王海峰

（中共湖南省委黨校 黨建教研部， 湖南 長沙 410006）

論地方服務(wù)型政府的法治建設(shè)

王海峰

（中共湖南省委黨校 黨建教研部， 湖南 長沙 410006）

根據(jù)服務(wù)型政府“公共性”和“為人民服務(wù)”的價(jià)值理念，服務(wù)型政府一定是法治政府，法治建設(shè)是構(gòu)建地方服務(wù)型政府的根本保障。推進(jìn)地方服務(wù)型政府的法治建設(shè)，關(guān)鍵是需要在政府價(jià)值和理念上實(shí)現(xiàn)更新，確立依法提供公共服務(wù)的行政價(jià)值；依法規(guī)范政府職權(quán)，協(xié)調(diào)好政府職能、權(quán)力和責(zé)任的關(guān)系；在政府行政體制構(gòu)造上進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)行政構(gòu)造和行政關(guān)系的合理化；在政府監(jiān)督機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，強(qiáng)化監(jiān)督的社會(huì)化和透明化。

地方服務(wù)型政府；法治建設(shè)；服務(wù)型政府

法治是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的核心特征和基本要素，一個(gè)有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來的法治體系是現(xiàn)代國家的重要支柱。當(dāng)前，中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義民主政治建設(shè)不斷深入，整個(gè)社會(huì)對規(guī)則、程序、法律至上、司法公正和制度建設(shè)等方面的要求日益迫切，這實(shí)際上體現(xiàn)出對法治強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求和積極呼喚?！皩~向市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的中國來說，法治的理想是不可替代的理想，對法治的選擇是不可替代的選擇。”①市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的持續(xù)發(fā)展會(huì)促進(jìn)政府自身的轉(zhuǎn)型，走向法治的政府。法治政府的標(biāo)準(zhǔn)是法治政府建設(shè)目標(biāo)的進(jìn)一步具體化、展開和延伸，也是衡量法治政府實(shí)現(xiàn)程度的標(biāo)尺?！八怯伤膫€(gè)方面的指標(biāo)所構(gòu)成的完整的標(biāo)準(zhǔn)體系：一是法治政府的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)；二是法治政府的職權(quán)范圍標(biāo)準(zhǔn)；三是法治政府的行政體制構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn)；四是法治政府的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)。”②事實(shí)上，對法治不可替代的選擇的邏輯也同樣適用于地方政府，一個(gè)真正的服務(wù)型政府必須是一個(gè)法治政府，從法治的角度來分析當(dāng)前中國地方服務(wù)型政府的建設(shè)，其實(shí)質(zhì)就是探尋地方政府法治化建設(shè)的有效路徑。

一、更新政府理念，確立依法提供公共服務(wù)的行政價(jià)值

行政價(jià)值體現(xiàn)了政府對政治價(jià)值的信念與追求。效率、清廉、績效、公正、民主等，這些均可視為政府的價(jià)值理念，而公共利益的實(shí)現(xiàn)是服務(wù)型政府的最高價(jià)值追求。服務(wù)型政府是責(zé)任政府，“其所強(qiáng)調(diào)的應(yīng)是公共權(quán)力的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)的是如何使政府及其機(jī)構(gòu)和官員對其最終的所有者——公民更加負(fù)責(zé)?！保?］（P127）在政府發(fā)展的每個(gè)階段，政府價(jià)值和理念由于其追求的目標(biāo)不同而存在著較大的差異。但在服務(wù)型政府中，政府價(jià)值和理念顯然是在追求以人為本、利益平衡和社會(huì)正義的基礎(chǔ)上積極負(fù)責(zé)地為全社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，以不斷滿足廣大社會(huì)成員日益增長的公共需求和公共利益訴求。公共性和服務(wù)性體現(xiàn)出公共服務(wù)型政府的基本性質(zhì)和價(jià)值屬性。依照公共服務(wù)型政府的性質(zhì)和屬性，公共服務(wù)的供給作為政府行為的核心，決定了公共服務(wù)型政府是一個(gè)注重將“掌舵”和“劃槳”分開的政府，“政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳。直接生產(chǎn)服務(wù)就是劃槳，可政府并不擅長劃槳?！保?］（P1）掌舵的本質(zhì)就是說政府主要做出關(guān)于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)決策和供給活動(dòng)，而不直接進(jìn)行生產(chǎn)，在這里，政府是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要供給者，而公民是消費(fèi)者，政府的一切政策和行為都應(yīng)當(dāng)以消費(fèi)者（顧客）為導(dǎo)向，并且賦予消費(fèi)者對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的選擇權(quán)和評價(jià)權(quán)。

