng)的資金配套支持，是促使地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)大肆舉債的主要原因。

(三)地方政府投融資平臺(tái)的運(yùn)作模式

鄒宇(2008)以天津城投集團(tuán)為例，提出城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化運(yùn)作的改革觀念。他認(rèn)為應(yīng)該積極引入社會(huì)資金，擴(kuò)寬融資渠道;在設(shè)立和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中引入市場(chǎng)機(jī)制，并對(duì)投融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)體制和管理體制進(jìn)行市場(chǎng)化改革。賈康、孟艷(2009)重點(diǎn)分析了重慶政府投融資平臺(tái)模式的運(yùn)作，建議運(yùn)用長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債資金規(guī)范和創(chuàng)新地方融資平臺(tái)。余萍(2009)通過(guò)評(píng)述投融資平臺(tái)模式的國(guó)際和國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為適合地方政府投融資平臺(tái)的運(yùn)作模式應(yīng)當(dāng)是重慶模式和上海模式的綜合。張志峰(2010)認(rèn)為目前我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目中，一些經(jīng)營(yíng)性投資建設(shè)項(xiàng)目適宜選擇資產(chǎn)證券化的投融資方式，在證券化模式選擇上應(yīng)該根據(jù)發(fā)行主體不同采取項(xiàng)目收益資產(chǎn)證券化和項(xiàng)目貸款資產(chǎn)證券化兩種模式。

(四)地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范

地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展中蘊(yùn)藏著潛在風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)有的文獻(xiàn)主要是從投融資平臺(tái)本身的特點(diǎn)、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型的構(gòu)建等角度進(jìn)行分析。

對(duì)地方政府投融資融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范的研究，有的學(xué)者是從投融資平臺(tái)本身的特點(diǎn)進(jìn)行分析。巴曙松(2009)指出過(guò)度負(fù)債使地方投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的多元化，應(yīng)當(dāng)對(duì)地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范化、市場(chǎng)化和透明化改革。趙蕊(2009)分析了地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展的新趨勢(shì)、地方政府融資的主要方式和投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。宋德潤(rùn)(2009)認(rèn)為過(guò)度負(fù)債是地方政府融資平臺(tái)的主要風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)控制模型對(duì)投融資平臺(tái)的負(fù)債水平進(jìn)行控制。潘文軒(2009)對(duì)地方政府投融資平臺(tái)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上提出了風(fēng)險(xiǎn)防范措施。蘇曉鵬、王兵(2009)對(duì)我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)的作用和潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了詳細(xì)的分析，提出了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)化解對(duì)策。李俠(2010)分析指出地方政府投融資平臺(tái)的運(yùn)作方法、運(yùn)營(yíng)模式、融資手段容易導(dǎo)致融資主體過(guò)度負(fù)債，并提出了規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)的建議。

有的學(xué)者從地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度進(jìn)行研究，李俊文(2008)也認(rèn)為地方政府融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模的不斷增加和政府舉債行為的不規(guī)范，造成地方政府債務(wù)規(guī)模不斷加大，導(dǎo)致地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展形成了巨大威脅。封北麟(2010)認(rèn)為，地方政府投融資平臺(tái)的過(guò)度發(fā)展導(dǎo)致地方政府債務(wù)的急劇擴(kuò)張，形成了巨大的財(cái)政壓力，并可能誘發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上提出完善投融資平臺(tái)設(shè)立和運(yùn)營(yíng)及控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策。

有的學(xué)者是從銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)管理的角度進(jìn)行論證，朱宏春(2009)指出商業(yè)銀行對(duì)投融資平臺(tái)項(xiàng)目發(fā)放的固定資產(chǎn)貨款存在七大風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)這七大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了詳細(xì)的分析，在此基礎(chǔ)上提出了商業(yè)銀行防范此類貨款風(fēng)險(xiǎn)的六大舉措。郭長(zhǎng)虹(2009)運(yùn)用商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理方法，從法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)等方面對(duì)投融資平臺(tái)貸款進(jìn)行了分析，并提出了商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)防范措施。也有的學(xué)者是建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化，并提出具體的防范措施。謝虹(2007)通過(guò)分析地方政府債務(wù)形成因素和風(fēng)險(xiǎn)形成的原因，提出了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提出模糊數(shù)學(xué)綜合評(píng)價(jià)計(jì)算方法。梅寧、崔娟(2009)提出利用信用風(fēng)險(xiǎn)矩陣可以為地方政府建立規(guī)范的投融資平臺(tái)提供參考和標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上減小投融資平臺(tái)的主體風(fēng)險(xiǎn)。

三、簡(jiǎn)要評(píng)述

地方政府投融資平臺(tái)是伴隨著我國(guó)投融資體制改革而出現(xiàn)的，在推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐方面發(fā)揮著重要作用，越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始關(guān)注地方政府投融資平臺(tái)的運(yùn)行狀況、運(yùn)作模式、存在的風(fēng)險(xiǎn)及其防范措施，并取得了很多成果。通過(guò)地方政府投融資平臺(tái)的文獻(xiàn)回顧，我們能夠發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的研究存在很多不足之處，主要表現(xiàn)在以下幾方面:

首先，由于相關(guān)確切數(shù)據(jù)匱乏，大多數(shù)的文獻(xiàn)都是對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的定性描述，嚴(yán)格的計(jì)量分析和實(shí)證研究很少，嚴(yán)謹(jǐn)性不強(qiáng)。

其次，當(dāng)前對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的研究都是對(duì)現(xiàn)象的概括和總結(jié)，大多都停留在就事論事的淺層次的研究層面上，沒(méi)有深入挖掘現(xiàn)象背后的深層次原因，更缺乏相關(guān)經(jīng)濟(jì)理論的支持。

最后，大多數(shù)的文獻(xiàn)都是對(duì)地方政府投融資平臺(tái)這一現(xiàn)象的概括性描述，很少文獻(xiàn)針對(duì)某一具體的投融資平臺(tái)進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查研究和分析論證，所以提出的政策建議大多都非常空洞，缺乏實(shí)際的可操作性。

綜上所述，今后的學(xué)者需要從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面入手，既要深入分析現(xiàn)象背后的深層次原因，尋求相關(guān)經(jīng)濟(jì)理論支撐，又要結(jié)合投融資平臺(tái)運(yùn)行的實(shí)際情況進(jìn)行研究，為政策制定者提供可靠的政策建議。做到既有利于控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，又充分保障其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化建設(shè)的促進(jìn)作用。

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