寧立紅

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116031)

對(duì)后危機(jī)時(shí)代加強(qiáng)國(guó)際金融監(jiān)管合作的思考—以法的分析為視角

寧立紅

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116031)

頻繁爆發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)使各國(guó)都意識(shí)到應(yīng)該加強(qiáng)金融監(jiān)管國(guó)際合作，然而松散的、缺乏制度建設(shè)的金融監(jiān)管國(guó)際合作并不可靠，國(guó)際金融體系的穩(wěn)定與健康發(fā)展必須依靠國(guó)際金融監(jiān)管法律制度的建設(shè)與完善。應(yīng)該在兩個(gè)層面上構(gòu)建國(guó)際金融監(jiān)管合作的法律制度：第一個(gè)層面是制定加強(qiáng)金融監(jiān)管國(guó)際合作的多邊國(guó)際條約；第二個(gè)層面是在某些難以短期內(nèi)達(dá)成國(guó)際條約的金融監(jiān)管領(lǐng)域，通過(guò)制定和實(shí)施軟法的方式，實(shí)現(xiàn)一定程度上的國(guó)際合作。

國(guó)際金融監(jiān)管合作；法律制度；功能；價(jià)值取向；立法技術(shù)

金融全球化已經(jīng)成為當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一個(gè)令人矚目的現(xiàn)象，它在提高全球資源配置效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也加劇了國(guó)際金融體系的脆弱性，國(guó)際金融動(dòng)蕩已成為常態(tài)，金融危機(jī)頻繁爆發(fā)。面對(duì)頻繁爆發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)，可以從經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等不同角度挖掘原因，但許多學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行法律制度的缺欠與漏洞應(yīng)該是最直接的原因?！懊绹?guó)次貸危機(jī)暴露出美國(guó)金融法的尷尬，因?yàn)槊鎸?duì)日益翻新的金融衍生工具，美國(guó)金融政策、法律經(jīng)常沒(méi)有任何規(guī)定，導(dǎo)致金融交易在沒(méi)有任何約束的法律真空中進(jìn)行。法律的滯后不但造成美國(guó)金融業(yè)的混亂，而且直接導(dǎo)致民眾對(duì)法律的失信及社會(huì)動(dòng)蕩，將會(huì)動(dòng)搖政治穩(wěn)定和社會(huì)基礎(chǔ)?！盵1]“這場(chǎng)金融危機(jī)，實(shí)際上就是對(duì)現(xiàn)行的金融法律體系的巨大挑戰(zhàn)?！盵2]而國(guó)際金融監(jiān)管合作制度的缺失則是危機(jī)快速蔓延的一個(gè)關(guān)鍵性因素，法律是一種正式的制度安排，從這個(gè)角度來(lái)講，國(guó)際金融監(jiān)管領(lǐng)域的制度化建設(shè)怎么強(qiáng)調(diào)都不會(huì)過(guò)分。

一、國(guó)際金融監(jiān)管合作法律制度的功能

“在各國(guó)的關(guān)系中，文明的進(jìn)展可以認(rèn)為是從武力到外交，從外交到法律的運(yùn)動(dòng)”[3]?？梢?jiàn)，對(duì)國(guó)際社會(huì)進(jìn)行法治化改造，將以權(quán)力為邏輯起點(diǎn)的國(guó)際關(guān)系實(shí)踐納入以規(guī)則為邏輯起點(diǎn)的法制軌道，是國(guó)際社會(huì)所追求的一種文明進(jìn)步。

在金融監(jiān)管國(guó)際合作的研究中引入法治是十分必要的，沒(méi)有法治就不可能使金融監(jiān)管國(guó)際合作從一種松散無(wú)序的行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N在具體制度框架下有序的金融活動(dòng)。法是秩序的象征，又是建立和維持秩序的手段。法律制度以其規(guī)范性、確定性、強(qiáng)制性特點(diǎn)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)際金融秩序目標(biāo)，法律可以作為實(shí)現(xiàn)變革的一種手段。