這種提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的行政理念必須建立在法治理念的基礎(chǔ)上。政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的價(jià)值和理念是非常好的，但是如果沒有確立法治的理念，那么再好的理念也是有嚴(yán)重缺陷的。法治本身所追求的程序、規(guī)則和人權(quán)保障等價(jià)值理念為服務(wù)型政府提供了法律上和道義上的有效支撐。法治的一個(gè)基本理念就是程序意識和規(guī)則意識，這實(shí)際上要求任何個(gè)人和組織在社會(huì)生活中必須按照具有共識性和法律約束力的既定規(guī)則、程序去行動(dòng)，而不能僅僅憑借自身的自由意志。所以制定有效的程序和規(guī)則去限制政府的任意權(quán)力就是非常必要的，因?yàn)椤白杂傻臍v史基本上是奉行程序保障的歷史?！保?］（P9）程序和規(guī)則是基于人民意志和公共利益的基礎(chǔ)上制定和形成的，因而也就具有了充分的民意和合法性基礎(chǔ)。與此同時(shí)，法治還具有的一個(gè)基本功能就是要求保障公民的自由和權(quán)利，這即是人權(quán)保障的功能。通過公正的執(zhí)法、獨(dú)立的司法和違憲審查制度等的配合，法治的人權(quán)保障功能為人的自由而平等的發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。所以，如果任何政府敢于公然違背既定的程序、規(guī)則而行動(dòng)，肆意踐踏法律的尊嚴(yán)，那么它對公共事務(wù)的治理就缺乏了法律上的正當(dāng)性，又失去了道義上的合理性，就應(yīng)當(dāng)受到社會(huì)的譴責(zé)和制裁。因此，服務(wù)型政府必然要求嚴(yán)格地遵守法治，遵守法治的政府在社會(huì)中才會(huì)真正獲得法律上和道義上的支持，才能開展和進(jìn)行有效的公共治理活動(dòng)。當(dāng)前，在建設(shè)服務(wù)型政府的大背景下，許多的地方政府價(jià)值和理念依然存在著諸多的問題，例如，過于追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視社會(huì)建設(shè)，過于追求經(jīng)濟(jì)效率而忽視了社會(huì)的公平正義，過于追求短期目標(biāo)而忽視了長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，過于追求地方政府能力建設(shè)而忽視了法治建設(shè)，等等。這些問題大量、長期存在，無疑會(huì)嚴(yán)重制約甚至阻礙服務(wù)型政府在各地真正有效地建立起來。在現(xiàn)實(shí)的環(huán)境和條件下，地方政府必須堅(jiān)決徹底地依法行政，從改變和更新政府價(jià)值和理念的高度去認(rèn)真對待地方政府法治化建設(shè)，將政府價(jià)值和理念徹底從之前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和效率導(dǎo)向中扭轉(zhuǎn)過來，提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品才是政府所需要做的。只有當(dāng)依法提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的行政理念真正樹立起來，我們才可以說在政府價(jià)值和理念的更新上取得了積極有效的進(jìn)展。

