陳開(kāi)琦

自工業(yè)革命以來(lái)，由于人類的盲目開(kāi)發(fā)利用、工業(yè)污染、自然災(zāi)害、水資源量的減少、可再生水資源利用率極低等因，引致水資源安全系數(shù)降低到歷史最低值，我國(guó)近年來(lái)水資源安全事件頻現(xiàn):缺水，水污染，水生態(tài)退化。水資源，這個(gè)生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，正在遭受著巨大的考驗(yàn)。作為基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，水資源是維系生態(tài)平衡、環(huán)境優(yōu)美的重要基礎(chǔ)。水資源的安全，關(guān)乎國(guó)家安全、民族興盛。作為國(guó)家生存與發(fā)展的基本保障條件，水資源安全的法律保護(hù)已日益受到政府和學(xué)界的關(guān)注。因此，構(gòu)建水資源安全法律保障體制是中國(guó)當(dāng)下迫切需要解決的問(wèn)題。

水資源作為自然資源中的重要類別，屬于國(guó)家戰(zhàn)略性資源之一。截至目前，關(guān)于水資源的概念仍無(wú)公認(rèn)的定義。水資源概念的發(fā)展隨著時(shí)代的進(jìn)步具有動(dòng)態(tài)性，其內(nèi)涵也在不斷地豐富和發(fā)展。本文對(duì)水資源的定義采用目前較為通用的聯(lián)合國(guó)教科文組織 (UNESCO)和世界氣象組織(WMO)在1988年共同制定的《水資源評(píng)價(jià)活動(dòng)—國(guó)家評(píng)價(jià)手冊(cè)》中對(duì)水資源的描述:“可以利用或有可能被利用的水源，具有足夠的數(shù)量和可用的質(zhì)量，并能在某一地點(diǎn)為滿足某種用途而可被利用”。水資源是一種特殊的自然資源，具有有限性、多態(tài)性、流動(dòng)性、關(guān)聯(lián)性、分布不均勻性、循環(huán)性;其社會(huì)特征表現(xiàn)為稀缺性、不可替代性、功能多樣性、利用方式多樣性、利害二重性、影響的廣泛性、社會(huì)共享性。

一、我國(guó)水資源現(xiàn)狀、特點(diǎn)

(一)我國(guó)水資源現(xiàn)狀

新中國(guó)成立以來(lái)特別是改革開(kāi)放以來(lái)，水資源開(kāi)發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護(hù)和管理工作取得顯著成績(jī)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民安居樂(lè)業(yè)做出了突出貢獻(xiàn)。但必須清醒地看到，人多水少、水資源時(shí)空分布不均是我國(guó)的基本水情。目前，水資源短缺、粗放利用、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)惡化等問(wèn)題十分突出，已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。

1980年后，國(guó)家水利電力部水文局主持，根據(jù)新中國(guó)1956—1979年的水文氣象資料，對(duì)全國(guó)水資源進(jìn)行了第一次評(píng)價(jià)。截止2002年，根據(jù)當(dāng)年水資源公報(bào)，全國(guó)水資源總量為28261億m3，比常年多2.9%。全國(guó)水總量占降水總量的45.1%，平均每km2產(chǎn)水量為29.8萬(wàn)m3。①中華人民共和國(guó)水利部歷年《我國(guó)水資源公報(bào)》。

我國(guó)水資源供需矛盾突出，全國(guó)年平均缺水量500多億立方米。與此同時(shí)，水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)問(wèn)題突出，不少地方水資源開(kāi)發(fā)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出水資源承載能力，引發(fā)了一系列生態(tài)與環(huán)境問(wèn)題。水資源利用方式比較粗放，用水浪費(fèi)嚴(yán)重，現(xiàn)狀單方水GDP產(chǎn)出僅為世界平均水平的1/3;萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量高達(dá)120m3(以2000年不變價(jià)計(jì)，下同)，是發(fā)達(dá)國(guó)家的3～4倍;農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.50，與世界先進(jìn)水平0.7～0.8有較大差距。水體污染嚴(yán)重，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為46%。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，水資源需求將在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)持續(xù)增長(zhǎng)，水資源供需矛盾將更加尖銳，我國(guó)水資源面臨的形勢(shì)將更為嚴(yán)峻。①中華人民共和國(guó)水利部《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》有關(guān)情況介紹 (2012年2月16日)

最近的20多年中，由于環(huán)境變化影響，我國(guó)降水和水資源數(shù)量略有減少，特別在北方地區(qū)，水資源數(shù)量減少的趨勢(shì)比較明顯。持續(xù)枯水年份的出現(xiàn)，以及受黃河、淮河、海河與漢江同時(shí)遭遇枯水年份等不利因素的影響，加劇了北方水資源供需失衡的矛盾。

(二)我國(guó)水資源基本特點(diǎn)

認(rèn)識(shí)水資源特點(diǎn)，以促進(jìn)水資源與環(huán)境、人口、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，是解決21世紀(jì)我國(guó)水問(wèn)題的關(guān)鍵。

1、水資源總量豐富，但人均地均擁有水資源量偏少。我國(guó)河川徑流量居世界第6位，低于巴西、加拿大、美國(guó)和印尼等，約占全球河川徑流量的5.8%。平均徑流深度為284mm，為世界平均值的90%，低于印尼、日本、巴西、印度、美國(guó)和加拿大，居第7位。

我國(guó)水資源總量豐富，但人均地均水資源數(shù)量有限。我國(guó)水資源按耕地面積與人口數(shù)平均，每公頃耕地占有水資源量為28320m3，僅為世界平均的80%。目前我國(guó)人口已達(dá)到14億，平均每人年占有的水資源量?jī)H為224Om3，比世界平均值的1/4還低，在世界銀行連續(xù)統(tǒng)計(jì)的153個(gè)國(guó)家中居第88位，約相當(dāng)美國(guó)每人平均占有量的1/6，巴西的1/19，加拿大的1/58。水資源總量?jī)H及我國(guó)1/5的日本，人均水資源占有量卻是我國(guó)的2倍。人口和耕地平均擁有的水資源量還相當(dāng)緊缺，因此，水資源是我國(guó)十分珍貴的資源。

2、水資源時(shí)空分布極不均勻。我國(guó)水資源的地區(qū)分布很不均勻，北方貧乏，南方較豐富，相差懸殊。長(zhǎng)江及其以南地區(qū)擁有占全國(guó)80.9%的水資源總量。據(jù)水利部水資源調(diào)查評(píng)價(jià)估算，我國(guó)各省、自治區(qū)和直轄市的水資源量，最多的是西藏、四川、云南和廣西等省區(qū)，每年擁有的水資源量均在1800億m3以上，寧夏、天津、上海、北京、山西、河北、甘肅等省市區(qū)，每年擁有的水資源量均在280億m3以下，其中寧夏最低，年水資源量?jī)H10億m3。