法律至上“是善國(guó)家的標(biāo)志之一”，這個(gè)“善的國(guó)家”必須根據(jù)法律統(tǒng)治[4]。放在國(guó)際社會(huì)語(yǔ)境中，即法律至上“是善國(guó)際社會(huì)的標(biāo)志之一”，這個(gè)“善的國(guó)際社會(huì)”必須根據(jù)國(guó)際法行事。由于法律所具有的規(guī)范性特點(diǎn)，因此在很大程度上成為秩序的象征，同時(shí)也被視為建立和維護(hù)秩序的手段。一方面，法律通過(guò)明確的規(guī)則來(lái)規(guī)范行為主體的行為；另一方面，法律通過(guò)強(qiáng)制性的懲罰規(guī)定對(duì)行為主體起到威懾作用，使其不敢做出有違法律制度的行為。法律制度具有的透明、公開(kāi)、穩(wěn)定、權(quán)威等特性，使其成為加強(qiáng)國(guó)際金融合作效果與維護(hù)國(guó)際金融穩(wěn)定的有效保障。國(guó)際金融監(jiān)管法律制度作為國(guó)際金融合作與協(xié)調(diào)的成果，不僅為當(dāng)事人從事國(guó)際金融活動(dòng)提供了基本的行為準(zhǔn)則，從而具有保障國(guó)際金融交易安全的基本功能，而且也是國(guó)際金融監(jiān)管主體行使金融權(quán)力以及防止金融權(quán)力濫用的基本依據(jù)，而法制本身貫穿其始終的穩(wěn)定、公平、效率精神有利于生成有效的國(guó)際金融監(jiān)管合作機(jī)制。全球化的金融危機(jī)事實(shí)上已經(jīng)說(shuō)明了松散的金融監(jiān)管國(guó)際合作并不可靠，要保障國(guó)際金融安全必須踏上合作法治化的道路。

首先，金融監(jiān)管的作用在于它為金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)個(gè)人的行為確定了一種“秩序”，金融業(yè)的各種金融行為必須遵守此“秩序”。這種秩序是強(qiáng)制性的，它明確規(guī)定了行為方式、法律后果，對(duì)任何機(jī)會(huì)主義金融行為起到威懾作用，從宏觀角度保證了金融活動(dòng)的有序進(jìn)行，保持金融市場(chǎng)的穩(wěn)定健康發(fā)展，這種秩序就是法制。

其次，國(guó)際金融法提供一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的法律環(huán)境，為國(guó)際金融的發(fā)展創(chuàng)造有利條件。國(guó)際金融的發(fā)展，不僅僅包括數(shù)量上的擴(kuò)張，更應(yīng)當(dāng)追求發(fā)展的健康性與協(xié)調(diào)性，只有既注重“量”的擴(kuò)張又注重“質(zhì)”的提高與發(fā)展，才是可持續(xù)的發(fā)展。國(guó)際金融法有助于形成合理的國(guó)際金融秩序，為維護(hù)國(guó)際金融的安全與可持續(xù)發(fā)展提供一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的法律環(huán)境，從而起到促進(jìn)國(guó)際金融發(fā)展的功效。因?yàn)?，合理的?guó)際金融秩序和穩(wěn)定的國(guó)際金融環(huán)境是金融發(fā)展的基本前提，如果沒(méi)有金融秩序和金融穩(wěn)定，國(guó)際金融發(fā)展猶如無(wú)源之水、無(wú)本之木。

再次，國(guó)際金融法有助于金融領(lǐng)域國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成。必須承認(rèn)，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)就沒(méi)有發(fā)展。然而，在國(guó)際金融領(lǐng)域，各國(guó)的金融監(jiān)管政策和法律制度存在一定的差異，在金融監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、方式和方法上不盡一致，容易造成監(jiān)管沖突。僅以銀行業(yè)為例，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和要求各國(guó)間就存在著巨大差異。這種監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的差異為“監(jiān)管套利”創(chuàng)造了空間，造成金融機(jī)構(gòu)間國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的不平等，嚴(yán)重扭曲了國(guó)際金融市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，從而制約了國(guó)際金融及經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。國(guó)際金融法是國(guó)際社會(huì)在金融領(lǐng)域通過(guò)協(xié)調(diào)與合作達(dá)成的法律成果，它在一定程度上推進(jìn)了各國(guó)金融法制的統(tǒng)一化和金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的趨同化，從而有利于避免各國(guó)之間的監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)，有利于生成公平合理的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

