孫林劉英韜

（鐵道部經濟規(guī)劃研究院 研究員，北京 100038；2中國政法大學 公共管理碩士研究生，北京 100088）

高速鐵路安全立法是我國鐵路安全立法的組成部分。要做好高鐵安全立法，應當開展研究高鐵安全立法所要解決的核心問題、所要規(guī)范的法律關系以及如何保證高鐵安全法律規(guī)范的實施等諸多問題。本文就此談些個人認識。

1 鐵路運輸安全立法回顧

鐵路運輸安全直接關系到國家和人民的生命財產安全，關系到鐵路交通大動脈的暢通，因此，國家特別重視加強鐵路運輸安全立法。在20世紀80年代初起草《鐵路法》時，鐵路運輸安全問題就是立法所要解決的重點問題。1989年8月15日，國務院頒布實施了《鐵路運輸安全保護條例》，這是全國第一個交通運輸方面的專門的安全管理法規(guī)，對鐵路線路安全、運營安全、道口安全、運輸工具安全等作出了規(guī)范。1990年9月7日全國人大常委會第15次會議通過的 《鐵路法》，其第四章就是 “鐵路安全”，用了近1/4的篇幅規(guī)范鐵路安全行為。2004年，國務院根據我國現實情況和鐵路發(fā)展的需要，對1989年的《鐵路運輸安全保護條例》進行了全面修改，明確任何單位和個人不得破壞、損壞或者非法占用鐵路運輸的設施、設備、鐵路標志及鐵路用地，任何單位和個人都有保護鐵路運輸的設施、設備、鐵路標志及鐵路用地的義務。進一步明確鐵路線路安全保護區(qū)、橋梁上下流范圍內不得從事的行為以及其他相鄰關系的處理；建立鐵路機車車輛設計、制造以及其他鐵路設備的行政許可制度；明確鐵路危險品運輸許可制度等行政管理制度。新的《鐵路運輸安全保護條例》還專門增加了“社會公眾義務”一章，明確社會公眾在鐵路運輸安全方面的基本義務。這些重大修改和完善，使該條例更具有可操作性。為規(guī)范鐵路交通事故的應急救援和調查處理工作，國務院于2007年又發(fā)布了《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》。兩個條例所設立的一系列重要制度，將鐵路運輸安全監(jiān)管納入了法制化軌道。

一系列的鐵路安全立法活動，基本上形成了具有中國鐵路運輸安全管理特色的法規(guī)體系，鐵路安全監(jiān)管體系基本形成。根據《鐵路運輸安全保護條例》的規(guī)定，鐵路運輸安全行政監(jiān)管實行鐵道部、鐵路安全監(jiān)督管理辦公室兩級監(jiān)管新體制。為充分發(fā)揮安全監(jiān)督管理辦公室在鐵路安全監(jiān)管方面的積極作用，落實管理職責，《鐵路安全監(jiān)督管理辦公室職責規(guī)定》進一步明確了安全監(jiān)督管理辦公室的運輸安全監(jiān)督檢查、行政許可、事故應急救援、事故調查處理和相關行政處罰等鐵路運輸安全監(jiān)管職能。為了從源頭規(guī)范行政執(zhí)法工作，鐵道部對鐵路運輸安全執(zhí)法的主體資格、執(zhí)法程序、法律責任、法律文書等方面進行全面規(guī)范。

從鐵路運輸安全立法來看，目前我國已經具備了相對較為完整的鐵路運輸安全管理規(guī)范。但是，自2005年以來，高鐵快速發(fā)展，高鐵運營安全已經提到議事日程。特別是2011年的7·23事故以后，高鐵的運營安全引起全社會的普遍關注。法律界也在思考，如何運用法律手段加強對高鐵運營安全的管理？高鐵安全管理立法如何與目前的鐵路運輸安全管理法規(guī)協(xié)調？

