彭超然

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 會(huì)計(jì)學(xué)院,湖北武漢 430074)

一、問(wèn)題的提出

2011年年末,我國(guó)的住房公積金余額已高達(dá)2.1萬(wàn)億人民幣。針對(duì)這筆巨額資金管理的內(nèi)部控制制度的完善及其安全監(jiān)管,已是當(dāng)務(wù)之急。

2004年初,住房公積金領(lǐng)域中的第一案爆發(fā),湖南省郴州市住房公積金管理中心主任李樹(shù)彪貪污挪用住房公積金1.2億元。其后,這一領(lǐng)域中的大案要案頻發(fā)。住房公積金運(yùn)行中面臨的風(fēng)險(xiǎn),一是來(lái)自外部的欺詐,二是來(lái)自內(nèi)部的工作失誤和貪腐。其中,內(nèi)部的工作失誤和貪腐是更為本源的因素。這是因?yàn)橥獠康钠墼p之所以能夠得逞,無(wú)論是孤立的案件,抑或是合謀的案件,也往往都與內(nèi)部控制制度的缺失或不完備有關(guān)。

從會(huì)計(jì)和審計(jì)的角度,內(nèi)部控制被定義為是一種流程,它受到企業(yè)組織結(jié)構(gòu)、工作和權(quán)力流、人員和管理信息系統(tǒng)等影響,被設(shè)計(jì)出來(lái)幫助組織達(dá)成其特定目的或目標(biāo)。內(nèi)部控制的經(jīng)典之作是1992年COSO委員會(huì)(The Committee of Sponsoring Organization of the Treadway commission)發(fā)表的《內(nèi)部控制——整體框架》專(zhuān)題報(bào)告。

1999年,我國(guó)國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《住房公積金管理?xiàng)l例》。2005年國(guó)家出臺(tái)的《關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》中,提出管理重點(diǎn)在于規(guī)范住房公積金的歸集和使用業(yè)務(wù),健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等。2006年,財(cái)政部聯(lián)合國(guó)家審計(jì)署等五部委聯(lián)合制定了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》,在融合、借鑒國(guó)際主要經(jīng)濟(jì)體有關(guān)內(nèi)部控制的做法和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,提出了我國(guó)構(gòu)建企業(yè)內(nèi)部控制框架體系的互相關(guān)聯(lián)的五個(gè)要素:內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督。

本文屬于問(wèn)題導(dǎo)向性研究。擬根據(jù)COSO報(bào)告以及我國(guó)有關(guān)部委關(guān)于內(nèi)部控制的理念和操作指南,針對(duì)我國(guó)住房公積金管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行追根溯源,并就構(gòu)建住房公積金管理內(nèi)部控制體系提出建言。

二、問(wèn)題的追根溯源

1.內(nèi)部控制環(huán)境存在缺陷

住房公積金管理的內(nèi)部控制環(huán)境主要涵蓋機(jī)構(gòu)設(shè)置和組織文化兩個(gè)方面。

住房公積金管理的組織架構(gòu)設(shè)計(jì),應(yīng)當(dāng)遵循協(xié)調(diào)和制衡的原則。我國(guó)住房公積金管理體制的基本架構(gòu)是:公積金管理委員會(huì)負(fù)責(zé)決策、住房公積金管理中心負(fù)責(zé)運(yùn)作、銀行專(zhuān)戶存儲(chǔ)、財(cái)政監(jiān)督。上述管理體制架構(gòu)貌似分權(quán)分責(zé)、相互制衡,但是,機(jī)制設(shè)計(jì)和執(zhí)行不力等缺陷導(dǎo)致了制衡效果低下。