再者，水資源年際年內(nèi)變化很大，分配不勻，旱澇災(zāi)害頻繁。大部分地區(qū)年內(nèi)連續(xù)四個(gè)月降水量占全年的70%以上，連續(xù)豐水或連續(xù)枯水年較為常見(jiàn)。水資源年際年內(nèi)變化大與連續(xù)豐枯水段的出現(xiàn)，使我國(guó)經(jīng)常發(fā)生旱、澇及連旱、連澇現(xiàn)象，對(duì)生產(chǎn)及人民生活極為不利，加重了水資源調(diào)節(jié)利用的困難。

3、水資源與人口、耕地、礦產(chǎn)資源和生產(chǎn)力布局極不適應(yīng)。我國(guó)水資源空間上分布的不平衡性與人口、耕地和礦產(chǎn)資源分布上的差異，構(gòu)成了水資源與人口、耕地、礦產(chǎn)資源、生產(chǎn)力布局和安全環(huán)境需求不匹配的基本特點(diǎn)。

(1)水資源與人口分布不相協(xié)調(diào)

1993年國(guó)際人口行動(dòng)提出“持續(xù)水—人口和可更新水的供給前景”報(bào)告:區(qū)域人均水資源低于3000m3為輕度缺水;人均水資源低于2000m3為中度缺水;人均水資源低于1760m3為用水緊張;人均水資源低于1000m3為重度缺水;人均水資源低于500m3為極度缺水。按此標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)北方片人均水資源量?jī)H941m3，總體上面臨缺水的局面。我國(guó)目前有16個(gè)省 (區(qū)、市)人均水資源量 (不包括過(guò)境水)低于嚴(yán)重缺水線，有6個(gè)省、區(qū) (寧夏、河北、山東、河南、山西、江蘇)人均水資源量低于500m3。

(2)水資源與礦產(chǎn)資源分布不相協(xié)調(diào)

我國(guó)礦產(chǎn)資源現(xiàn)已查明的潛在價(jià)值:北方片占59%，南方片占41%。每百元擁有水量:北方片為16m3，而南方為94m3，華北地區(qū)僅為西南地區(qū)的1/10。水能資源可開(kāi)發(fā)利用量也很不平衡，長(zhǎng)江片占全國(guó)的53%、西南諸河片占全國(guó)的26%、黃河片與珠江片各約占全國(guó)的6%。若按傳統(tǒng)的行政大區(qū)劃分，則西南地區(qū)的水能可開(kāi)發(fā)量為全國(guó)的68%、中南地區(qū)為16%、西北地區(qū)為10%。

(3)水資源與生產(chǎn)力布局不相協(xié)調(diào)

按三大經(jīng)濟(jì)地帶1997年情況分析，我國(guó)東、中、西經(jīng)濟(jì)地帶的GDP比例為4:2:1，而水資源的構(gòu)成為1:1:2。我國(guó)水資源與生產(chǎn)力布局不相協(xié)調(diào)。

(4)水資源與耕地資源分布不相協(xié)調(diào)

我國(guó)耕地和灌溉面積大部分分布在北方，分別占全國(guó)的65%和59%，但其水資源總量占全國(guó)卻不到20%。南方地區(qū)耕地畝均水資源量為3271m3，而北方地區(qū)只有421m3，前者是后者的7.8倍。全國(guó)約有2億畝可耕后備荒地，又主要集中在水資源量相對(duì)不足的北方地區(qū)。

二、國(guó)內(nèi)外水資源安全保護(hù)法律研究現(xiàn)狀

(一)國(guó)外研究情況

二戰(zhàn)后，國(guó)外許多學(xué)者已對(duì)水資源安全保護(hù)的技術(shù)和制度等問(wèn)題開(kāi)始了探究。發(fā)達(dá)國(guó)家在水資源安全保護(hù)的實(shí)踐中，為了保障水資源安全保護(hù)技術(shù)的落實(shí)，都把法制建設(shè)作為水資源安全保護(hù)的基礎(chǔ)和前提，努力建構(gòu)完善的水資源綜合管理法律體系。20世紀(jì)70年代，德國(guó)提出的預(yù)警原則概念，用于處理一系列大尺度的環(huán)境問(wèn)題，如酸雨、歐洲北海污染、全球氣候變化等，并成為德國(guó)環(huán)境法的一個(gè)基本原則，1984年預(yù)警原則被引入第1屆北海保護(hù)國(guó)際會(huì)議，并寫入第2、3屆北海保護(hù)國(guó)際會(huì)議的宣言，使其在歐洲付諸實(shí)施;1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)將其寫入《里約宣言》的第十五條:“為了保護(hù)環(huán)境，各國(guó)應(yīng)根據(jù)本國(guó)的能力廣泛應(yīng)用預(yù)警方法。當(dāng)存在嚴(yán)重或不可逆危害的威脅時(shí)，不得以缺乏充分的科學(xué)證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施以防止環(huán)境退化。”2000年歐盟委員會(huì)發(fā)布了《委員會(huì)關(guān)于預(yù)警原則的公報(bào)》，以指導(dǎo)各成員國(guó)和國(guó)際社會(huì)應(yīng)用預(yù)警原則。

美國(guó)強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)和公眾在水資源管理上的協(xié)作，重視水資源保護(hù)的教育，強(qiáng)調(diào)流域范圍內(nèi)水、空氣和安全資源的綜合管理，建立了水污染預(yù)警機(jī)制及公共參與機(jī)制，以及流域水污染防治法律制度。先后通過(guò)《水資源污染控制法》、《清潔水保護(hù)法》等，建構(gòu)了健全的水資源安全保護(hù)法制保障體系，確立了控制污染物向水體排放的基本框架，明確提出“零排放目標(biāo)”，成效顯著。法國(guó)頒布《水法》，建立了高效的水資源管理體系，強(qiáng)調(diào)水稅的“公共一致性”，實(shí)行“用水者付費(fèi)及污染者付費(fèi)”原則。日本雖然按部門職能進(jìn)行水管理，但統(tǒng)一管理水權(quán)，加強(qiáng)河流水系的統(tǒng)一管理和開(kāi)發(fā)，保障流域規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)。聯(lián)合國(guó)、世界銀行、全球水伙伴和世界水理事會(huì)等機(jī)構(gòu)也積極開(kāi)展全球的水資源安全保護(hù)研究，國(guó)際水資源界也多次召開(kāi)學(xué)術(shù)研討會(huì)專題討論該問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家在掌握水資源安全保護(hù)利用、管理等相關(guān)技術(shù)的基礎(chǔ)上，從統(tǒng)籌水資源研究、應(yīng)用的高度和水環(huán)境系統(tǒng)的廣度出發(fā)，制定出具有時(shí)代性，可行性、科學(xué)性、預(yù)見(jiàn)性的水資源法律體系?！?〕

