王樹強

(中國海洋大學 法政學院，山東 青島266100)

地下水資源可持續(xù)利用的制度架構(gòu)
——以華北平原為例

王樹強

(中國海洋大學 法政學院，山東 青島266100)

在水資源日益成為制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的今天，地下水資源由于其分布廣泛、水質(zhì)純凈、開采方便等特點被過度開采，華北平原是我國地下水開采最嚴重的地區(qū)。針對華北平原地下水資源利用現(xiàn)狀與存在問題，從而看到加強地下水資源保護的緊迫性，要建立健全地下水資源管理的制度法規(guī)。把行政法中的許可證制度、經(jīng)濟刺激制度，環(huán)境法中的環(huán)境影響評價制度、信息公開制度引入到地下水的管理與保護之中，為實現(xiàn)地下水資源的可持續(xù)利用提供更全面的制度架構(gòu)。

地下水;華北平原;制度架構(gòu)

0 引言

地下水資源是水循環(huán)的重要組成部分，是一種寶貴自然資源，同時也是人類生產(chǎn)和生活中不可缺少的物質(zhì)基礎(chǔ)。地下含水層具有較大的調(diào)蓄能力，水量穩(wěn)定，在水資源中日益顯示其重要性。我國北方干旱半干旱地區(qū)，沿海城鎮(zhèn)和缺水山區(qū)，地下水已成為工農(nóng)業(yè)，畜牧業(yè)和居民生活用水的重要供水水源，它給國民經(jīng)濟提供了巨大的經(jīng)濟效益。但是由于地下水的過度可采，其水量和水質(zhì)所存在的日益嚴重的危機，已成為眾所關(guān)注的全球性重大問題之一。本文以華北平原為切入點，力求在分析華北平原地下水現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上對地下水資源的保護進行制度架構(gòu)，以期實現(xiàn)我國地下水資源的可持續(xù)利用。

華北平原位于太行山麓以東、黃河以北，包括北京市、天津市和河北三省的全部平原及河南省和山東省的黃河以北平原。地貌按成因和形態(tài)特征可分為山前沖洪積傾斜平原，中部沖積平原和東部濱海沖積、海積平原。面積13.9萬 km2，屬地于黃河、海河和灤河流域。該地區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)展過程中受水資源制約最嚴重的區(qū)之一。華北平原人均水資源量僅為335 m3/a，不足全國的1/6。地表水時空分布不均，地下水已成為華北平原經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要支柱。調(diào)查表明，華北平原地下水天然資源為227.4億 m3/a。淺層地下水可開采量為168.3億 m3/a，深層地下水可采量為24.2億 m3/a。目前，北京、石家莊、天津、保定、衡水、德州、唐山等城市的地下水開采量已占總供水量的70%以上。隨著人口的不斷增加，經(jīng)濟和社會的發(fā)展，水資源供需矛盾日益突出，長期過度開發(fā)利用地下水，已經(jīng)造成了嚴重的環(huán)境負面效應，不僅制約了當?shù)亟?jīng)濟社會正常發(fā)展，甚至影響到國家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

1 華北平原地下水利用現(xiàn)狀及問題

1.1 深層地下水超采嚴重

中國地質(zhì)科學院水文地質(zhì)環(huán)境地質(zhì)研究所實施的《全國地下水資源及其環(huán)境問題的綜合評價及專題研究》項目調(diào)查顯示，華北地區(qū)地下水超采嚴重，開采程度為177.2% 。［1］其中河北平原開采程度最高，該區(qū)已不具備開采潛力，需嚴格控制開采。河北省農(nóng)業(yè)用水占全省用水總量的3/4，在每年160多億m3的地下水開采量中，約有85%用于農(nóng)田灌溉，全省目前農(nóng)用機井達80多萬眼。［2］但大面積的井灌區(qū)即使不新增用水量，在現(xiàn)狀的取用模式下，由于取水量遠遠大于補給量，致使機井越打越深，井眼越打越多，結(jié)果就是深層地下水位以每年1～2 m的速度下降。目前，河北省為全國人均水資源最少和嚴重缺水的地區(qū)。而我國的取水許可制度規(guī)定過于寬泛，在《中華人民共和國水法》和《取水許可制度實施辦法》中甚至對用于抗旱的灌溉區(qū)機井抽取地下水免于申請許可證，越缺越抽，越抽越少，這就導致華北平原地下水不斷縮減處于法律的監(jiān)管之外。