最后，國(guó)際金融法能夠起到約束金融霸權(quán)的作用。金融霸權(quán)體現(xiàn)為一個(gè)國(guó)家的金融勢(shì)力過(guò)于強(qiáng)大，在國(guó)際貨幣體系中居于主導(dǎo)地位，不顧其他國(guó)家的利益強(qiáng)行推行有利于自己國(guó)家的金融運(yùn)行規(guī)則，從整個(gè)國(guó)際金融體系中獲得超額的巨大利潤(rùn)。金融霸權(quán)通過(guò)控制金融資源的流動(dòng)，加劇了國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性。國(guó)際金融合作的一個(gè)目的就是要反對(duì)任何形式的金融霸權(quán)，借助制度的力量可以在一定程度上遏制金融霸權(quán)。好的法律制度顯然能夠體現(xiàn)出公平與正義，并且還具備相應(yīng)的效率。因?yàn)橹贫仁瞧毡檫m用的，它對(duì)任何人、任何國(guó)家來(lái)說(shuō)，就天生具有一種平等的性質(zhì)。正是從這個(gè)意義上，金融監(jiān)管領(lǐng)域中公平制度的產(chǎn)生，本身就是為了防止在金融領(lǐng)域中的“恃強(qiáng)凌弱”。因?yàn)楣降闹贫然蛑贫人w現(xiàn)的公平，與霸權(quán)或強(qiáng)權(quán)是對(duì)立的和格格不入的。另外，金融監(jiān)管國(guó)際合作的制度規(guī)則是基于國(guó)家間抵御金融危機(jī)的需要而產(chǎn)生的，即便是霸權(quán)國(guó)也需要參與國(guó)際合作，受到規(guī)則和制度的約束。因?yàn)樵诮鹑谌蚧?，任何?guó)家都處于“連帶關(guān)系”之中，霸權(quán)也不能無(wú)視金融風(fēng)險(xiǎn)的存在而恣意妄為。作為國(guó)家之間意志的妥協(xié)，制度一旦建立，參與建立這種制度的國(guó)家就必須遵從他們親自建立起來(lái)的制度，因而，制度可以對(duì)金融霸權(quán)起到限制的作用[5]。

二、國(guó)際金融監(jiān)管合作法律制度的價(jià)值取向：民主、公平

“法律是使人類行為服從規(guī)則之治(governance)的事業(yè)”[6]。法治要求人們對(duì)法律的性質(zhì)和來(lái)源有一種判斷標(biāo)準(zhǔn)，即什么樣的規(guī)則能夠使人類服從？它有助于我們理解國(guó)際社會(huì)中法律權(quán)威的確立。

當(dāng)前，在國(guó)際金融監(jiān)管合作法律制度的研究中無(wú)法回避的一個(gè)問(wèn)題是——法律的最高(最終)權(quán)威來(lái)源是什么。這一問(wèn)題在國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系上的體現(xiàn)，曾經(jīng)表現(xiàn)為要不要有一個(gè)世界政府。就目前而言，建立一個(gè)世界政府的想法顯然不具有現(xiàn)實(shí)性。法律的最終權(quán)威不僅僅來(lái)自于在強(qiáng)制性上的發(fā)展，也應(yīng)該來(lái)自于公正性和公開(kāi)性。來(lái)源于它自身是否是“良法”，千年以前，亞里士多德對(duì)此曾做過(guò)一個(gè)歷經(jīng)時(shí)間歷史考驗(yàn)的界定：已制定的法律能得到公眾的普遍遵守，而大家遵守的法律為良法。因此，良法性與規(guī)則的普遍遵守性是我們建設(shè)國(guó)際金融監(jiān)管合作法律制度的邏輯起點(diǎn)。既然在金融監(jiān)管國(guó)際合作中，面臨著有全球化的金融而沒(méi)有全球化的政府這個(gè)嚴(yán)重而現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，那么為了確保國(guó)際社會(huì)所形成的規(guī)則能如同國(guó)內(nèi)法律一樣得到普遍且有效的遵守，國(guó)際金融監(jiān)管法律必須是能在最大程度上代表國(guó)際社會(huì)各成員國(guó)利益的法則，其必須兼顧各國(guó)實(shí)力的不同、及盡可能地體現(xiàn)各成員方特殊的利益要求[7]。民族主權(quán)國(guó)家仍然是全球立法最重要的參與者，現(xiàn)實(shí)情況是主權(quán)國(guó)家在參與全球性立法上的不平等甚至缺席，這種現(xiàn)象本身是與法治主張相悖的。國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則必須建立在平衡主權(quán)者之間的利益以及體現(xiàn)參與者應(yīng)有的國(guó)際立法話語(yǔ)權(quán)的基礎(chǔ)之上。《關(guān)于各國(guó)依聯(lián)合國(guó)憲章建立友好關(guān)系及合作之國(guó)際法原則之宣言》明確宣示了“各國(guó)一律享有主權(quán)平等。各國(guó)不問(wèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治或其他性質(zhì)有何不同，均有平等權(quán)利與責(zé)任，并為國(guó)際社會(huì)之平等會(huì)員國(guó)?！薄毒S也納條約法公約》第六條規(guī)定“每一國(guó)家皆有締結(jié)條約的能力”。主權(quán)平等的原則不僅包括締約能力，也包括參與國(guó)際法制定的平等和參與國(guó)際組織的平等，惟此才能為國(guó)際法提供正當(dāng)性來(lái)源。