(二)國(guó)內(nèi)研究情況

我國(guó)法學(xué)界對(duì)該領(lǐng)域的研究也取得了一些有價(jià)值的研究成果:蔡守秋主張對(duì)水資源進(jìn)行安全保護(hù)，加強(qiáng)和改進(jìn)流域水資源管理，協(xié)調(diào)部門和地區(qū)之間水資源開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)、防污之間關(guān)系。呂忠梅以環(huán)境權(quán)的民法保護(hù)為橋梁，對(duì)環(huán)境權(quán)的私權(quán)進(jìn)行研究，堅(jiān)持安全人類中心主義和可持續(xù)發(fā)展原則。陳德敏在完善我國(guó)水資源保障方面，主張制定維護(hù)水資源法律，完善水資源保障體系，建立水資源安全保護(hù)公益公訴制度，以保護(hù)公民的水資源安全。孫佑海、汪勁等主張保護(hù)環(huán)境要著重提升行政執(zhí)行力，從制度的完善和執(zhí)行上，解決執(zhí)法成本高、違法成本低的問(wèn)題，防止立法中的部門利益和地方保護(hù)主義。王燦發(fā)主張建立環(huán)境信息公開(kāi)制度，授予環(huán)境執(zhí)法部門一定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，通過(guò)地方立法帶動(dòng)建立新的環(huán)境法律制度。徐祥民主張實(shí)行環(huán)境價(jià)值優(yōu)先原則下的可交易水許可權(quán)制度，對(duì)于流域水污染的防治應(yīng)當(dāng)設(shè)置法律制衡機(jī)制。王曦主張?jiān)谧鹬匕踩珜W(xué)規(guī)律的基礎(chǔ)上將安全價(jià)值納入刑法保護(hù)范圍。對(duì)于我國(guó)跨邊界河流水資源的管理，秦天寶主張實(shí)施多目標(biāo)的水資源統(tǒng)一管理和綜合水資源規(guī)劃，以保障水資源安全。

上述學(xué)者在環(huán)境資源安全領(lǐng)域有著重要的貢獻(xiàn)，但對(duì)水安全技術(shù)保障的法律法規(guī)的研究存在不足。國(guó)內(nèi)對(duì)與水資源安全保護(hù)法律制度領(lǐng)域的研究，沒(méi)有成熟的理論體系，特別是沒(méi)有明確的概念界定和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，缺乏完善的定量計(jì)算方法，缺乏將水資源安全保護(hù)技術(shù)的理論與現(xiàn)實(shí)相掛鉤的鏈接性研究。因此，從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面深入探討水資源安全保護(hù)法律制度體系的建構(gòu)和完善，將是今后研究的重點(diǎn)和趨勢(shì)。

三、我國(guó)水資源安全保護(hù)法治現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

目前，對(duì)我國(guó)水資源安全保護(hù)進(jìn)行規(guī)制的法律和行政法規(guī)主要有:新《水法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》、《排污費(fèi)征收暫行辦法》、《水土保持法實(shí)施條例》、《河道管理?xiàng)l例》等?，F(xiàn)行水資源保護(hù)法律制度在一定程度上遏制了水資源的進(jìn)一步惡化，緩解了我國(guó)因水資源破壞而引發(fā)的各種問(wèn)題。然而，這些法律制度與目前水資源面臨的嚴(yán)重情況相比顯得非常薄弱，不能滿足水資源保護(hù)的實(shí)際需要。

(一)我國(guó)水資源安全保護(hù)法治現(xiàn)狀

1、水資源安全保護(hù)立法現(xiàn)狀?！稇椃ā返?條明確規(guī)定:國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！稇椃ā返?6條規(guī)定:國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和安全環(huán)境，防治污染和其他公害。水資源是自然資源之一，憲法的這些規(guī)定顯然適用于水資源保護(hù)，構(gòu)成我國(guó)水資源保護(hù)立法的核心和基礎(chǔ)。

以憲法為基礎(chǔ)，國(guó)家制定并頒布了水資源保護(hù)的基本法《水法》。該法對(duì)水資源規(guī)劃，水資源開(kāi)發(fā)利用，水資源、水域和水工程的保護(hù)，水資源配置和節(jié)約使用，水事糾紛處理與執(zhí)法監(jiān)督檢查及法律責(zé)任等作出了詳細(xì)規(guī)定?！端ā返?條規(guī)定:開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源和防治水害，應(yīng)當(dāng)全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合利用、講求效益，發(fā)揮水資源的多種功能，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和安全環(huán)境用水。第9條規(guī)定:國(guó)家保護(hù)水資源，采取有效措施，保護(hù)植被，植樹(shù)種草，涵養(yǎng)水源，防治水土流失和水體污染，改善安全環(huán)境。

此外，我國(guó)制定的涉及水資源保護(hù)的其他重要法律主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《水土保持法》及《防洪法》等，行政法規(guī)主要有《水土保持法實(shí)施條例》、《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)有《地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》、《生活飲用水標(biāo)準(zhǔn)》、《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》等。各省、自治區(qū)、直轄市也制定了不少有關(guān)水資源保護(hù)的地方性法規(guī)與規(guī)章。

這些由不同國(guó)家機(jī)關(guān)制定的、具有不同法律地位和效力的規(guī)范性法律文件，構(gòu)成了我國(guó)水資源保護(hù)規(guī)范性法律文件系統(tǒng)，基本上實(shí)現(xiàn)了水資源保護(hù)活動(dòng)的有法可依。

2、水資源安全保護(hù)執(zhí)法現(xiàn)狀。我國(guó)水行政執(zhí)法體系建設(shè)和水行政執(zhí)法工作起步于1988年《水法》的頒布實(shí)施。水利部作為國(guó)務(wù)院的水行政主管部門，負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和保護(hù)，負(fù)責(zé)大江大河的綜合治理和開(kāi)發(fā)等工作。從1989年開(kāi)始，水利部在全國(guó)水利系統(tǒng)組建水政監(jiān)察隊(duì)伍，特別是1995年水利部發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)水政規(guī)范化建設(shè)的通知》以來(lái)，全國(guó)各地加強(qiáng)了水政監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)。經(jīng)過(guò)20多年的努力，已基本建立了覆蓋全國(guó)、機(jī)構(gòu)健全的水行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，有專兼職水政監(jiān)察員近7萬(wàn)人。通過(guò)規(guī)范化建設(shè)、能力建設(shè)，隊(duì)伍素質(zhì)明顯提高，執(zhí)法效能顯著增強(qiáng)，執(zhí)法力度不斷加大，平均每年查處水事違法案件4萬(wàn)余件，維護(hù)了正常的水事秩序。

我國(guó)環(huán)境保護(hù)部門在水資源保護(hù)中，主要是對(duì)水體污染源實(shí)施監(jiān)督管理、制定水環(huán)境質(zhì)量及水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、審批項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書及督促各城市進(jìn)行水環(huán)境綜合治理等，重點(diǎn)對(duì)違反《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》、違反環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度、違法排污和治理設(shè)施建成而不運(yùn)行、國(guó)家控制重點(diǎn)污染源等違法行為進(jìn)行執(zhí)法。為此，環(huán)境保護(hù)部門開(kāi)展了一系列水資源專項(xiàng)保護(hù)執(zhí)法行動(dòng)，并取得了巨大成效。