二、依法規(guī)范政府職權(quán)，協(xié)調(diào)政府職能、權(quán)力和責(zé)任的關(guān)系

客觀而言，地方政府法治化建設(shè)僅確立一個(gè)好的政府價(jià)值和理念是不夠的，因?yàn)橛泻玫恼畠r(jià)值和理念只是表明建設(shè)服務(wù)型政府具有了更大的可能性而非必然性。這種必然性的發(fā)生必須從政府職能、權(quán)力和責(zé)任的規(guī)范等制度層面上去進(jìn)行。一定意義上講，推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府必須以依法規(guī)范政府職權(quán)為核心的行政體制改革為基本前提。首先，法是人民意志和利益的體現(xiàn)，法治政府應(yīng)是為人民服務(wù)、執(zhí)政為民的政府。政府如果定位去直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)，就必然會(huì)與民爭利、以權(quán)謀私，背離法治政府的宗旨。其次，法是社會(huì)公正和人民權(quán)利、自由的保障，從而法治政府應(yīng)是“有限政府”。政府的職權(quán)如果不受限制，就不可避免地會(huì)造成權(quán)力濫用，導(dǎo)致政府功能的異化。再次，法治政府應(yīng)是運(yùn)用法的規(guī)范，為人們的社會(huì)、生產(chǎn)活動(dòng)提供經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的服務(wù)型政府。而政府如果無限制地?cái)U(kuò)大對社會(huì)和市場的管制范圍，行政權(quán)無處不在，就會(huì)窒息社會(huì)和市場主體的活力，窒息市場競爭，阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。［4］由此可見，依法規(guī)范政府職權(quán)對依法行政、建設(shè)法治政府具有基礎(chǔ)性和前提性的重要意義。世界銀行1997年的發(fā)展報(bào)告指出，政府應(yīng)至少有五個(gè)方面的任務(wù)和職責(zé)：建立法律基礎(chǔ)；保持非扭曲型的政策環(huán)境，包括宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定；投資于基本的社會(huì)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施；保護(hù)承受力差的階層；保護(hù)環(huán)境中重視以人為本和人權(quán)保障、利益平衡和社會(huì)正義、政府自律和權(quán)力制衡及政府權(quán)威。③在建設(shè)地方服務(wù)型政府的背景下，這應(yīng)該是中國各級政府職能轉(zhuǎn)變的重要方向。

依法規(guī)范政府職權(quán)非常重要，但也是非常艱巨的任務(wù)，它需要合理定位政府與市場之間的關(guān)系，在法治的基礎(chǔ)上對政府權(quán)力、職能和責(zé)任進(jìn)行重新配置?，F(xiàn)實(shí)地看，地方政府在其現(xiàn)實(shí)職能的履行中面臨著一系列的問題，如政府職能的錯(cuò)位、職能配置的公共性和公平性的缺失以及政府職能服務(wù)性的不足等?！敖陙?，雖然各級政府采取了許多措施強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，也收到明顯成效，但是總體上看還存在不少薄弱環(huán)節(jié)和亟待加強(qiáng)的地方。長期以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展存在一條腿長、一條腿短的問題，社會(huì)事業(yè)的發(fā)展相對滯后，投入不足，公共產(chǎn)品供給短缺，公共服務(wù)能力不強(qiáng)?！保?］社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善為規(guī)范地方政府職權(quán)提供了現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)，但應(yīng)該看到，一方面，地方政府在很大程度上并沒有完全回歸市場機(jī)制應(yīng)有的范圍和作用，政府對市場機(jī)制的過度參與和干預(yù)不僅沒有促進(jìn)市場機(jī)制在社會(huì)服務(wù)中作用的發(fā)揮，反而使得市場運(yùn)作和政府本身的職能發(fā)揮都面臨著相應(yīng)的問題。“一些地方政府包辦企業(yè)投資決策，干預(yù)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，代替企業(yè)招商引資。同時(shí)，政府與企業(yè)、社會(huì)、市場中介組織沒有完全分開，仍然管了許多不該管或不能管的事，影響了市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮?！保?］另一方面，“在市場社會(huì)里，人們的生計(jì)完全依靠市場。由于市場只為有支付能力的人服務(wù)，人們的福祉取決于其支付能力?！保?］中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立的歷史背景和現(xiàn)實(shí)環(huán)境決定了其無論是在規(guī)則、體制的完善還是在價(jià)值的導(dǎo)向和目標(biāo)設(shè)定等方面都面臨著諸多理論和現(xiàn)實(shí)的問題，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制既要有效激發(fā)市場機(jī)制的競爭和能效，又要充分落實(shí)其社會(huì)主義公平正義的基本價(jià)值和理念，對于地方政府而言，深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革的現(xiàn)實(shí)進(jìn)程、合理定位和改善政府與市場之間的關(guān)系問題便直接決定了地方政府職權(quán)發(fā)揮的成效。

