董四方，趙 輝，高 磊，胡現(xiàn)振

(1.水利部水資源管理中心，北京100053;2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué) 水資源與環(huán)境學(xué)院，北京100083)

地下水資源是水資源的重要組成部分，是構(gòu)成并影響生態(tài)環(huán)境的重要因素。地下水是我國(guó)重要抗旱應(yīng)急水源和農(nóng)村生活主要供水水源。2010年，全國(guó)地下水供水量1 107億m3，其中北方地區(qū)占87.6%，南方地區(qū)占12.4%。地下水供水量占總供水量18.4%，其中北方地區(qū)占35.9%。我國(guó)對(duì)地下水的開(kāi)發(fā)利用，一方面，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高，提供水源保證，發(fā)揮了積極作用，做出了巨大貢獻(xiàn);另一方面，某些地區(qū)過(guò)量開(kāi)采，引發(fā)了地下水位持續(xù)下降、海水入侵、咸水入侵、地面沉降、地面塌陷、荒漠化、水質(zhì)污染等問(wèn)題，造成了災(zāi)害和經(jīng)濟(jì)損失。盡快建立健全嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)的有關(guān)法律制度，是實(shí)現(xiàn)地下水資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用的重要工作。

1 我國(guó)地下水開(kāi)發(fā)利用存在主要問(wèn)題

1.1 地下水取水工程管理缺失，導(dǎo)致無(wú)序開(kāi)發(fā)現(xiàn)象嚴(yán)重

目前，雖然各級(jí)水行政主管部門(mén)建立了不同層次、不同內(nèi)容的地下水取水工程管理制度，并通過(guò)普查、定期上報(bào)等形式對(duì)區(qū)域地下水取水工程信息報(bào)送工作做出了規(guī)定，但由于信息登記管理工作量大、原有基礎(chǔ)薄弱，地下水取水工程管理工作往往偏重于城市集中水源地及工業(yè)用途規(guī)模以上取水工程，對(duì)農(nóng)業(yè)用途及農(nóng)村地區(qū)的地下水取水工程管理顯得較為薄弱。根據(jù)資料顯示，北方平原地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉地下水開(kāi)采量往往占本地區(qū)地下水開(kāi)采總量60%以上，部分地區(qū)甚至達(dá)到80%以上，但農(nóng)業(yè)灌溉用機(jī)電井的數(shù)量和地下水開(kāi)發(fā)利用量難以有準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)，地下水開(kāi)采總量統(tǒng)計(jì)值與實(shí)際值往往有較大出入。

1.2 地下水超采嚴(yán)重，危及地下水資源可持續(xù)利用

許多地區(qū)特別是地方地區(qū)地表水嚴(yán)重匱乏、水污染嚴(yán)重，同時(shí)產(chǎn)業(yè)布局不合理，盲目發(fā)展高耗水高用水產(chǎn)業(yè)，只能依賴(lài)超采地下水勉強(qiáng)支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加劇地下水超采。全國(guó)以城市和農(nóng)村井灌區(qū)為中心形成地下水超采區(qū)400多個(gè)，總面積近19萬(wàn) km2，其中嚴(yán)重超采區(qū)面積達(dá)7.2萬(wàn) km2。全國(guó)淺層、深層地下水年均超采215億m3，累計(jì)超采1997億m3。特別是在南水北調(diào)東、中線受水區(qū)已成為我國(guó)地下水超采時(shí)間最長(zhǎng)、超采面積最大、超采程度最高的地區(qū)。

1.3 地下水超采引發(fā)地面沉降、海水入侵、土地沙化等生態(tài)與環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重

全國(guó)地面沉降總面積超過(guò)6萬(wàn) km2，40多座城市發(fā)生地面沉降，上海、天津、太原沉降中心最大累計(jì)沉降量超過(guò)2米。全國(guó)海水入侵面積超過(guò)3 000 km2，造成地下水水質(zhì)惡化，機(jī)井報(bào)廢，大量農(nóng)田減產(chǎn)甚至絕產(chǎn)。部分生態(tài)脆弱地區(qū)地下水超采造成植被退化、土地沙化和荒漠化。

1.4 地下水污染和破壞嚴(yán)重

全國(guó)197萬(wàn)km2平原區(qū)淺層地下水水質(zhì)評(píng)價(jià)結(jié)果表明，Ⅳ、Ⅴ類(lèi)水面積占評(píng)價(jià)總面積的63%，其中約有26%的Ⅳ、Ⅴ類(lèi)水面積由人為污染引發(fā)，地下水污染呈現(xiàn)出由點(diǎn)到面、由城市向農(nóng)村擴(kuò)展趨勢(shì)。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)對(duì)地下水破壞問(wèn)題日趨突出。