根據(jù)《水法》第12條的規(guī)定，我國(guó)對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國(guó)務(wù)院水行政主管部門在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱流域管理機(jī)構(gòu))，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。因此，我國(guó)的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)也是我國(guó)重要的水資源保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。目前我國(guó)共設(shè)有長(zhǎng)江、淮河、珠江、海河、松遼、太湖和黃河七大流域水資源保護(hù)局，除對(duì)水污染進(jìn)行防治管理外，還對(duì)包括水土保持、節(jié)約用水、水安全修復(fù)等方面進(jìn)行管理，是對(duì)水量、水質(zhì)的全面保護(hù)。此外，國(guó)土資源部門對(duì)合理利用和保護(hù)地下水、建設(shè)部門對(duì)合理利用和保護(hù)城市和工業(yè)用水、農(nóng)林部門和漁業(yè)部門對(duì)合理利用和保護(hù)農(nóng)林牧漁業(yè)用水也具有執(zhí)法權(quán)力。

3、水資源安全保護(hù)司法現(xiàn)狀。水資源司法保護(hù)，是指法院和檢察院通過(guò)審判、公訴等形式，對(duì)違反水資源法律法規(guī)的行為加以懲罰，對(duì)遵守水資源法律法規(guī)的行為加以保護(hù)的活動(dòng)。我國(guó)水資源污染形勢(shì)嚴(yán)峻，通過(guò)立法、行政執(zhí)法、科技、經(jīng)濟(jì)等手段只能解決單一問(wèn)題，加強(qiáng)水資源的司法保護(hù)已成為當(dāng)務(wù)之急。

從司法實(shí)踐來(lái)看，水資源司法保護(hù)還存在以下問(wèn)題:

(1)跨行政區(qū)域的大江大湖水污染案件受理存在障礙，跨區(qū)域水資源司法保護(hù)難以實(shí)現(xiàn)。在水流域污染案件中常常是上游污染、下游遭殃，而上下游往往又不屬于同一個(gè)行政區(qū)域，因而增加了水資源司法保護(hù)的難度。

(2)水資源污染案件的證據(jù)規(guī)則和損害賠償標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致水污染案件訴訟啟動(dòng)難、審理難。

(3)水資源污染損害賠償糾紛案件審理爭(zhēng)議多、案件執(zhí)行難度大。

(4)大多數(shù)法院缺少專門的環(huán)保法庭。水資源保護(hù)案件專業(yè)性強(qiáng)，涉及刑事、民事、行政等審判庭，每個(gè)審判庭按照各自職能分工分別審理環(huán)保案件，無(wú)法形成強(qiáng)大的保護(hù)合力，既不利于環(huán)保案件審理水平的提高，也不利于對(duì)水資源環(huán)境的全方位和深層次保護(hù)。

(二)我國(guó)水資源安全法律保護(hù)存在的問(wèn)題

1、水資源保護(hù)理念陳舊，對(duì)水資源法律保護(hù)的重視不夠。由于長(zhǎng)期受“經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先”思想的影響，在水資源保護(hù)方面，很多地方都沒(méi)有建立起可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想，致使“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、合法不護(hù)、違法不究”、“以罰代法”等現(xiàn)象，以及地方保護(hù)主義在很大程度上盛行。2004年3月，四川沱江特大水污染事故就是這方面典型的實(shí)例?！?〕

2、水資源保護(hù)手段單一。我國(guó)的水資源保護(hù)是在水環(huán)境受到污染的特定歷史條件下開(kāi)始并順勢(shì)發(fā)展起來(lái)的。就專門的水資源保護(hù)部門而言，工作基本上是圍繞水污染防治進(jìn)行的，水資源保護(hù)即水污染防治的思想根深蒂固?！?〕這種單純的水資源保護(hù)意識(shí)造成了目前很多地方水資源保護(hù)手段的單一化，過(guò)多地重視技術(shù)手段，通過(guò)污水處理、興建工程等科學(xué)技術(shù)手段來(lái)保護(hù)水資源，而忽視了水資源保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、法律手段以及社會(huì)手段。長(zhǎng)期以來(lái)，單一化的水資源保護(hù)手段不僅使水資源的污染防治沒(méi)有取得應(yīng)有的效果，也使水資源開(kāi)發(fā)、利用、管理等水資源保護(hù)的其他方面工作在很大程度上受到了阻礙，制約了我國(guó)水資源保護(hù)工作的順利開(kāi)展。

特別是水資源保護(hù)執(zhí)法活動(dòng)也存在一些問(wèn)題，主要有以下幾點(diǎn):(1)管理體制不順，存在多頭執(zhí)法，力量分散的現(xiàn)象;(2)一些地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視水環(huán)境，地方行政干預(yù)水資源保護(hù)執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，影響執(zhí)法工作的正常進(jìn)行和執(zhí)法的嚴(yán)肅性;(3)現(xiàn)行的水資源法律法規(guī)對(duì)流域與區(qū)域的執(zhí)法權(quán)限尚無(wú)原則規(guī)定，部門規(guī)章也沒(méi)有具體界定和明晰，造成流域、區(qū)域執(zhí)法權(quán)限劃分不明晰;(4)在現(xiàn)實(shí)的水資源開(kāi)發(fā)、利用、管理等保護(hù)過(guò)程中，仍然存在水資源行政執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，個(gè)別執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和執(zhí)法能力較弱，缺乏全局觀念和可持續(xù)發(fā)展理念等問(wèn)題?！?〕

3、水資源保護(hù)法律體系缺乏有機(jī)的聯(lián)系，且現(xiàn)行水資源法律規(guī)定過(guò)于原則化，可操作性不夠強(qiáng)。

首先，水資源管理和水體保護(hù)法律法規(guī)與其他資源安全方面的法律之間缺乏有機(jī)的聯(lián)系。水資源是與其他自然資源緊密聯(lián)系在一起的，水資源的利用方式可以影響到與之相關(guān)的資源的利用，其他資源的不合理利用也會(huì)引起水資源連鎖式的破壞。因此，水資源保護(hù)法律法規(guī)也應(yīng)該與其它的法律法規(guī)相協(xié)調(diào)，既要強(qiáng)調(diào)水資源法制對(duì)水資源的直接保護(hù)作用，又要注重水資源法制對(duì)其它相關(guān)資源的間接保護(hù)作用，還要注重其它資源法制對(duì)水資源的間接保護(hù)作用。其次，水資源開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、管理、保護(hù)和水害防治等各方面的法律法規(guī)不盡完善。完整、健全的水資源保護(hù)法律體系在水資源的開(kāi)發(fā)、利用、管理與保護(hù)方面應(yīng)當(dāng)是協(xié)調(diào)一致的，但我國(guó)水資源法律法規(guī)都不太重視對(duì)水資源安全環(huán)境的保護(hù)。如在水資源管理方面，只側(cè)重取水許可的發(fā)放及征收水資源費(fèi)，而在水資源的規(guī)劃調(diào)度及安全保護(hù)方面還不夠重視?，F(xiàn)行水資源法律規(guī)定大多過(guò)于原則，甚至無(wú)法可依，缺乏可操作性，缺乏相應(yīng)的配套法規(guī)，特別是缺乏程序性規(guī)定，致使一些法律制度的適用范圍不明，具體實(shí)施時(shí)困難重重。