依法規(guī)范政府職權(quán)，還需要合理定位政府與社會(huì)之間的關(guān)系。長期以來，相對于地方政府而言，中國社會(huì)的獨(dú)立性和自組織能力十分虛弱，改革開放以來對于社會(huì)多元利益和自主性的激發(fā)雖然在一定程度上推動(dòng)了社會(huì)的成長，社會(huì)組織在政府職能設(shè)定、運(yùn)作和實(shí)現(xiàn)中所產(chǎn)生的作用也逐漸增強(qiáng)，但是，總體而言，社會(huì)組織無論就其規(guī)模、能力抑或獨(dú)立性方面都有待進(jìn)一步的提升，社會(huì)和社會(huì)組織對于地方政府過度依賴的情況還沒有得到根本意義上的改善。當(dāng)社會(huì)組織無法形成對于地方政府職能設(shè)定和履行的參與、監(jiān)督和制約時(shí)，地方政府以自身為中心的職能設(shè)定和職能轉(zhuǎn)變往往無法契合社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要，并因此造成其職能錯(cuò)位、弱化乃至腐敗的出現(xiàn)。因此，合理配置和落實(shí)地方政府的職權(quán)就必須持續(xù)改善政府與社會(huì)之間的關(guān)系，繼續(xù)深化社會(huì)應(yīng)有的獨(dú)立和自主，培育社會(huì)組織的成長，發(fā)揮社會(huì)組織對于地方政府公共事務(wù)履行中的參與、監(jiān)督和制約作用。只有在社會(huì)力量和社會(huì)組織得以成熟發(fā)展的基礎(chǔ)上，地方政府的職權(quán)配置才能走出長期以來的以自我為中心的困境，使其職權(quán)發(fā)揮更好地契合社會(huì)需要，進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)其公共性與服務(wù)性的本質(zhì)要求。

三、依法改革行政體制，實(shí)現(xiàn)行政構(gòu)造和行政關(guān)系的合理化

政府的行政構(gòu)造和行政關(guān)系是推進(jìn)服務(wù)型政府法治建設(shè)的內(nèi)因力量。政府行政構(gòu)造主要是指政府權(quán)力的內(nèi)部制度性安排問題，主要涉及到政府內(nèi)部不同部門之間的關(guān)系、中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)的關(guān)系、上級行政機(jī)關(guān)和下級行政機(jī)關(guān)的關(guān)系問題。②政府權(quán)力的制度性安排，最為根本的原則就是權(quán)力制衡和權(quán)力有限，權(quán)力制衡與權(quán)力有限決定所有行政關(guān)系基本的性質(zhì)。服務(wù)型政府是有限政府，一般而言，有限政府是相對于無限政府或全能政府而言的，它指的就是政府自身在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式等方面都要受到憲法、法律等因素的嚴(yán)格限制，并接受社會(huì)的有效監(jiān)督和制約。其邏輯基于兩點(diǎn)考慮。一是公民和政府之間存在的權(quán)力授受關(guān)系。在人民主權(quán)的條件下，公民將自身擁有的主權(quán)委托給政府由其代為行使（治權(quán)）。政府權(quán)力必須按照公民意志和法律程序行使，否則，公民就有權(quán)收回權(quán)力，重新創(chuàng)建政府。④所以，政府權(quán)力的運(yùn)用和行使，必須符合法定程序和授權(quán)目的。二是政府不可能是全知全能、無所不包的，政府擁有哪些權(quán)力都是由法律所規(guī)定的，政府的行為必須在其法定范圍內(nèi)行使，無權(quán)任意增加和擴(kuò)大自己的權(quán)力范圍。由于服務(wù)型政府將公民意志置于了公共管理的決定性地位，因此，服務(wù)型政府是諸多類型政府中政府權(quán)力受限制最大的政府。要實(shí)現(xiàn)政府行政構(gòu)造和行政關(guān)系的合理化，就必須依照法治的基本精神和政府法治化建設(shè)的目標(biāo)，貫徹權(quán)力制衡和行政效率的原則，推進(jìn)行政體制改革。