1.2 地下水位持續(xù)下降

調(diào)查顯示，華北平原山前平原區(qū)淺層地下水位普遍下降10～30 m，中東部平原下降5～10 m，濱海平原下降0～5 m;中東部及濱海平原區(qū)深層地下水降至埋深30～100 m。目前，華北平原自流水區(qū)已消失 ，深層地下水低于海平面的范圍約為76 732 km2;“華北平原環(huán)渤海復合大漏斗”覆蓋了河北、北京、天津及山東的廣大平原，占區(qū)域的52%。按照環(huán)境價值優(yōu)先的原則，許可使用的經(jīng)濟用水總量是水資總量扣除環(huán)境用水的剩余。這個關(guān)系可用公式表示如下:用水許可量=水資源總量－環(huán)境用水總量。［3］但華北平原特殊的取水模式并不適用這個公式，當?shù)叵滤鳛檗r(nóng)業(yè)灌溉主要水源，并且在汛期和枯期差異明顯的華北平原，幾乎年年喊“抗旱”，此水可以稱之為“生存之水”，自然排在環(huán)境用水的前面，此公式即變成:生存用水優(yōu)先，次之環(huán)境用水，最后經(jīng)濟用水。有法律法規(guī)，有政策保障，但地下水位年年下降就不足為怪了。

1.3 地下水掠奪誘發(fā)地質(zhì)問題

華北平原地下水的連續(xù)超量開采和人類活動的影響，引發(fā)了一系列環(huán)境地質(zhì)問題。［4］主要體現(xiàn)在:在開采量相對集中的地區(qū)形成大范圍的降落漏斗(如滄州、衡水和德州)，局部地區(qū)含水層發(fā)生季節(jié)性疏干(主要分布在山前集中開采地段，如石家莊地區(qū))，并造成濕地減少，自然生態(tài)環(huán)境受到破壞(湖水面積萎縮，如白洋淀)。此外地下水位持續(xù)下降，還引發(fā)了地面沉降，目前華北平原已形成天津、滄州和北京3個沉降中心。天津的地面沉降問題非常復雜，沿海一帶已出現(xiàn)負海拔標高地區(qū)近20 km2，淤積突出，風暴潮災害非常嚴重。向西與河北平原沉降已連成一體，與華北地下水開采形成的大漏斗相吻合。河北平原逐漸形成了滄州、保定、衡水、任丘、南宮、霸州、大城、曲周、唐海9個主要地面沉降區(qū)。北京地區(qū)由于第四系沉積物相對致密，地面沉降及其危害輕于天津和河北平原地區(qū)。但是，由于高層建筑和其它重大工程對地面變形的要求很高，其潛在威脅不容忽視。［5］

1.4 地下水污染日益加重

由于我國城市化急劇擴張，城市污水排放量大幅增加，并且資金投入不足，管網(wǎng)建設相對滯后、維護保養(yǎng)不及時，管網(wǎng)漏損導致污水外滲，部分進入地下水體;雨污分流不徹底，汛期污水隨雨水溢流，造成地下水污染;部分工業(yè)企業(yè)通過滲井、滲坑和裂隙排放、傾倒工業(yè)廢水，造成地下水污染;部分地下水工程設施及活動止水措施不完善，導致地表污水直接污染含水層，以及不同含水層之間交叉污染。大量化肥和農(nóng)藥通過土壤滲透等方式污染地下水;部分地區(qū)長期利用污水灌溉，對農(nóng)田及地下水環(huán)境構(gòu)成危害，農(nóng)業(yè)區(qū)地下水氨氮、硝酸鹽氮、亞硝酸鹽氮超標和有機污染日益嚴重。另一方面由于地表水與地下水相互連通，地表水的污染對地下水的影響日益加重。

目前頒布實施的法律法規(guī)，僅有少部分條款涉及地下水保護與污染防治，缺乏系統(tǒng)完整的地下水保護與污染防治法律法規(guī)及標準規(guī)范體系，難以明確具體法律責任。地下水環(huán)境保護資金投入嚴重不足，導致相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息缺乏，科學研究滯后，基礎(chǔ)設施不完善、治理工程不到位，難以滿足地下水污染防治工作的需求。地下水環(huán)境監(jiān)測體系和預警應急體系不健全，地下水污染風險評估等技術(shù)體系不完善，難以形成地下水污染防治合力。地下水環(huán)境管理體制和運行機制不順，各部門各自為政，沒有建立信息共享平臺與透明機制平臺，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)高效的地下水污染防治對策措施，都嚴重制約了地下水污染防治工作的開展。