原則上講，高鐵安全管理的原則與普通鐵路安全管理一樣，所不同的是，高鐵安全比起普通鐵路的安全來說，責任要求更重，技術要求更高，標準要求更嚴。反映在立法方面，其安全法律規(guī)范更為細致，安全責任更為明確具體，技術標準制定、審查程序更為嚴密，監(jiān)管要求更為嚴格。因此，立法部門要研究高鐵運營安全的特點，明確各部門、各工種以及其他高鐵運營參與人的權利義務，做到高鐵安全有法可依，有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴，實現消滅高鐵安全事故的目標。

2 高鐵安全管理立法的核心

高鐵安全管理的對象是人和物。通過法律手段規(guī)范人的行為和物的標準，是高鐵安全立法的基本內容。在人與物的關系中，人又居于主導地位，規(guī)范人的行為，引導人的行為，是高鐵安全立法的核心。雖然在現代化運輸生產中，技術的作用越來越重要，提高技術裝備可以大大提高高鐵運營的安全系數，但是高鐵安全的決定因素仍然是人不是物。因為，所有的技術都是人類的發(fā)明，所有機器設備都要靠人來制造和運用，發(fā)生故障、維修更換都需要靠人來完成，因此，人在高鐵安全管理立法中始終處于核心地位。

人是社會活動的主體。法律上的人既有法人，也有社會組織或者其他單位，還包括眾多的自然人個人。從立法角度看，不同人有不同的安全職責，同時也要承擔相應的安全責任。法律的功能是要為人的行為提供規(guī)范，人們按照法律規(guī)范的規(guī)定，履行自己的法律義務，實現管理的法律秩序。在高鐵安全管理方面，立法者的任務，就是要為社會上的“人”提供安全行為規(guī)范，明確誰應該做什么，誰不能做什么，按照什么標準做，做到什么程度，沒有履行規(guī)范規(guī)定的義務，要承擔什么樣的責任，一清二楚。比如，對于政府而言，對高鐵安全負有監(jiān)管責任；各級公安機關對高鐵安全負有治安管理責任；社會公眾應當知道自己對高鐵安全負有不得違反鐵路安全法規(guī)的義務；生產高鐵運輸工具的企業(yè)必須遵守各項技術標準；鐵路運輸企業(yè)對高鐵安全負有直接的安全管理責任；鐵路員工更要明白自己的崗位責任，嚴格執(zhí)行操作規(guī)程，以保證高鐵運行安全。因此，高鐵安全立法，涉及社會各個方面，它是綜合性的法律規(guī)范體系，立法者的任務，就是要根據不同的對象，對其行為作出全面而切合實際的法律規(guī)范。

3 高鐵安全立法的主要內容

高鐵安全立法的內容非常廣泛，從立法規(guī)范分類來看，主要涉及四大類，一類是管理主體規(guī)范，主要是對人的管理所形成的法律規(guī)范；二是高鐵安全行為規(guī)范，主要是對主體行為的規(guī)范；三是高鐵安全技術規(guī)范，主要是對高鐵相關的技術標準和規(guī)程所作的規(guī)范；四是監(jiān)管規(guī)范，即明確監(jiān)管程序與內容的規(guī)范。

3.1 高鐵安全管理主體規(guī)范

高鐵安全管理主體法律規(guī)范，包括各級政府部門、鐵路企業(yè)及其員工、鐵路的建筑企業(yè)和制造企業(yè)以及社會公眾在高鐵安全方面的職責與義務。這些單位和個人是高鐵安全管理法律制度所規(guī)范的行為主體，也是高鐵安全管理的責任主體。

第一，政府是高鐵運營安全管理的行政主體。高鐵與普通鐵路一樣，穿越城鄉(xiāng)，全天候運行，高鐵安全離不開各級政府的支持。因此，在高鐵安全立法方面，應當明確各級政府部門對高鐵安全管理負有的職責，特別是政府的公安機關和交通運輸主管部門，更要密切與鐵路部門配合，做好高鐵安全管理防范工作。目前，在中央政府層面上，鐵道部既是國務院鐵路主管部門，又是國家鐵路的直接運營者，同時還負擔全國鐵路的統(tǒng)一調度指揮，政與企的功能都有。在高鐵安全管理上，鐵道部負有直接的責任。但是鐵路沿線的各級地方政府也要按照《鐵路法》和《鐵路運輸安全保護條例》的規(guī)定，做好沿線單位和居民的工作，切實保障鐵路運輸安全暢通。