公平指法律的“公正”、“正當(dāng)”、“合理”、“恰當(dāng)”的適用。在確立國(guó)際金融監(jiān)管法律制度時(shí)，我們必須認(rèn)識(shí)到，國(guó)際社會(huì)是由大量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的主權(quán)國(guó)家構(gòu)成的，這種經(jīng)濟(jì)上的差異會(huì)直接影響到其法律權(quán)利上的平等性。因此，國(guó)際金融監(jiān)管合作法律制度是調(diào)整經(jīng)濟(jì)上不平等的主權(quán)國(guó)家的法律體系，基于公平理念，基于實(shí)質(zhì)平等要求，應(yīng)該在涉及發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家關(guān)系國(guó)際法律制度中建立雙重法律規(guī)范，即需要有在普遍規(guī)范和國(guó)際行為守則的范圍內(nèi)的優(yōu)惠和非互惠待遇。比如，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家的援助關(guān)系，允許發(fā)展中國(guó)家保留外匯管制立法等針對(duì)發(fā)展中國(guó)家的例外規(guī)定和專門安排，為發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取更多的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和發(fā)展空間，同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)更多的義務(wù)。因?yàn)閱慰繉?duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家具有同等約束力的普遍性規(guī)范，是不可能解決合作中的公平問(wèn)題的。公平“作為一項(xiàng)法律原則”不能獨(dú)立存在，“它的適用總是與一項(xiàng)法律規(guī)則相聯(lián)系的”，時(shí)而“符合法律”，時(shí)而“超越法律”，時(shí)而“違背法律”[8]。

三、立法技術(shù)：“硬法”與“軟法”融合兼用

目前，國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)范就其性質(zhì)而言分為兩種：一種是“硬法”，一種是“軟法”。一般認(rèn)為，“硬法”是指那些需要國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律規(guī)范，如國(guó)際多邊條約《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》。聯(lián)合國(guó)《條約法公約》規(guī)定，條約是在成員國(guó)彼此相互關(guān)系中創(chuàng)設(shè)權(quán)利和義務(wù)，并相約遵守這一行為準(zhǔn)則。國(guó)際條約具有國(guó)際法律效力，任何違反的行為都可訴諸國(guó)際法的救濟(jì)方法解決。而“軟法”則指那些效力結(jié)構(gòu)未必完整，無(wú)需依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，但能夠產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效的法律規(guī)范[9]。這類文件雖不具有法律約束力，卻往往有助于國(guó)際習(xí)慣的形成和條約的產(chǎn)生，對(duì)各國(guó)的行為具有一定的影響力[10]。軟法具有兩個(gè)明顯的特征：一是軟法不具有法律約束力；二是軟法是可以產(chǎn)生實(shí)際效果的行為規(guī)則[11]。如巴塞爾委員會(huì)、國(guó)際證券監(jiān)管委員會(huì)、國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管協(xié)會(huì)以及國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)等行使國(guó)際金融監(jiān)管職能的專門性非政府組織在其職權(quán)范圍內(nèi)制定的規(guī)范性文件。以巴塞爾委員會(huì)制定的監(jiān)管規(guī)則為例，盡管巴塞爾協(xié)議本身并不具有法律效力，但由于協(xié)議本身的質(zhì)量、市場(chǎng)壓力等因素的作用，巴塞爾協(xié)議在實(shí)踐中起到了約束各國(guó)銀行監(jiān)管規(guī)則的實(shí)際效果。