2 實現(xiàn)地下水資源可持續(xù)利用的制度架構(gòu)

2.1 地下水開發(fā)許可證制度

許可證制度是我國環(huán)境資源保護與管理中的重要組成部分，如《漁業(yè)法》中的漁業(yè)捕撈許可證，《森林法》中的采伐和運輸許可證，《礦業(yè)資源法》中的采礦許可證，《野生動物保護法》中的狩獵證、持槍證等。在水資源方面，僅有《水污染防治法》中簡單規(guī)定，對水污染物實行排污登記申報制度，包括總量控制與污染物排放的具體操作。地下水資源保護應該吸收水污染防治許可制度，既要在對向地下水排污方面采取嚴格的登記申報與許可制度，以便于使水環(huán)保部門及時掌握還了解污染物的排放狀況，同時將污染物排放納入到水環(huán)境行政管理的范圍，利于及時監(jiān)測、管理、統(tǒng)計與分析。同時又要包括對向地下水開采的單位與集體實行許可證制度，包括灌溉區(qū)大規(guī)模抽水。確定本地區(qū)地下水可利用總量，包括淺層地下水與深層地下水，然后劃分各地區(qū)可以利用的配額，在配額范圍內(nèi)實行開采地下水的許可證審評，同時相關(guān)部門要做好許可證審批后的監(jiān)督檢查工作。這樣真正做到開源節(jié)流，從計劃開發(fā)的嚴格許可證審查，到排污申報許可的嚴格限制，輔以必要的監(jiān)督檢查制度以及必要的專業(yè)管理人員來健全地下水許可證的管理體制，對保護地下水資源至關(guān)重要。

2.2 地下水經(jīng)濟刺激制度

經(jīng)濟刺激制度是地下水資源保護中的重要一環(huán)。用水量的常年倍增，單純的行政管理和法律強制往往效果并不盡如人意，而綜合運用經(jīng)濟刺激制度(包括稅、費制度和財政制度)更容易達到我們保護地下水的初衷。因為經(jīng)濟杠桿在節(jié)水農(nóng)業(yè)中的作用十分顯著，如河北衡水市的“一提一補”水價機制。在吸收我國節(jié)水型社會試點工作的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，借鑒糧食直補政策的積極效應，以加強深層地下水管理為契機，建立新型節(jié)水補貼激勵機制，以“以獎代補”將節(jié)水農(nóng)業(yè)與農(nóng)民的切身利益緊緊聯(lián)系起來，變要農(nóng)民節(jié)水為農(nóng)民自覺自愿節(jié)水。同時對一些積極采用先進科學技術(shù)和設備來治理地下水污染的企業(yè)給與財政補貼。另外，在稅收方面，可以采取減稅、免稅的方法鼓勵企業(yè)治理地下水污染和提高水資源的利用率。

除了正面刺激，結(jié)合本文前面提到的許可證制度中排污申請登記管理，對向地下水排污的企業(yè)和個人征收排污費，可以在參照我國《水污染防治法》中的排污收費標準，結(jié)合地下水獨有的特點，形成一套完整的包含地下水排污許可及稅費繳納、征收、范圍、標準、管理、應用的法律法規(guī)體系和法律制度。

2.3 地下水環(huán)境影響評價制度

地下水資源的環(huán)境影響評價應該包括戰(zhàn)略環(huán)境影響評價和實質(zhì)環(huán)境影響評價。首先對起草的地下水保護立法進行戰(zhàn)略環(huán)境影響評價。戰(zhàn)略環(huán)境影響評價側(cè)重于對政策和發(fā)展規(guī)劃的實施可能造成的環(huán)境影響進行分析預測和科學評價，提出預防對策和措施，是從決策源頭上防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞的重要舉措。涉及地下水保護的起草階段的法律應該作為戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的對象，這樣才能從源頭上保證地下水立法的科學性、民主性以及避免實施中可能遭遇的阻撓。