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)地下水資源管理保護(hù)存在的問(wèn)題，一方面是由于水資源短缺，地下水過(guò)度開(kāi)發(fā);與此同時(shí)，重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)，忽視地下水可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，管理粗放是主要原因。特別是許多地區(qū)以犧牲資源與生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取粗放式發(fā)展，給地下水資源和生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞。為加強(qiáng)地下水保護(hù)，促進(jìn)可持續(xù)利用，保護(hù)地下水資源和生態(tài)環(huán)境，保障糧食安全、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和生態(tài)安全，制定《地下水管理?xiàng)l例》是非常必要、十分迫切。

2 地下水管理立法進(jìn)程

為加強(qiáng)地下水保護(hù)，《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等有關(guān)法律中，加入了有關(guān)地下水資源管理與保護(hù)的條款和內(nèi)容，但目前缺少一個(gè)全國(guó)性的地下水資源管理與保護(hù)法規(guī)。在地方層面，有些省(自治區(qū)、直轄市)開(kāi)展了地下水立法工作的探索，如遼寧省出臺(tái)了《遼寧省地下水資源保護(hù)條例》，新疆頒布了《新疆維吾爾自治區(qū)地下水資源管理?xiàng)l例》等。但大部分省(自治區(qū)、直轄市)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的地下水法規(guī)。由于受立法時(shí)的社會(huì)背景、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展等因素影響，我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于地下水資源保護(hù)的相關(guān)法律制度存在著一些不容忽視的問(wèn)題。一是缺少全國(guó)性的地下水資源管理法規(guī)。水法等法規(guī)雖在一定程度上對(duì)地下水資源管理與保護(hù)工作作出了相應(yīng)的規(guī)定和說(shuō)明，但針對(duì)性不強(qiáng)，而且條款模糊，執(zhí)行起來(lái)難度大。二是地方性的法規(guī)尚不完善。目前，只有遼寧、新疆等幾個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)出臺(tái)了地下水資源管理?xiàng)l例，其他省(自治區(qū)、直轄市)則是將地下水的管理納入地表水的管理中，出臺(tái)的多數(shù)是水資源管理?xiàng)l例或水污染防治管理辦法。而且地方政府頒布的法規(guī)，法律等級(jí)不高，條文過(guò)于簡(jiǎn)單，有些地下水問(wèn)題也難以解決。

近年來(lái)，隨著人口增長(zhǎng)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地下水開(kāi)采不合理、污染嚴(yán)重以及由此引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日趨加劇，受到了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)多次強(qiáng)調(diào)，要求加強(qiáng)地下水管理和保護(hù)工作。2007年4月25日，溫家寶總理曾專(zhuān)門(mén)批示“有關(guān)制訂地下水管理?xiàng)l例事，請(qǐng)法制辦研究”。國(guó)務(wù)院法制辦要求水利部牽頭，盡快研究起草《地下水管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)。水利部高度重視地下水管理立法工作，水資源司自2008年起組織水利部水資源管理中心等單位開(kāi)展條例的前期研究起草工作，就地下水管理立法中的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)題研究。目前已經(jīng)形成征求意見(jiàn)稿，并征求了全國(guó)水利系統(tǒng)的意見(jiàn)。

3 地下水立法擬設(shè)立的主要內(nèi)容和制度

現(xiàn)階段《條例》共有七章六十六條內(nèi)容，包括總則(八條)、規(guī)劃與配置(七條)、地下水開(kāi)發(fā)利用(十四條)、地下水保護(hù)(二十條)、監(jiān)測(cè)與監(jiān)督管理(六條)、法律責(zé)任(九條)及附則(二條)。主要針對(duì)地下水評(píng)價(jià)規(guī)劃管理、地下水合理開(kāi)發(fā)利用、地下水資源保護(hù)、地下水監(jiān)測(cè)和監(jiān)督管理、保障機(jī)制等作了規(guī)定。

《條例》中主要包括或涉及如下制度:

地下水評(píng)價(jià)和規(guī)劃管理制度。確定了地下水開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)規(guī)劃的編制原則，要求水行政主管部門(mén)定期組織本行政區(qū)域地下水資源調(diào)查評(píng)價(jià)并公布評(píng)價(jià)成果，合理劃定地下水水功能區(qū)，編制地下水開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)規(guī)劃，明確了地下水開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容。