注重政府內(nèi)部不同部門的行政權(quán)相互制約和平衡。從某種意義上講，近現(xiàn)代西方法治史，就是一部權(quán)力約束和制衡史。而全部近現(xiàn)代法治史都證明了一個(gè)基本事實(shí)：不受約束和監(jiān)督的權(quán)力必然腐敗，權(quán)力只有用權(quán)力來約束。在中國法治建設(shè)中，“絕對權(quán)力必然導(dǎo)致絕對腐敗”和加強(qiáng)權(quán)力制衡的道理已經(jīng)深入人心，但那更多談及的是不同權(quán)力（如立法、行政和司法）之間的制衡，人們對政府內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督與制衡關(guān)系的認(rèn)識還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。所以，在加強(qiáng)政府法治化建設(shè)的進(jìn)程中，我們也應(yīng)該重視政府內(nèi)部不同部門之間制約和平衡關(guān)系，這是法治政府的題中應(yīng)有之義。注重政府內(nèi)部不同部門的行政權(quán)相互制約和平衡，首先要求在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行權(quán)力的分離和分工協(xié)作的關(guān)系，在分工協(xié)作的過程中相互制約，以防止行政機(jī)關(guān)內(nèi)部任何一種權(quán)力的濫用。其中最關(guān)鍵的是要建立、健全行政首長負(fù)責(zé)制，⑤行政機(jī)關(guān)的各個(gè)部門都向行政首長負(fù)責(zé)，不同意見通過行政首長得到權(quán)衡和決策，既要防止行政權(quán)的濫用，又要防止對所議行政事項(xiàng)久拖不決。與此同時(shí)，還必須對行政首長進(jìn)行有效的制約，這主要通過強(qiáng)化行政首長的法律責(zé)任、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的決策制約機(jī)制和外部制約機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，對最高行政首長的制約主要通過憲法機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，由于政府組織也實(shí)行民主集中制原則，在這樣的制度環(huán)境下，許多決定都不是政府集體決定的，也不是行政首長決定的，而是由同級的黨委領(lǐng)導(dǎo)或黨組織決定的。所以，要真正實(shí)行好首長負(fù)責(zé)制，理順政府內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系，還必須回歸到黨政關(guān)系和政治體制改革等深層次方面的問題上去。