第二，鐵路運輸企業(yè)和員工是高鐵安全的義務主體。鐵路運輸企業(yè)對高鐵安全義務主要表現在三個方面：一是制定嚴格的高鐵運營安全規(guī)章制度，把安全責任落實到每個崗位；二是嚴格把好產品質量關，確保高鐵設備設施符合國家標準；三是加強對高鐵運營設施設備的維護與檢查，確保這些設施處于適運狀態(tài)，發(fā)現問題及時解決。鐵路員工的基本義務就是要嚴格執(zhí)行操作規(guī)程和安全管理規(guī)章制度，落實崗位責任制，要有明確的工作交接班手續(xù)。我國刑法第134條規(guī)定的重大責任事故罪，其行為特點就是在生產、作業(yè)中違反有關安全管理的規(guī)定；其行為后果是造成重大傷亡事故；其法律責任是三年以下有期徒刑或者拘役，情節(jié)特別惡劣的,處三年以上七年以下有期徒刑。因此，對鐵路員工的崗位安全責任制度的要求，是構成重大責任事故罪的要件之一，立法時應當充分考慮鐵路工作崗位的特點，明確該崗位應當履行的安全職責。

第三，鐵路建筑企業(yè)是高鐵的建設主體，負責高鐵的基礎建設，高鐵安全立法對其有嚴格的法律要求。工業(yè)制造企業(yè)主要是為高鐵提供機車車輛以及相應的工業(yè)設備，在高鐵安全立法中主要體現在產品標準與設備質量兩個方面。除了行政許可以外，在質量承諾及法律責任方面應有明確的規(guī)范。

第四，社會公眾即個人，也是高鐵安全的義務主體?！惰F路運輸安全保護條例》第四章的規(guī)定相對完善，對高鐵安全而言，其法律責任應當再嚴格一些。

3.2 高鐵安全保護行為規(guī)范

為切實保障高鐵安全，對涉及高鐵運營的各種行為要作出相應的規(guī)范，特別是鐵路線路安全、營運安全、社會公眾的安全義務以及高鐵事故救援與賠償，都要有明確、具體、完整的制度，真正做到有法可依。

3.2.1 高鐵線路安全保護制度

高鐵線路安全保護制度，是鐵路運輸安全保護的重要組成部分。高鐵線路的安全是運輸安全的前提和保證。高鐵線路安全保護制度主要包括高鐵線路安全保護區(qū)的劃定、范圍與保護制度，鐵路橋梁的安全保護制度，高鐵線路施工安全保護制度，鐵路道口安全保護制度，線路自然災害防護等。高鐵線路安全保護制度主要是從靜態(tài)的角度來闡述鐵路運輸安全保護。線路安全不僅強調鐵路運輸企業(yè)安全管理人員保護高鐵線路安全的責任，還強調鐵路安全管理機構對線路安全進行監(jiān)管的責任；不僅強調沿線地方各級人民政府保護線路安全的義務，而且強調鐵路運輸第三人，即社會公眾對高鐵線路進行保護的義務，強調任何單位和個人不得從事危害鐵路運輸安全的行為。