4、水資源的刑法保護(hù)不夠全面。曾經(jīng)有一位水利工作者說(shuō)過(guò)這樣的一段話:如果一個(gè)人無(wú)故砍死人，那么，他一定會(huì)受到法律制裁，也會(huì)受到輿論譴責(zé)。但是，如果有人拿把斧頭無(wú)故砍倒一棵樹(shù)或者污染浪費(fèi)了一池水，情況卻完全不同，多數(shù)人會(huì)視若無(wú)睹。破壞環(huán)境的肇事者有時(shí)給生命帶來(lái)的損害更大，更嚴(yán)重，更加觸目驚心，但往往社會(huì)就把他無(wú)罪釋放了。這種局面不改，我們的生命健康很難有真正的保障。

近年來(lái)，水資源的保護(hù)問(wèn)題引起了人們?cè)絹?lái)越多的關(guān)注，基于行政手段和民事手段的局限性，依靠刑法手段保護(hù)水資源成為社會(huì)發(fā)展的必然。我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)水資源保護(hù)的規(guī)定見(jiàn)之于刑法分則第六章和水法相關(guān)條款，同時(shí)還包括環(huán)境保護(hù)法及其他相關(guān)法律法規(guī)中的一些原則性規(guī)定。這些規(guī)定對(duì)打擊刑事犯罪、保護(hù)水資源發(fā)揮著重要作用，但這些規(guī)定也存在一些缺陷，不利于水資源的切實(shí)有效的保護(hù)。危害水資源的行為只有在致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果時(shí)才構(gòu)成犯罪，水資源犯罪為結(jié)果犯。然而，同普通犯罪相比，水資源等環(huán)境犯罪行為有其自身的特殊性，普通犯罪行為遵循的是行為直接作用于他人的人身或財(cái)產(chǎn)，而水資源等環(huán)境犯罪行為則是行為作用于環(huán)境，然后以環(huán)境為中介對(duì)他人的人身或財(cái)產(chǎn)造成損害。如果僅僅以他人的人身或財(cái)產(chǎn)損害后果為構(gòu)成要件，則眾多的水資源破壞因?yàn)橹粚?duì)環(huán)境造成損害，但并不一定產(chǎn)生危害人身財(cái)產(chǎn)的嚴(yán)重后果，不能對(duì)其實(shí)施刑事制裁。這顯然與刑法打擊水環(huán)境犯罪，保護(hù)水資源的初衷是背道而馳的，從而降低了刑罰實(shí)現(xiàn)的可能性，對(duì)預(yù)防重大水資源污染事故的發(fā)生十分不利。

5、水資源具體保護(hù)制度不完善。我國(guó)在《水法》、《水污染防治法》中建立了水資源保護(hù)制度，具體如水資源規(guī)劃制度、水資源開(kāi)發(fā)利用制度、水資源管理制度等，但是，這些制度遠(yuǎn)不能滿足我國(guó)現(xiàn)階段水資源保護(hù)工作的需要。我國(guó)尚未真正建立起水權(quán)交易制度、水資源保護(hù)的公眾參與制度。水權(quán)交易制度的不完善造成了水資源浪費(fèi)的加重，以及水資源配置效率的低下，不利于水資源的保護(hù);而公眾參與機(jī)制的缺位，會(huì)使政府部門做出許多不當(dāng)決策，給水資源污染防治、開(kāi)發(fā)、利用和管理帶來(lái)不可彌補(bǔ)的重大損失。同時(shí)，我國(guó)還缺乏針對(duì)具體水域的水資源保護(hù)制度，如流域水資源保護(hù)制度、農(nóng)村飲用水資源保護(hù)制度等。水資源保護(hù)制度的不健全，使我國(guó)水資源危機(jī)不斷加劇，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速和健康發(fā)展的瓶頸。

6、水資源管理模式存在缺陷。管理體制不健全，管理權(quán)限不清。盡管2002年我國(guó)修訂的《水法》第12條明確規(guī)定了“流域管理與行政區(qū)域相結(jié)合”的水資源管理模式，并由國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，往往是地表水的開(kāi)發(fā)利用歸水利部，地下水歸國(guó)土資源部，大汽水歸國(guó)家氣象局，水污染防治歸環(huán)境保護(hù)部，城市和工業(yè)用水歸建設(shè)部，農(nóng)林牧漁業(yè)供水歸農(nóng)業(yè)部和林業(yè)局。多部門管理往往缺乏合作與協(xié)商，造成了部門間政策不協(xié)調(diào)，削弱了水政策以及相關(guān)法律法規(guī)的有效實(shí)施?！?〕主要原因在于我國(guó)目前行政機(jī)關(guān)的設(shè)立都沒(méi)有專門的組織法，各部門的職權(quán)都是由各部門先制定方案，后報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，部門難免從自身利益出發(fā)來(lái)考慮問(wèn)題。新水法規(guī)定了流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但在具體實(shí)踐中，流域行政管理機(jī)構(gòu)尤其是跨區(qū)流域行政管理機(jī)構(gòu)與地方政府、環(huán)境部門的職責(zé)權(quán)限還是時(shí)有沖突，這就容易造成權(quán)力設(shè)置的重復(fù)或空白，只有分工沒(méi)有協(xié)作，既不能充分發(fā)揮各部門的作用，又不能形成整體效益，各部門的權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)造成對(duì)整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的損害，尤其對(duì)流域水資源的保護(hù)十分不利。目前，我國(guó)“多龍治水”的水資源管理模式在很大程度上仍然存在，水資源保護(hù)不能取得應(yīng)有的效果。

四、完善水資源法律安全保護(hù)的法律保障機(jī)制

現(xiàn)代人類社會(huì)存在多元利益的博弈，各種各樣利益的評(píng)判、實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)和尺度是不同的，因此，人們選擇了許多不同的機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)和調(diào)和這些利益，其中，利益伸張和實(shí)現(xiàn)所借助的最重要的工具就是法律。法律存在是為了社會(huì)的、公共的、個(gè)人的利益?！?〕法律通過(guò)界定相關(guān)主體權(quán)利和義務(wù)，并強(qiáng)制保障這些權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，來(lái)滿足多元的、不同的利益需要。為了更有效地保護(hù)水資源，并兼顧各方的利益，運(yùn)用法律調(diào)節(jié)手段是國(guó)家的必然選擇。