在國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系中，各國(guó)間就一些重大問(wèn)題都存在著比較激烈的利益沖突，在涉及金融主權(quán)讓渡方面的國(guó)際金融監(jiān)管合作領(lǐng)域尤為突出，金融監(jiān)管合作秩序的維系與持續(xù)，必須依靠國(guó)際經(jīng)濟(jì)條約硬法效力的維護(hù)，并建立相應(yīng)的政府間組織作為運(yùn)作的機(jī)構(gòu)。國(guó)家制定的硬法因其強(qiáng)大的約束力構(gòu)成現(xiàn)代法律秩序的中心，但是硬法因立法和實(shí)施成本較高而導(dǎo)致其供給嚴(yán)重不足，金融監(jiān)管國(guó)際多邊條約的匱乏即為明證。而軟法從制定和通過(guò)的程序和實(shí)施機(jī)制不需要通過(guò)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層、或者是繁瑣的立法程序，這就節(jié)約了相當(dāng)多的時(shí)間和財(cái)力，表現(xiàn)出更多的靈活性和更大的自由度，確實(shí)給各國(guó)政府留下了更大的自主活動(dòng)和決策的空間，顯示了其造法成本低、成功率較高的優(yōu)點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)國(guó)際統(tǒng)一規(guī)則的需求不斷增加與硬法供給嚴(yán)重不足時(shí)起到一定的輔助作用。金融全球化使得各國(guó)在處理金融危機(jī)等跨國(guó)問(wèn)題時(shí)彼此之間不得不進(jìn)行合作與協(xié)調(diào)，而各國(guó)對(duì)于金融主權(quán)的堅(jiān)持使得統(tǒng)一的國(guó)際金融監(jiān)管條約的達(dá)成困難重重，巴塞爾協(xié)議等這種特殊的監(jiān)管規(guī)則滿足了各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局心理和現(xiàn)實(shí)的需求，它所提倡的國(guó)際金融監(jiān)管合作是基于各國(guó)自愿的基礎(chǔ)上開(kāi)展的，透過(guò)各標(biāo)準(zhǔn)制定委員會(huì)向各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局提供各個(gè)金融領(lǐng)域的最低標(biāo)準(zhǔn)和最佳實(shí)踐原則，然后各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局可以根據(jù)本國(guó)的實(shí)際情況有選擇性地遵守執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)。由此可見(jiàn)，我們應(yīng)該在兩個(gè)層面上構(gòu)建國(guó)際金融監(jiān)管合作的法律制度：

第一個(gè)層面是制定加強(qiáng)金融監(jiān)管國(guó)際合作的多邊國(guó)際條約；第二個(gè)層面是在某些難以短期內(nèi)達(dá)成國(guó)際條約的金融監(jiān)管領(lǐng)域，通過(guò)制定和實(shí)施軟法的方式，實(shí)現(xiàn)一定程度上的國(guó)際合作。各國(guó)對(duì)金融監(jiān)管國(guó)際合作具有高度共識(shí)卻又極度敏感，這一領(lǐng)域的國(guó)際合作紛繁復(fù)雜又充滿矛盾和沖突，存在著相當(dāng)多的立法瓶頸，軟法的通過(guò)對(duì)國(guó)際社會(huì)的各成員國(guó)來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一個(gè)信號(hào)，指示著國(guó)際實(shí)踐和國(guó)際立法的趨勢(shì)和方向，為硬法如國(guó)際條約的達(dá)成創(chuàng)造了有利條件。國(guó)際金融監(jiān)管合作的硬法與軟法之間具有很強(qiáng)的相容性，這是由國(guó)際貨幣金融關(guān)系的復(fù)雜性和多層次性所決定的。

總之，國(guó)際金融監(jiān)管的有效進(jìn)行需要法律，作為解決問(wèn)題的工具和手段，國(guó)際金融法有助于世界各國(guó)無(wú)論大小、強(qiáng)弱、貧富，均可平等地參與國(guó)際金融監(jiān)管合作，在國(guó)際金融領(lǐng)域取得真正平等的發(fā)展權(quán)，有助于國(guó)際金融危機(jī)的防范與化解，有助于世界經(jīng)濟(jì)和各國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

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Thoughts on Strengthening International Cooperation in Financial Supervision in the Post-Crisis Period—From the Perspective of Law

NING Li-hong

(School of Law,Dongbei University of Finance and Economics,Dalian 116031,China)

Due to the frequent outbreak of the international fi nancial crisis,many countries are aware that it is necessary to strengthen international cooperation in fi nancial supervision;however,the current cooperation is unreliable as it lacks proper policies and mechanisms.The stability and development of the international fi nancial system depends on the establishment and improvement of legal systems for international fi nancial supervision,which should be built at two levels:making multilateral international treaties to strengthen international cooperation in fi nancial supervision;having international cooperation in some degree by making and implementing soft laws in certain fi nancial supervision fi eld in which international treaties can not be made in shot run.

international cooperation in fi nancial supervision;legal system;function;value orientation;legislative technique

F114.41 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

A

1008-2395(2012)02-0099-04

2011-06-05

寧立紅(1973-)，女，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，碩士，主要從事金融法方面的研究。