一是住房公積金管理委員會(huì)擔(dān)負(fù)的決策職能流于形式。住房公積金管理委員會(huì)的成員基本上是由“三個(gè)三分之一”構(gòu)成的,即當(dāng)?shù)卣徒ㄔO(shè)、財(cái)政、人民銀行等有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人以及有關(guān)專(zhuān)家占三分之一,工會(huì)代表和職工代表占三分之一,用人單位代表占三分之一。上述人員基本上都是兼職,無(wú)足夠的時(shí)間和精力對(duì)相關(guān)政策法規(guī)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)進(jìn)行研究,對(duì)決策事項(xiàng)往往難以有準(zhǔn)確地通曉和實(shí)質(zhì)性把握,往往只是就住房公積金管理中心提交的方案進(jìn)行簡(jiǎn)單的程序性表決,使決策職能流于形式。

二是住房公積金管理中心定位有失偏頗?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》中將住房公積金管理中心定位于“不以贏利為目的的事業(yè)單位”。從住房公積金管理中心“非贏利”的角度,這固然有一定的道理,然而,問(wèn)題在于住房公積金的管理業(yè)務(wù)既涉及資金的繳存,又涉及貸款,它已經(jīng)具有相當(dāng)部分的金融功能。住房公積金管理機(jī)構(gòu)的工作人員基本上是行政人員,缺乏專(zhuān)業(yè)的投資和理財(cái)能力,其角色與其職能的錯(cuò)位是各種問(wèn)題產(chǎn)生的重要根源之一。此外,住房公積金管理中心的行政色彩使其企業(yè)精神和內(nèi)部控制文化匱乏。

2.忽略風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估機(jī)制

地市一級(jí)的住房公積金管理中心風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估機(jī)制,一般設(shè)置有核算科、歸集管理科、提取管理科和貸款管理科等業(yè)務(wù)科室。其中,核算科負(fù)責(zé)住房公積金收支的核算管理;歸集管理科負(fù)責(zé)推行和指導(dǎo)用人單位建立住房公積金的工作;貸款管理科負(fù)責(zé)擬定住房公積金的貸款計(jì)劃及計(jì)劃的執(zhí)行;提取管理科負(fù)責(zé)職工住房公積金的提取、封存、轉(zhuǎn)移審批事務(wù)。相當(dāng)部分地市的機(jī)構(gòu)設(shè)置中缺乏專(zhuān)門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)控制部門(mén)和專(zhuān)職的內(nèi)部審計(jì)部門(mén),遑論風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估機(jī)制的建立與健全。此外,許多地方的住房公積金管理中心缺乏專(zhuān)門(mén)的技術(shù)手段對(duì)各種身份證明、借款合同等進(jìn)行鑒別。事實(shí)上,僅僅只靠工作人員的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)是無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)見(jiàn)和把握住房公積金管理過(guò)程中的內(nèi)部及外部風(fēng)險(xiǎn)的,僅僅只靠工作人員的肉眼也是無(wú)法有效識(shí)別假證件和假資料的。

3.內(nèi)部控制制度不健全

內(nèi)部控制分為管理控制與會(huì)計(jì)控制。其中,管理控制是與提高經(jīng)營(yíng)效率、確保管理部門(mén)所制定的各項(xiàng)政策得以貫徹執(zhí)行相關(guān)的控制,其中包括統(tǒng)計(jì)分析、經(jīng)營(yíng)報(bào)告、雇員培訓(xùn)計(jì)劃和質(zhì)量控制等;會(huì)計(jì)控制則是與保護(hù)資產(chǎn)、保證會(huì)計(jì)資料可靠性及準(zhǔn)確性有關(guān)的控制,包括授權(quán)與批準(zhǔn)制度、編制財(cái)務(wù)報(bào)表、記賬與保管財(cái)務(wù)資產(chǎn)等職務(wù)的分離、實(shí)物財(cái)產(chǎn)的控制以及內(nèi)部審計(jì)等。

目前,各地市住房公積金管理中心均已建立了內(nèi)部控制制度,但是,并未覆蓋大部分的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。其中,針對(duì)內(nèi)部資金管理的會(huì)計(jì)控制一般是做得比較到位的,但是,在許多地市由于人手不夠,會(huì)計(jì)控制并未全面覆蓋到住房公積金的歸集、貸款、提取等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié),在有些地方乃至連最基本的內(nèi)部牽制制度也未能全面地實(shí)施到位。在管理控制方面則是嚴(yán)重滯后。