(一)建立健全水資源安全保護(hù)法律體系

在強(qiáng)調(diào)法治、強(qiáng)調(diào)依法行政的今天，特別要求立法的科學(xué)性、嚴(yán)密性、可操作性和與國(guó)際規(guī)范的可比性，尤其是水資源方面的立法更應(yīng)當(dāng)切實(shí)可行，才能有效地治理、管理、利用和保護(hù)水資源?！?〕

1、盡快確立以《水法》為主的水資源安全保護(hù)立法體系，完善配套單行法規(guī)。為了形成以《水法》為主體法、各單行法律法規(guī)為支撐點(diǎn)的水資源安全保護(hù)法律體系，我們需要由全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)《水法》進(jìn)行修改后頒布施行，以提高《水法》的法律地位，建構(gòu)以《水法》為上位法的水資源安全保護(hù)體系。在《水法》中，我們要以專章規(guī)定水污染防治的相關(guān)法律條款，彌補(bǔ)原《水法》在對(duì)水質(zhì)進(jìn)行安全保護(hù)方面的空白;另外，還要通過(guò)增加制定與《水法》配套的單行法規(guī)，填補(bǔ)在水資源安全保護(hù)方面的一些立法空白。例如:水的許可證制度，包括用 (取)水許可證、排水 (污)許可證、水利許可證等。還有水資源保護(hù)區(qū)制度，不但包括生活飲用水源保護(hù)區(qū)，而且包括風(fēng)景名勝區(qū)水體、重要漁業(yè)水體、珍貴特有水生物保護(hù)區(qū)和其他有特殊經(jīng)濟(jì)文化價(jià)值的水體。另外，在關(guān)于水污染防治的法律條款中，我們還應(yīng)增加對(duì)于突發(fā)性水污染、水害采取的應(yīng)急處理措施的內(nèi)容。

2、立法應(yīng)強(qiáng)調(diào)保護(hù)水資源安全平衡的重要作用。在水資源安全保護(hù)立法中，我們要堅(jiān)持以人為本這個(gè)核心，以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為內(nèi)容，用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)立法，謀求實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，并在發(fā)展中維持新的平衡?！?〕國(guó)外在有關(guān)水立法意義的條款中，不僅有關(guān)于水資源保護(hù)的內(nèi)容，而且將其提到非常重要的高度，例如美國(guó)政府在“水污染控制政策聲明”中強(qiáng)調(diào)指出: “國(guó)家之生存，即未來(lái)的都市、工業(yè)、商業(yè)的發(fā)展與衰亡，均取決于我們?cè)谌啃袆?dòng)中如何保護(hù)一切水資源。”〔9〕而我國(guó)《水法》在總則第1條和《水污染防治法》總則第1條規(guī)定的語(yǔ)句非常平淡、簡(jiǎn)單，從中我們體會(huì)不到國(guó)家對(duì)水資源的安全保護(hù)有多么重視。筆者建議再次修訂時(shí)，應(yīng)大力強(qiáng)調(diào)對(duì)水資源的安全保護(hù)。

3、協(xié)調(diào)整合各類水資源保護(hù)法律規(guī)定的關(guān)系。理清《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》及《環(huán)境保護(hù)法》之間的關(guān)系。這四部法律均是全國(guó)人大常委會(huì)制定的，具有同等效力。但這四部法律實(shí)際上是由兩個(gè)主管部門分別起草然后報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的，立法時(shí)缺乏綜合平衡，立法時(shí)間有先有后，也缺乏通盤考慮，《污染防治法》早于《水法》，《水法》又早于《環(huán)境保護(hù)法》，使得幾部法律不可能很好協(xié)調(diào)?！?0〕因此，要理清四部法律之間的關(guān)系，修改它們之間相互矛盾和沖突之處，注重它們之間的銜接和協(xié)調(diào)，使它們?cè)谒Y源保護(hù)方面發(fā)揮更大的作用。

4、加強(qiáng)流域水資源管理與保護(hù)立法，完善水資源安全保護(hù)的專門性法規(guī)。水資源的專門性法規(guī)是以《水法》為基礎(chǔ)制定的，包括《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪保險(xiǎn)法》和《水利工程管理?xiàng)l例》等。通過(guò)制定和完善這些法律和法規(guī)，可以劃清各部門的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，從而規(guī)范上下級(jí)和各部門之間的行為，是水資源管理及保護(hù)不可缺少的部分和手段。要想從法律層面解決流域水資源保護(hù)中的污染治理問(wèn)題，必須通過(guò)制定在《水污染防治法》、《水法》之下的《流域水資源保護(hù)條例》等實(shí)施性法規(guī)，在《水污染防治法》、《水法》的框架下，針對(duì)各流域水資源特點(diǎn)與水污染現(xiàn)狀，建立與完善各流域的水資源保護(hù)機(jī)制，以期最終實(shí)現(xiàn)人水和諧的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。〔11〕

5、完善水資源保護(hù)具體制度設(shè)計(jì)。水權(quán)交易，亦稱水權(quán)移轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)，是指基于一定事由，水資源使用權(quán)由原權(quán)利人轉(zhuǎn)移到受讓人所有的現(xiàn)象?！?3〕通過(guò)修改現(xiàn)行的水資源法律、法規(guī)，對(duì)水資源的初始產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確界定，對(duì)水權(quán)交易原則、交易范圍、交易場(chǎng)所、交易價(jià)格的形成原則等做出明確規(guī)定，確立水權(quán)交易登記制度，建立水權(quán)交易的法律保障體系?！?3〕確立水權(quán)交易制度，可以有效地防止水資源的浪費(fèi)，優(yōu)化水資源的配置，有利于更加合理地開(kāi)發(fā)利用水資源，從而達(dá)到保護(hù)水資源和促進(jìn)水資源可持續(xù)利用的目的。

6、立法加強(qiáng)操作性，堅(jiān)持自由裁量權(quán)適度的原則。對(duì)于已出臺(tái)的《水法》系列規(guī)定，在法律責(zé)任這部分，我們應(yīng)進(jìn)一步完善，一方面要加強(qiáng)操作性，另一方面，自由裁量權(quán)要適度。筆者認(rèn)為，《細(xì)則》的制定就是為了完善《水污染防治法》的不足，但《細(xì)則》僅僅是規(guī)定了罰款的上限，還是不能有效地發(fā)揮法律的作用，甚至容易導(dǎo)致執(zhí)法的不公。在《細(xì)則》中應(yīng)對(duì)水污染程度劃分幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，如輕度污染、重度污染、嚴(yán)重污染，對(duì)于常見(jiàn)的水污染面積也應(yīng)劃出不同標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)區(qū)分被污染的水是飲用水、灌溉用水或是工業(yè)用水等，根據(jù)這幾個(gè)方面綜合分類進(jìn)行處罰，才能顯示法律的公平、公正，從而起到積極的防治水污染作用。〔14〕