地下水取水總量控制和水位控制管理制度。明確了地方水行政主管部門(mén)制定本地區(qū)年度地下水取水總量控制和水位控制制度，對(duì)地下水取水總量或水位不符合計(jì)劃和規(guī)定的地區(qū)，采取一定的限制措施。

地下水取水水資源論證和許可管理制度。強(qiáng)化了地下水取水水資源論證和許可的要求，對(duì)新建、改建和擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目取用地下水，建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主單位應(yīng)當(dāng)提供水資源論證報(bào)告書(shū)和地下取水工程施工方案，對(duì)于文物、風(fēng)景名勝和城鄉(xiāng)供水有重要意義的泉域水資源實(shí)行保護(hù)性管理，劃定了地源熱泵系統(tǒng)取用地下水的限制取水范圍和禁止取水范圍，規(guī)定了應(yīng)急情況下取用地下水的原則，除應(yīng)急取水外，禁止新增承壓水開(kāi)采。

取水計(jì)量和水資源費(fèi)征收管理制度。加強(qiáng)了取水計(jì)量和水資源費(fèi)征收管理制度建設(shè)，規(guī)定了取水單位或個(gè)人制定地下水水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循的原則。

地下水鑿井資質(zhì)管理和取水工程監(jiān)督管理制度。明確對(duì)地下水工程實(shí)行全過(guò)程監(jiān)督管理，規(guī)定從事地下水取水工程施工單位應(yīng)當(dāng)具備的條件。

地下水超采區(qū)評(píng)價(jià)及管理制度。明確了地下水禁止開(kāi)采區(qū)、限制開(kāi)采區(qū)的劃定原則，要求地方人民政府定期組織劃定并公布地下水超采區(qū)，制定本行政區(qū)的地下水超采區(qū)治理方案，同時(shí)采取措施加大資金投入，加快超采區(qū)替代水源工程建設(shè)。

地下水水源地管理與保護(hù)制度。強(qiáng)化了地下水飲用水水源地的保護(hù)責(zé)任，要求地方人民政府合理確定地下水飲用水源保護(hù)區(qū)，建立健全監(jiān)測(cè)制度;加強(qiáng)了地下水污染防治要求，規(guī)范地下水工程的建設(shè)工作，開(kāi)采礦藏或者建設(shè)地下工程須對(duì)含水層進(jìn)行分層止水封隔。

地下水監(jiān)測(cè)與監(jiān)督管理制度。加強(qiáng)地下水監(jiān)測(cè)和監(jiān)督管理，要求地方人民政府水行政主管部門(mén)建立健全本行政區(qū)域地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)，及時(shí)向社會(huì)公布，實(shí)現(xiàn)信息共享，明確了地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)監(jiān)督管理的職責(zé)，制定了地方人民政府水行政主管部門(mén)或流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)可以采取的措施和方法。

4 結(jié)語(yǔ)

目前《條例》的立法前期研究雖然取得了一些成果，但是立法工作基礎(chǔ)依然薄弱，需要進(jìn)一步在《水法》等上位法基礎(chǔ)上突出地下水資源管理特點(diǎn)，重點(diǎn)解決當(dāng)前地下水開(kāi)發(fā)利用管理中出現(xiàn)的主要問(wèn)題。在《條例》編制過(guò)程中的一些重點(diǎn)問(wèn)題也是難點(diǎn)問(wèn)題，需要進(jìn)一步研究使得并加強(qiáng)協(xié)調(diào)解決力度，特別是有關(guān)部委的職能分工、流域管理和區(qū)域管理關(guān)系和地下水取水工程施工管理等問(wèn)題。按照2012年國(guó)務(wù)院3號(hào)文件對(duì)嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)工作提出的明確要求，為加強(qiáng)地下水管理，切實(shí)解決我國(guó)地下水超采嚴(yán)重、保護(hù)薄弱、監(jiān)管滯后等突出問(wèn)題，需要加快推進(jìn)條例制定工作。在下階段工作中，需要盡快完善《條例》并形成征求意見(jiàn)稿，面向有關(guān)部委和各省級(jí)人民政府征求意見(jiàn)，同時(shí)加強(qiáng)部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，多方促進(jìn)《條例》的進(jìn)一步完善。

［1］水利部.2010年中國(guó)水資源公報(bào)［R］.北京:水利部.2010.

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［3］王小軍，趙輝，耿直.我國(guó)地下水開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀與保護(hù)對(duì)策［J］.中國(guó)水利.2010.

［4］王建文，熊敬.我國(guó)地下水管理主要制度的構(gòu)建［J］.河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版.2002.