《鐵路運輸安全保護條例》規(guī)定了鐵路線路安全保護區(qū)，任何單位和個人不得在線路安全保護區(qū)內違章建造建筑物和構造物，不得挖溝、取土、挖砂，不得堆放懸掛物品和采空作業(yè)，也不得在線路安全保護區(qū)內燒荒、放養(yǎng)牲畜、種植影響行車瞭望和線路安全的樹木等植物。高鐵線路的安全保護區(qū)應當比一般鐵路線路要求高，對安全保護區(qū)范圍內不得為的行為要作出明確規(guī)范。對高鐵橋梁隧道等特殊路段的保護，也需要在立法上予以明確。特別是高鐵線路以橋代路，大量的橋梁建在陸地上，目前條例規(guī)定上下流一定范圍內不得為的行為不符合高鐵的現狀，需要補充和完善。另外，高鐵線路施工作業(yè)的安全保護也與一般鐵路的要求不同?？缭?、穿越高鐵線路、站場，架設、鋪設橋梁、人行過道、管道、渡槽和電力線路、通信線路、油氣管線等設施，或者在高鐵線路安全保護區(qū)內架設、鋪設人行過道、管道、渡槽和電力線路、通信線路、油氣管線等設施，涉及鐵路運輸安全的，按照有嚴格的作業(yè)規(guī)范的要求，目前的法律規(guī)范未能涵蓋。

3.2.2 高鐵營運安全保護制度

高鐵營運安全保護制度是在鐵路列車運行的過程中，對可能影響列車安全的各種路內因素進行規(guī)制，以保證鐵路正常的運輸安全。這里所述的路內因素涵蓋了鐵路機車車輛安全保證制度，鐵路從業(yè)人員安全保證制度，鐵路重要產品安全保證制度等一系列關乎列車運營安全的保護制度，而這些因素都在線路內與鐵路運輸企業(yè)和鐵路安全管理機構發(fā)生關系。

機車車輛是鐵路運輸最關鍵的設備之一，高鐵運營機車車輛的質量直接關系著鐵路運輸安全。為了保障高鐵安全，對于機車車輛設計生產維修實行行政許可制度，對其他重要產品可以實行認證制度。

高鐵從業(yè)人員是指從事高鐵運輸的駕駛人員、乘務員、調度員等所有與運輸安全有關的運輸企業(yè)人員。高鐵從業(yè)人員的行為直接關系到高鐵營運安全，因此對關鍵崗位應實行資格許可制度。

3.2.3 社會公眾的安全保護義務

高鐵運輸安全關系到沿線人民群眾的生命財產安全和生產生活秩序，社會公眾不僅有對運輸安全保護的知情權和監(jiān)督權，更負有對鐵路運輸安全保護的義務。《鐵路運輸安全保護條例》關于社會公眾對鐵路運輸生產活動安全保護的基本義務，規(guī)定了三個方面28種禁止或者不得為的行為，應當講還是比較完整的。但根據高鐵的特點，對有些規(guī)定還需要作修改，同時還要增加一些內容，比如，在高鐵車廂內不得吸煙，在高鐵電力線路兩側一定范圍內不得升放風箏、氣球或者其他飄浮物等。

3.2.4 高鐵事故處理規(guī)范

現行《鐵路法》第57條和《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》規(guī)定的盡快開通鐵路線路的搶險原則明顯不符合《安全生產法》的原則。高鐵事故處理的原則應當把救人放在第一位。根據人的生命體能特征，至少有72小時的搜救時間，才能進入到恢復通車的階段。因此，《鐵路法》應當明確規(guī)定，在有充分證據確認無生命生還跡象時，應當及時開通線路。在這一點上，可以引進第三方評估機制。在鐵路事故救援組織體制上，應由政府部門牽頭組織，鐵路等相關各方參與，各司其職，共同做好事故救援與善后工作。關于高鐵旅客運輸事故責任，目前法規(guī)規(guī)定鐵路旅客傷害實行限額賠償，存在諸多問題，需要立法完善。

3.3 技術規(guī)范

技術規(guī)范，是指針對鐵路設施設備所作出的技術上的要求，主要包括技術標準和操作規(guī)程兩個方面。高鐵安全立法，大量的工作是要制定一系列完善的高鐵安全技術規(guī)范。雖然在高鐵安全管理中，人是決定的因素，但是科技作為第一生產力，可以大大提高高鐵運營安全系數。大力推廣高鐵安全技術，是強化高鐵安全技術立法的重要內容。