4.缺乏聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控的信息化技術(shù)平臺(tái)

現(xiàn)行住房公積金的繳存、使用、賬戶余額等均是由屬地人民政府負(fù)責(zé)監(jiān)管,并以時(shí)間段為單位,將住房公積金管理中心內(nèi)設(shè)的會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)和業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)上報(bào)給住建部和中國(guó)人民銀行。由于各地的住房公積金信息管理系統(tǒng)是在不同的時(shí)期委托不同的開(kāi)發(fā)商進(jìn)行的分散開(kāi)發(fā),各地信息管理系統(tǒng)的硬件與軟件的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)大相徑庭。這種狀況給全國(guó)住房公積金數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行和聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控造成障礙,也給各地住房公積金管理中心留下了較大的權(quán)力運(yùn)作空間。

三、政策建議

1.依托聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行的信息管理系統(tǒng)提高決策效能

住房公積金管理的組織架構(gòu)設(shè)置應(yīng)遵循決策、執(zhí)行和監(jiān)督的相互分離、相互制衡的原則,明確界定各個(gè)層級(jí)的職責(zé)權(quán)限、任職條件、議事規(guī)則和工作程序。目前,住房公積金管理中心的決策級(jí)次偏低,決策權(quán)限較為分散,導(dǎo)致政出多門(mén),決策效能低下。提高住房公積金決策效能的前提是統(tǒng)一各地市住房公積金信息管理系統(tǒng)的硬件與軟件的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),使之相互兼容。具體的操作路徑是在房地產(chǎn)發(fā)達(dá)的主要城市,通過(guò)技術(shù)改造的方式統(tǒng)一信息管理系統(tǒng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),并將其涵蓋到住房公積金的歸集、提取、貸款、會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)計(jì)等全部業(yè)務(wù)環(huán)節(jié),逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)的數(shù)據(jù)能夠?qū)崟r(shí)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行、聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控。在此基礎(chǔ)上,將涉及資金安全的重要決策類(lèi)事項(xiàng)的決策權(quán)限向更高的級(jí)次收攏。

2.建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)

風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)估是風(fēng)險(xiǎn)控制的基礎(chǔ),工作重點(diǎn)是對(duì)重點(diǎn)部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排查,圍繞風(fēng)險(xiǎn)排查結(jié)果,清理并整合制度,如,崗位管理的基本制度、規(guī)范工作運(yùn)行的評(píng)價(jià)制度、監(jiān)督制度執(zhí)行的違規(guī)處罰性制度等,明確各部門(mén)在風(fēng)險(xiǎn)管理中的責(zé)任。

風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)估需要依托信息管理系統(tǒng),將管理意圖和控制措施嵌入信息系統(tǒng)。例如,當(dāng)流動(dòng)資金低于或高于某個(gè)標(biāo)準(zhǔn)等情況發(fā)生時(shí),信息管理系統(tǒng)應(yīng)能夠自動(dòng)發(fā)出預(yù)警。住房公積金管理信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā),應(yīng)考慮與相關(guān)職能部門(mén)聯(lián)網(wǎng),以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享與相互自動(dòng)核對(duì)。例如,與工商行政管理局聯(lián)網(wǎng),核對(duì)住房公積金應(yīng)繳單位的數(shù)目;與社會(huì)保障局聯(lián)網(wǎng),核對(duì)住房公積金應(yīng)繳人數(shù);與房產(chǎn)管理局聯(lián)網(wǎng),核對(duì)提取業(yè)務(wù)、貸款業(yè)務(wù)等房產(chǎn)交易的真實(shí)性;與中國(guó)人民銀行征信系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng),核對(duì)提取業(yè)務(wù)貸款業(yè)務(wù)的審批的依據(jù)(個(gè)人過(guò)往貸款及信用情況);與公安局聯(lián)網(wǎng),核對(duì)個(gè)人身份資料的真?zhèn)?等等。此舉可以低成本地規(guī)避騙提、騙貸及不良貸款等風(fēng)險(xiǎn)。