促進(jìn)中央與地方、上下級行政關(guān)系的法治化。一般認(rèn)為，中央與地方關(guān)系的法治化是指在中央與地方之間建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、符合民主政治發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義法治國家要求的中央與地方適度分權(quán)的國家權(quán)力縱向配置模式，以實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的科學(xué)化、民主化、法制化。我國現(xiàn)行憲法第三條第四款明確規(guī)定：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！睆谋举|(zhì)上看，這里“兩個(gè)積極性”原則就是說要處理和平衡好中央相對集權(quán)和地方有效分權(quán)的關(guān)系。從當(dāng)前中央與地方的關(guān)系來看，這方面依然存在著一些問題，就是中央掌握的資源和政治權(quán)力依然過大，同時(shí)地方自主性和積極性也很高，但是兩者之間的關(guān)系依然不協(xié)調(diào)，雙方的利益博弈甚至利益沖突的問題依然很明顯。所以，加強(qiáng)地方政府法治化建設(shè)，就必須進(jìn)一步考慮總結(jié)60年來的中央與地方關(guān)系的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，“注意以制度化來保證和穩(wěn)定中央與地方的分權(quán)，逐步使作為一種政治策略的兩個(gè)積極性轉(zhuǎn)化為中國政治制度的一個(gè)重要組成部分，使兩個(gè)積極性都得到制度化的保證。一方面是保證國家的統(tǒng)一，另一方面是為地方性秩序的形成發(fā)展創(chuàng)造可能性和激勵(lì)因素?！雹捱@才是當(dāng)前地方法治政府建設(shè)中值得努力的重要方向。與此同時(shí)，還必須依法對中央政府和地方政府之間的權(quán)限進(jìn)行明確的界定，使得各自在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，按照憲法和法律規(guī)定的范圍、方式和程序行使職權(quán)。所以，從制度化和法治化的角度來處理中央政府與地方政府之間的關(guān)系是打造法治政府的治本之策，也是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。

四、創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督的社會(huì)化和透明化

服務(wù)型政府所奉行的是代表人民意志和公共利益的法律，同時(shí)還必須切實(shí)為人民服務(wù)、接受人民的監(jiān)督，這就為服務(wù)型政府提供了政治上的合法性保障。合法性是現(xiàn)代政治學(xué)理論中的核心問題。馬克斯·韋伯從政治統(tǒng)治的角度，認(rèn)為各種真正的統(tǒng)治形式，都意味著最起碼的服從意愿，亦即服從的興趣。而這種“真誠的服從意愿”是政治合法性的根基。他將合法性的基礎(chǔ)劃分為三大類型，在此基礎(chǔ)上詳細(xì)分析了三種不同的權(quán)威類型：傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型和法理型權(quán)威。⑦李普賽特更加關(guān)注政治制度的合法性問題，“合法性是指政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅(jiān)持現(xiàn)存政治制度是社會(huì)的最適宜制度之信仰的能力?！保?］事實(shí)上，不論古今中外的專制國家還是民主國家，它們在政治生活中都存在統(tǒng)治的合法性或正當(dāng)性這樣一個(gè)關(guān)鍵性問題。如果一個(gè)政府僅僅依靠威權(quán)、欺騙、意識形態(tài)灌輸甚至是赤裸裸的暴力去維持統(tǒng)治，它是很難長久地維系下去的，這從根本上講是一個(gè)人心向背的問題。總之，政治合法性主要側(cè)重于政治體系是否符合基本的政治道德、法律準(zhǔn)則以及是否滿足人民的普遍意愿、獲得人民自愿的支持和擁護(hù)，是一種評價(jià)性的標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)型政府是基于人民意志和公共利益而進(jìn)行公共事務(wù)的治理的，其根本目的是實(shí)現(xiàn)對人民意志和公共利益的維護(hù)和保障，這最終都?xì)w結(jié)到一個(gè)是否能獲得人民自愿支持和監(jiān)督的問題，只有建設(shè)起一個(gè)全面完備的權(quán)力監(jiān)督和制約體系，確保監(jiān)督的社會(huì)化和透明化，政府法治化建設(shè)才能取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步。

強(qiáng)化人民代表大會(huì)對政府的制度化監(jiān)督。這需要強(qiáng)化政府的法律機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化政府對人大負(fù)責(zé)的法律責(zé)任意識，依法向人大報(bào)告工作，依法接受人大的質(zhì)詢。對此，當(dāng)前地方政府的實(shí)踐還存在很大的問題。由于政府掌握著行政權(quán)和長期在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的主導(dǎo)性作用，許多地方政府權(quán)力過度集中，對人大的法律地位和與其的權(quán)力關(guān)系認(rèn)識不到位，經(jīng)常導(dǎo)致人大的職權(quán)有限和無力，從而對政府的監(jiān)督和制約難以有效進(jìn)行。從根本上講，政府權(quán)力的強(qiáng)勢和人大監(jiān)督的乏力的問題是由當(dāng)代中國政治體制內(nèi)在的弊端和缺陷所導(dǎo)致的，不提高人大的實(shí)際政治地位和法律地位，人大作為民意和代議機(jī)關(guān)對政府的制約就難以真正進(jìn)行。此外，政府還需要強(qiáng)化與政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商的制度意識，大力加強(qiáng)政協(xié)制度的建設(shè)，切實(shí)更好地發(fā)揮政協(xié)對政府的民主監(jiān)督的作用。