7、確立公眾參與制度。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與是指公眾及其代表有權(quán)通過(guò)一定的程序參與一切與環(huán)境有關(guān)的決策活動(dòng)，使該項(xiàng)決策符合公眾的切身利益，且有利于環(huán)境的保護(hù)?！?5〕實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，發(fā)揮公眾參與機(jī)制，就是要通過(guò)一定的程序和途徑，為公眾參與水資源保護(hù)的決策與管理創(chuàng)造有利條件。在水資源保護(hù)領(lǐng)域，我國(guó)至今尚未真正建立起公眾參與機(jī)制。這就要求我們通過(guò)水資源立法，確保公眾參與權(quán)利和決策權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)，明確公眾參與的范圍和途徑，規(guī)定公眾參與的程序以及法律保障體系，為公眾參與提供暢通的渠道，保證公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)公眾參與機(jī)制的建立，更好地發(fā)揮公眾參與水資源保護(hù)的積極性，促進(jìn)政府水資源管理水平的提高，使政府和公眾產(chǎn)生良性互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)水資源有效保護(hù)和可持續(xù)利用的目的。

8、建立水安全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，保護(hù)水安全和治理水土流失。水土流失的治理是保障水資源安全保護(hù)的基礎(chǔ)，水源地的安全保護(hù)是保障水資源安全保護(hù)的關(guān)鍵。建立水安全保護(hù)補(bǔ)償制度，是保護(hù)水安全和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。在水安全保護(hù)的主體、水安全受益的主體及水安全保護(hù)的效果均容易量化的情況下，可以建立“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”和“誰(shuí)保護(hù)，補(bǔ)償誰(shuí)”的市場(chǎng)補(bǔ)償辦法。在水安全的受益者主體不明確的情況下，可以采用政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的辦法向保護(hù)者提供補(bǔ)償。

9、完善水資源保護(hù)刑事立法。一是擴(kuò)大保護(hù)的范圍，建議在刑法中參照非法采礦罪和破壞性采礦罪的規(guī)定，增設(shè)非法取水罪破壞性取水罪、破壞水工程、水文設(shè)施罪等。二是加強(qiáng)保護(hù)的力度，我國(guó)刑法在懲罰危害環(huán)境資源方面的犯罪時(shí)，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，不能僅懲罰結(jié)果犯，還應(yīng)懲罰行為犯、危險(xiǎn)犯，從而加強(qiáng)刑事法網(wǎng)的嚴(yán)密性，強(qiáng)化對(duì)環(huán)境資源的保護(hù)力度。三是對(duì)盜竊水資源違法犯罪活動(dòng)打擊的力度要增大，多年來(lái)的水資源管理工作表明，對(duì)竊水單位和個(gè)人，不論盜竊水量大小，一概采取“以罰代刑”的措施，這已經(jīng)不適應(yīng)新形勢(shì)下水資源管理工作的需要，對(duì)竊水者也難以起到震懾作用。因此，為切實(shí)保護(hù)水資源，遏制盜竊水資源違法犯罪活動(dòng)，情節(jié)嚴(yán)重或造成嚴(yán)重后果的應(yīng)追究其刑事責(zé)任。〔16〕

(二)切實(shí)加強(qiáng)水資源執(zhí)法保護(hù)工作

1、進(jìn)一步明確水資源的管理機(jī)構(gòu)和職責(zé)。我國(guó)現(xiàn)行《水法》第12條明確規(guī)定:國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，是考慮絕大多數(shù)水資源具有流動(dòng)性的特點(diǎn)，國(guó)家應(yīng)從整體的安全效益方面對(duì)其進(jìn)行管理。在現(xiàn)實(shí)的水資源管理過(guò)程中，國(guó)務(wù)院水行政主管部門 (水利部)應(yīng)始終處于主導(dǎo)和統(tǒng)籌的地位，其他部門都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法配合水行政主管部門的工作。在流域水資源管理方面，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格堅(jiān)持《水法》規(guī)定的流域管理機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的管理模式，消除地方政府對(duì)流域水資源的越權(quán)管理現(xiàn)象，把流域水資源的行政區(qū)域管理作為整個(gè)流域管理的輔助性管理，地方政府應(yīng)積極地配合流域管理部門的管理工作?！?7〕要克服水資源管理過(guò)程中的地方保護(hù)主義。

2、理順管理體制，成立水資源管理常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在水資源執(zhí)法過(guò)程中，國(guó)務(wù)院水行政主管部門 (水利部)應(yīng)始終處于主導(dǎo)和統(tǒng)籌的地位，其他部門都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法配合水行政主管部門的工作。在全國(guó)安全建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高其法律地位，強(qiáng)化其在水資源管理中的協(xié)調(diào)功能?！?8〕將水資源管理、河道管理、水資源保護(hù)監(jiān)督和水利工程保護(hù)等行政執(zhí)法進(jìn)行有效整合，建立行政許可、行政收費(fèi)和行政處罰權(quán)相對(duì)集中的水行政執(zhí)法新體制，形成一個(gè)有力的執(zhí)法整體，這樣可以將有限的人力、物力集中起來(lái)辦理水事案件?！?9〕

3、加強(qiáng)培訓(xùn)教育，切實(shí)提高水資源保護(hù)執(zhí)法人員的素質(zhì)。水資源執(zhí)法隊(duì)伍的自身建設(shè)是規(guī)范水資源保護(hù)行政執(zhí)法，強(qiáng)化執(zhí)法辦事能力的組織保障。執(zhí)法隊(duì)伍行政能力的高低直接關(guān)系著水資源行政執(zhí)法的力度和實(shí)施效率，因而，加強(qiáng)和提高隊(duì)伍的行政執(zhí)法能力勢(shì)在必行。建立水資源法律法規(guī)學(xué)習(xí)培訓(xùn)的長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)水資源執(zhí)法人員專業(yè)知識(shí)和法律知識(shí)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)，樹(shù)立其對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)法律負(fù)責(zé)、對(duì)事實(shí)負(fù)責(zé)的信念，督促其認(rèn)真對(duì)待每一次執(zhí)法行為，為水資源保護(hù)提供優(yōu)質(zhì)的執(zhí)法保障。

4、必須形成有效的水資源安全保護(hù)機(jī)制，統(tǒng)一執(zhí)法主體。流域管理有利于實(shí)現(xiàn)因水污染產(chǎn)生的安全補(bǔ)償。水是流動(dòng)的，支流匯入主干，上游流往下游，因而造成的污染范圍也是流動(dòng)的，損害的后果下游比上游重，主干道比支流重。由環(huán)保部門監(jiān)督處罰，受行政區(qū)域的限制，執(zhí)法不能到位。如果由流域水務(wù)部門執(zhí)法，這些矛盾的主要方面就迎刃而解，既能有效打擊造成水質(zhì)污染的違法者，也有利于保護(hù)對(duì)流域安全作出積極貢獻(xiàn)的地區(qū)。筆者建議再次修訂《水法》，堅(jiān)持“獨(dú)龍治水”方針，不僅要把水質(zhì)污染監(jiān)督管理寫進(jìn)水法，而且需將執(zhí)法權(quán)賦予水務(wù)部門。由環(huán)保部門在技術(shù)上提供支持，并實(shí)行有效監(jiān)督。這樣也利于在執(zhí)法中將流域管理與區(qū)域管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，真正將修訂后的《水法》新增第12條即:“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”這樣一個(gè)重要內(nèi)容，并落實(shí)到位。通過(guò)立法，徹底解決在水資源安全保護(hù)方面同一區(qū)域不同執(zhí)法主體管理的沖突，以及同一執(zhí)法主體在不同行政區(qū)域如何行使執(zhí)法權(quán)這樣兩個(gè)重要的關(guān)鍵問(wèn)題。