3.落實(shí)內(nèi)部控制的行動(dòng)框架

住房公積金管理的內(nèi)部控制分別有系統(tǒng)控制和人為控制兩個(gè)切入點(diǎn)。

系統(tǒng)控制的實(shí)現(xiàn)路徑主要是依托現(xiàn)代IT技術(shù),在開(kāi)發(fā)住房公積金管理信息系統(tǒng)時(shí),針對(duì)業(yè)務(wù)流程中的的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),在系統(tǒng)中設(shè)計(jì)中預(yù)先設(shè)定控制程序和對(duì)操作的“留痕”,降低人為的無(wú)意識(shí)差錯(cuò)和舞弊行為的發(fā)生概率。

人為控制的實(shí)現(xiàn)路徑主要涉及授權(quán)限制、內(nèi)部牽制、內(nèi)部審計(jì)等等。

(1)授權(quán)限制。合理的授權(quán)是住房公積金安全的一道“放火墻”。雖然授權(quán)不同于制度性分權(quán),但是授權(quán)依然要有制度基礎(chǔ)。如,上一級(jí)管理者將權(quán)力授受給哪一個(gè)層級(jí)或環(huán)節(jié),授受何種權(quán)力,授權(quán)到何種程度,有何種控制,要考慮多種因素,例如,首先要界定、明確業(yè)務(wù)流程中各環(huán)節(jié)、各崗位在總的流程中的地位、層次和結(jié)構(gòu)、功能,方可由此決定相應(yīng)的權(quán)限范圍、審批程序和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。

2003年,建設(shè)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于住房公積金管理中心職責(zé)和內(nèi)部授權(quán)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》,規(guī)定住房公積金管理中心應(yīng)根據(jù)管理水平、工作業(yè)績(jī)、風(fēng)險(xiǎn)控制能力以及業(yè)務(wù)管理工作的需要,對(duì)分支機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)經(jīng)辦網(wǎng)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部授權(quán)管理各級(jí)機(jī)構(gòu)只能在授權(quán)范圍內(nèi)履行職責(zé),不得超越權(quán)限。

(2)內(nèi)部牽制。內(nèi)部牽制是一種古老、原始而又行之有效的內(nèi)部控制制度。它包括:不相容職務(wù)分離,如通過(guò)會(huì)計(jì)人員與出納人員的相互分離來(lái)實(shí)現(xiàn)相互牽制;遵照復(fù)式記賬原理和賬簿之間的勾稽平衡來(lái)實(shí)現(xiàn)相互牽制制約;同時(shí)由兩名人員分別保管財(cái)務(wù)印章來(lái)實(shí)現(xiàn)相互牽制;等等。內(nèi)部牽制三要素:職責(zé)分工;會(huì)計(jì)記錄;人員輪換。內(nèi)部牽制機(jī)制可以在較大程度上減少無(wú)意識(shí)差錯(cuò)和舞弊行為,從而被廣泛應(yīng)用于有關(guān)組織機(jī)構(gòu)控制與職務(wù)分離控制中。

(3)內(nèi)部審計(jì)。內(nèi)部審計(jì)是住房公積金管理中心內(nèi)部單獨(dú)設(shè)置審計(jì)機(jī)構(gòu),遵循獨(dú)立性和客觀性原則,通過(guò)審查和評(píng)價(jià)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性來(lái)促進(jìn)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)必須與任何業(yè)務(wù)的具體執(zhí)行相分離,應(yīng)賦予其追查異常情況的權(quán)力和提出處理處罰建議的權(quán)力。各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)行垂直管理,直接對(duì)上一級(jí)的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。內(nèi)部審計(jì)人員不僅需要具備會(huì)計(jì)、審計(jì)等專(zhuān)業(yè)知識(shí),同時(shí)還應(yīng)熟悉住房公積金的歸集、提取、貸款和會(huì)計(jì)核算等業(yè)務(wù)規(guī)范以及住房公積金管理的法規(guī)和各項(xiàng)政策,對(duì)內(nèi)部控制工作有較強(qiáng)的職業(yè)敏感性。