3.3.1 技術標準

技術標準是高鐵安全的技術保障。高鐵技術系統(tǒng)安全直接關系到高鐵運營安全。而高鐵技術系統(tǒng)安全是由一系列技術標準所構成的，其中既包括運輸工具的技術標準，線路維護的技術標準，也包括高鐵安全技術標準，其表現形式便是產品與服務的標準。高鐵的建設與運營采用了大量的高科技手段，這些高科技產品有的是首次在高鐵運營中應用，有的技術雖然相對較成熟，但仍處于積累經驗和不斷完善的過程之中，因此，技術標準的制定與完善是非常重要的工作。技術標準是在一系列的運行試驗基礎上形成的，是所有新技術應用的前提。技術標準立法涉及到以下三個方面。

一是標準的起草。標準應當由專業(yè)技術人員負責起草，專業(yè)人員將某個方面的技術內涵上升為國家標準、行業(yè)標準的過程，就是技術立法的過程。在這個過程中，技術人員要以科學認真的態(tài)度，一絲不茍的精神，全面審查該項技術的具體內容，形成標準化的規(guī)范性文件，成為生產和應用該類產品的技術標準。

二是標準的審查。為了保證技術標準的科學、客觀、真實和可應用性，對標準的審查應當實行起草人與審查人分開的原則。審查人審查標準草案時，可以要求起草人對標準進行解釋，審查人對最終通過的技術標準應當承擔相應的法律責任。審查人與起草人不同，起草人負責起草標準草案，其職責是把現實中的技術方案用程式化的標準語言，如實、真實地記載下來。而審查人則要對起草人記載的技術標準語言進行審查固定，上升為法律語言。因此審查人要對標準的制定負最終法律責任。如果標準有明顯的技術缺陷，則審查人要負責。

三是標準的實施。高鐵產品技術標準的實施，一方面要建立信息回饋制度，即使用單位要將高鐵產品使用情況及時反饋給廠商和標準制定部門；另一方面要建立產品召回制度，對于有重大設計缺陷的產品要及時完善設計，修改和完善標準，消除隱患。

3.3.2 操作規(guī)程

操作規(guī)程也是技術規(guī)范的組成部分。所有的設備設施都應當有明確的規(guī)程，操作規(guī)程是人機結合的必然要求。人要與機器發(fā)生聯(lián)系，必須按照操作規(guī)程的要求操作機器，否則就可能發(fā)生故障或者操作不能。比如使用電腦，不按照電腦設定的程序操作，就不能達到使用的目的，甚至會使電腦死機（不工作）。因此，操作規(guī)程是重要的技術規(guī)范，是保證技術正常運用的基礎。違反操作規(guī)程，就有可能導致安全事故。導致安全事故，不僅要承擔行政責任，后果嚴重的還可能追究刑事責任。

操作規(guī)程立法包括兩個方面，一是操作規(guī)程的制定，要求按照技術的內在邏輯和規(guī)律，提供如何操作的程序性內容；二是要對操作人員進行操作規(guī)程的培訓，培訓合格，才能持證上崗。

3.4 監(jiān)管規(guī)范

監(jiān)管部門的職責是要通過監(jiān)管檢查高鐵安全活動，及時發(fā)現問題，向有關部門提出監(jiān)管建議，及時解決問題。這是通過外部的獨立的安全管理機構，對高鐵安全進行監(jiān)控，從而實現安全管理立體化的目標。安全監(jiān)管機構應當定期或者不定期地對鐵路安全進行檢查，有權對已經發(fā)現的安全隱患要求責任部門改正或者整頓。

為了做好安全監(jiān)管工作，應當有相應的法律制度規(guī)范監(jiān)管機構的行為。監(jiān)管法律規(guī)范首先是監(jiān)管程序規(guī)范，即監(jiān)管機構開展監(jiān)管工作必須依據相關程序。程序設計要從有利于高鐵運營的角度出發(fā)，不影響高鐵的正常運輸秩序。同時對違反高鐵安全行為的處罰要符合國家相關法律的規(guī)定。如果監(jiān)管機構違法監(jiān)管行為侵害了被監(jiān)管的相對人的利益，被監(jiān)管的相對人有權提出申訴。