積極支持公民有序的政治參與，通過參與公共事務(wù)實(shí)現(xiàn)對政府的有效監(jiān)督。當(dāng)代西方民主理論和實(shí)踐中最新發(fā)展的“協(xié)商民主”特別強(qiáng)調(diào)公民參與對民主政治的重要性，認(rèn)為公民與公民、公民與政府之間的對話、協(xié)商、討論對于政治民主具有實(shí)質(zhì)性意義。一般認(rèn)為，公民參與最主要的就是參與到公共生活和政治決策中去。因此，在公眾的所有參與中，政治參與最具有實(shí)質(zhì)性的意義。從某種意義上說，所有民主的價(jià)值和意義，只有通過公民參與才能真正實(shí)現(xiàn)。⑧公民參與對于政府法治化建設(shè)的主要意義是：公民參與是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的基本途徑，它可以監(jiān)督政府權(quán)力的行使，有效防止公共權(quán)力的濫用，同時(shí)使公共決策更加科學(xué)化和民主化。所以，政府對于公民參與應(yīng)該積極支持、規(guī)范和引導(dǎo)，同時(shí)通過各種方式去培育公民的民主精神和法治精神、健全和完善公民參與的制度和機(jī)制。只有這樣，公民的權(quán)利意識和利益意識才會(huì)在政治參與中得到培育和提高，從而對政府的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督和約束，這無疑會(huì)有利于法治政府的建立。

加強(qiáng)政府信息公開制度的建設(shè)，政府要主動(dòng)接受媒體等社會(huì)力量的監(jiān)督。政府信息公開制度是指為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，而依法將政府信息向社會(huì)公開發(fā)布和提供查詢等方面的制度?？梢钥吹?，政府信息公開制度已經(jīng)成為各國建立透明政府的熱點(diǎn)和趨勢，2008年5月1日開始實(shí)行的《中華人民共和國政府信息公開條例》就是打造透明政府的重要嘗試。但是在實(shí)踐中還存在著諸多的問題：如《條例》立法層級較低，與現(xiàn)有法律制度的銜接方面尚存在問題；配套法律制度缺位，例外信息甄別無法可依；《條例》沒有解決政府信息公開和保密之間的協(xié)調(diào)與平衡問題，等等。［8］這些都需要通過修改和完善相關(guān)法律和程序建設(shè)去保障政府信息公開制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，在這樣的過程中無疑會(huì)培育政府的法治精神。與此同時(shí)，政府還必須以積極開放的心態(tài)鼓勵(lì)和支持媒體對政府行為和政策的監(jiān)督。輿論監(jiān)督的實(shí)質(zhì)主要是保障公民所享有法律權(quán)利中的表達(dá)權(quán)利和政治權(quán)利中的反對權(quán)利。所以，加強(qiáng)以媒體為核心的輿論對政府的有效監(jiān)督在保障公民權(quán)利的同時(shí)，也將會(huì)使得政府在依法行政、對人民負(fù)責(zé)等方面做出積極的嘗試和努力。

[1]（美）珍妮特.V·登哈特，羅伯特.B·登哈特.新公共服務(wù)——服務(wù)，而不是掌舵［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004.

[2]（美）戴維·奧斯本，特勒·蓋布勒.改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門［M］.上海：上海譯文出版社，2006.

[3]季衛(wèi)東.法治秩序的建構(gòu)［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.