其次是實質(zhì)環(huán)境影響評價、包括地下水水量評價、地下水水質(zhì)評價、開采技術(shù)條件評價，環(huán)境效益評價以及防護措施評價。在開采地下水的所有工業(yè)活動與農(nóng)業(yè)活動中，都要對可能影響地下水體狀況的施工進行環(huán)境影響評價，貫穿其規(guī)劃、設計、施工及建成后可能帶來的影響等全部過程。地下水資源的環(huán)境影響評價制度如果能夠?qū)嵤?，既能做到對地下水資源現(xiàn)狀的及時掌握，又能在此評價的基礎(chǔ)上劃分飲用水、工農(nóng)業(yè)用水的區(qū)分利用，是我國飲用水水源地保護制度的必要前提，同時是對我國環(huán)境治理問題中的“末端治理”模式固有頑疾的摒棄，體現(xiàn)了預防為主的原則，對保護我國地下水資源非常有必要。

2.4 地下水信息共享與公開制度

首先，在地下水立法起草時，環(huán)保部、水利部、國土資源部相互間應有咨詢的權(quán)利。環(huán)保部負責起草的法律涉及地下水內(nèi)容時，應當考慮水利部與國土資源部的意見，水利部與國土資源部應就此咨詢提供詳細的信息和具體的建議;相反的情況下，水利部與國土資源部應就此向環(huán)保部咨詢，環(huán)保部必須就此提供詳細的信息和具體的建議。

其次，盡快建立健全地下水環(huán)境監(jiān)測體系。在國土資源、水利及環(huán)境保護等部門已有的地下水監(jiān)測工作基礎(chǔ)上，充分銜接“國家地下水監(jiān)測工程”監(jiān)測網(wǎng)絡，整合并優(yōu)化地下水環(huán)境監(jiān)測布設點位，完善地下水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，實現(xiàn)地下水環(huán)境監(jiān)測信息共享。［6］對重要城市、人口密集區(qū)、生態(tài)建設與環(huán)境保護區(qū)、大型能源礦業(yè)基地、重大工程建設區(qū)地下水骨干點的實時監(jiān)控，并逐步全面實現(xiàn)自動化監(jiān)測與數(shù)據(jù)傳輸，使之成為支撐國家可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性公益網(wǎng)絡，及時向社會公開發(fā)布地下水監(jiān)測信息，不斷滿足社會公眾對地下水信息的需求，讓公眾清楚地知道我國地下水利用的嚴峻現(xiàn)實，同時自覺監(jiān)督政府部門的管理和各行業(yè)的用水情況，實現(xiàn)我國地下水資源的可持續(xù)利用。

［1］http://www.chinamining.com.cn/news/listnews.asp classid=154＆siteid=295905.中國礦業(yè)網(wǎng).

［2］邵愛軍.葛之藝等.環(huán)境變化對河北省可利用水資源的影響［J］.載南水北調(diào)與水利科技.2003.1(4):33－36.

［3］徐祥民.柏楊.可交易水許可權(quán)制度構(gòu)想—關(guān)于平衡水資源經(jīng)濟價值和環(huán)境價值的思考.載環(huán)境資源法論叢.第四卷371.

［4］張兆吉.費宇紅.陳宗宇.華北平原地下水可持續(xù)利用調(diào)查評價［M］.北京:地質(zhì)出版社.2009.

［5］殷躍平.張作辰.張開軍.我國地面沉降現(xiàn)狀及防治對策研究［J］.中國地質(zhì)災害與防治學報.2005.16(2):1－8.

［6］http://baike.baidu.com/view/7652953.htm.全國地下水污染防治規(guī)劃(2011－2020年).

Sustainable Use of Groundwater Resources in the System Frame——as an example of the North China Plain

WANG Shu－qiang
(Law ＆ Politics academy，China Ocean University Qingdao 266100，Shandong)

For the present situation，the groundwater resources increasingly restrict China′s economic and social development，and due to some characteristics that is its wide distribution，water purity，and convenient to exploit，it has been over－ exploitation.The North China Plain is the most serious areas of groundwater over－ exploited in China.For status and problems of the North China Plain，it is urgency to strengthen protectiong of the groundwater resource，establish a sound groundwater resource management system and regulations.permit system in administrative law，economic stimulus system of environmental law，environmental impact assessment system，the information disclosure system introduced into the groundwater management and protection.And it provides a more comprehensive institutional framework for sustainable utilizaiton of groundwater resources.

Groundwater;North China Plain and the System Frame

TV211.1+2

A

1004－1184(2012)03－0006－03

2012－02－29

王樹強( 1985 － ) ，男，山東臨沂人，研究生，主要從事水資源相關(guān)的環(huán)境與資源保護法學研究。