[4]姜明安.關(guān)于建設(shè)法治政府的幾點(diǎn)思考［J］.法學(xué)論壇，2004，(4).

[5]唐鐵漢.我國政府職能轉(zhuǎn)變的成效、特點(diǎn)和方向［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（2）.

[6]王紹光.大轉(zhuǎn)型：1980年代以來中國的雙向運(yùn)動(dòng)［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2008，（1）.

[7]（美）西摩·馬丁·李普賽特.政治人：政治的社會(huì)基礎(chǔ)［M］.上海：上海人民出版社，1997.

[8]汪俊英.政府信息公開制度建設(shè):成就、問題及對策［J］.中州學(xué)刊，2009，（1）.

［注 釋］

①參見劉軍寧著《從法治國到法治》，載劉軍寧、王焱、賀衛(wèi)方編《經(jīng)濟(jì)民主與經(jīng)濟(jì)自由》（公共論叢），三聯(lián)書店1997年版，第118頁。

②參見劉旺洪著《法治政府的基本理念》，載《南京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2006年第4期。具體而言，法治政府的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)包括下列要素：以人為本和人權(quán)保障、利益平衡和社會(huì)正義、政府自律和權(quán)力制衡及政府權(quán)威。法治政府的職權(quán)范圍標(biāo)準(zhǔn)包括：政府的行政立法職能標(biāo)準(zhǔn)、為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)獨(dú)立、自治提供法律保障，構(gòu)建和諧社會(huì)，依法維護(hù)市場競爭、社會(huì)秩序和穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)及依法進(jìn)行宏觀調(diào)控和提供社會(huì)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。法治政府行政體制構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn)包括：行政權(quán)相互制約的標(biāo)準(zhǔn)和中央與地方、上下級行政關(guān)系的法治化標(biāo)準(zhǔn)。法治政府行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)包括：行政主體的合法性、行政機(jī)關(guān)必須在法定職權(quán)范圍內(nèi)行使國家行政管理權(quán)、合理行政、行政的正當(dāng)法律程序、行政的高效和便民、政府誠實(shí)守信和職權(quán)和職責(zé)相統(tǒng)一。

③參見世界銀行《世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》，中國發(fā)展出版社，2003年版，第4頁。

④這從理論上將可以追溯到約翰·洛克的相關(guān)論述，他在《政府論》下篇中主張統(tǒng)治者的權(quán)力應(yīng)來自于被統(tǒng)治者的同意，建立國家（政府）的唯一目的就是為了保障社會(huì)的安全和人民的自然權(quán)利。當(dāng)政府的所作所為與這一目的相違背的時(shí)候，人民就有權(quán)利采取一些行動(dòng)甚至以暴力的方式將權(quán)力收回。

⑤這里的“行政首長負(fù)責(zé)制”即行政組織的最高行政決策權(quán)力和責(zé)任賦予行政首長一人承擔(dān)的行政制度，其要旨是在集體討論、集思廣益的前提下，突出行政首長在決策中的作用，明確行政首長對于決策所應(yīng)負(fù)的責(zé)任，以提高行政效率與行政效能。詳細(xì)論述參見浦興祖主編的《中華人民共和國政治制度》，上海人民出版社2005年版，第209-212頁。

⑥參見蘇力著《當(dāng)代中國的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉第五節(jié)》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2004年第2期。

⑦詳細(xì)論述參見(德)馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》，林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書館1997年版，第238-241頁。

⑧參見俞可平著《公民參與民主政治的意義》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2006年12月18日；陳國營著《公民參與研究述評：理論演變與焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移》，載《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2010年第1期。

D920.0

A

1008-8466（2012）06-0028-06

2012-05-27

王海峰（1979— ），男，湖北黃梅人，中共湖南省委黨校（湖南行政學(xué)院）黨建教研部副主任、副教授、政治學(xué)博士、中共中央黨校政治學(xué)博士后流動(dòng)站研究人員，主要從事當(dāng)代中共政治與政府、地方治理研究。

解梅娟］