5、完善公眾對(duì)執(zhí)法的監(jiān)督制度。沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力會(huì)導(dǎo)致腐敗，健全的法律監(jiān)督機(jī)制是執(zhí)法工作依法進(jìn)行和防止執(zhí)法人員違法執(zhí)法、濫用職權(quán)的重要保證。〔20〕環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督同其他執(zhí)法監(jiān)督一樣，有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督之分。內(nèi)部監(jiān)督就是執(zhí)法機(jī)關(guān)自己對(duì)自身執(zhí)法的監(jiān)督檢查，環(huán)境執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督在我國(guó)已經(jīng)建立并在逐步完善。而環(huán)境執(zhí)法的外部監(jiān)督，主要是指其他機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境執(zhí)法部門執(zhí)法行為的監(jiān)督。在水環(huán)境執(zhí)法的外部監(jiān)督方面，廣大社會(huì)公眾最應(yīng)成為監(jiān)督的主體。國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立水環(huán)境執(zhí)法的公眾監(jiān)督機(jī)制，拓寬公眾監(jiān)督的渠道，使水環(huán)境的執(zhí)法工作，乃至整個(gè)環(huán)境執(zhí)法工作都置于公眾的監(jiān)督之下。這樣，一方面，可以督促環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)更加嚴(yán)格、公平、有效地執(zhí)法，另一方面，也可以調(diào)動(dòng)廣大人民群眾參與水資源保護(hù)和其他環(huán)境保護(hù)的積極性，以此更好地促進(jìn)我國(guó)水資源保護(hù)的順利開(kāi)展。

6、加大普法力度，增強(qiáng)公眾的水法律意識(shí)。開(kāi)展水法律法規(guī)的宣傳教育，就是要使社會(huì)公眾知法、懂法，自覺(jué)遵守法律法規(guī)，為水資源保護(hù)打下良好的基礎(chǔ)。因此，可以采用案例、圖片、演講等公眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，有針對(duì)性地加大對(duì)水法律法規(guī)和有關(guān)水環(huán)境的宣傳力度。以此提高公眾的水法律法規(guī)意識(shí)，增強(qiáng)他們的水憂患意識(shí)和水環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高他們的節(jié)水責(zé)任感和自覺(jué)性，豐富他們的水污染防治知識(shí)。輿論宣傳是做好水資源保護(hù)工作的重要環(huán)節(jié)，只有喚起群眾和全社會(huì)的重視，水資源才能真正得到有效維護(hù)。〔21〕

(三)高度重視水資源司法保護(hù)工作

1、賦予海事法院對(duì)跨省市區(qū)的流域性水資源保護(hù)案件的管轄權(quán)，以解決全國(guó)水污染案件的專屬管轄問(wèn)題。充分發(fā)揮我國(guó)現(xiàn)有十個(gè)海事法院按流域劃分、跨行政區(qū)域設(shè)置的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，加大對(duì)我國(guó)水資源司法保護(hù)的力度，這樣既可以從法律機(jī)制上防止地方保護(hù)主義的干擾，統(tǒng)一全國(guó)的司法裁判標(biāo)準(zhǔn);同時(shí)，由于海事法院法官具有審理海上污染案件的經(jīng)驗(yàn)和專門的法律與技術(shù)知識(shí)，能夠高質(zhì)量地審理水域污染案件，并有效地節(jié)省國(guó)家的行政管理成本和司法資源。

2、成立專門的環(huán)保法庭。2007年11月20日，貴陽(yáng)清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭宣告掛牌成立，這是國(guó)內(nèi)最早成立的環(huán)境保護(hù)法庭。該環(huán)保法庭統(tǒng)一審理和執(zhí)行轄區(qū)內(nèi)“兩湖一庫(kù)”環(huán)境保護(hù)、管理、侵權(quán)等民事、刑事、行政執(zhí)行等案件，這一經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。環(huán)保法庭的專業(yè)化審判，既有利于加強(qiáng)水資源司法保護(hù)的統(tǒng)一性和權(quán)威性，也有利于打破地方保護(hù)主義，強(qiáng)化對(duì)水資源的司法保護(hù)力度。

3、建立環(huán)境公益訴訟制度。20世紀(jì)70年代興起于美國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度，已成為發(fā)達(dá)國(guó)家水資源保護(hù)的重要手段，但這一制度在我國(guó)尚未建立。就水資源保護(hù)而言，建立環(huán)境公益訴訟制度，就是允許公眾或團(tuán)體在由于政府行政機(jī)關(guān)、企業(yè)或其他組織及個(gè)人的違法行為或不作為，使水安全環(huán)境和公共利益遭受侵害或有遭受侵害危險(xiǎn)時(shí)，為保護(hù)水資源而向法院提起訴訟。〔22〕

4、實(shí)行舉證責(zé)任倒置。訴訟制度一般遵循“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的原則，在一般水糾紛案件中，原告不可避免地負(fù)有舉證責(zé)任，沒(méi)有必要實(shí)行舉證責(zé)任倒置。但如果在水污染案件中，特別是水污染公益訴訟案件中，只規(guī)定原告提供證據(jù)，被告就會(huì)袖手旁觀，是舉證責(zé)任分配不公的一種表現(xiàn)。對(duì)此，應(yīng)該把原告的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移給被告，對(duì)于水污染案件，被告應(yīng)當(dāng)提供自己無(wú)過(guò)錯(cuò)的證據(jù)，不能提供的則應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。

五、小結(jié)

水，是流動(dòng)的，解決水危機(jī)必須整體一盤棋來(lái)思考，不能頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳。只有實(shí)行一套完善的法律保障機(jī)制，用法律的強(qiáng)制手段保障現(xiàn)有水資源保障技術(shù)的真正落實(shí)應(yīng)用，同時(shí)調(diào)整水資源保護(hù)法律制度的內(nèi)部協(xié)調(diào)，突現(xiàn)新的法律制度和現(xiàn)有法律制度之間的關(guān)聯(lián)，才能真正落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，才能從根本上實(shí)現(xiàn)我國(guó)水資源的安全。

〔1〕陳開(kāi)琦，劉飛.完善我國(guó)跨界水污染治理的對(duì)策研究〔C〕.2011年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集.2011.

〔2〕周愛(ài)花，魯婷婷.我國(guó)環(huán)境執(zhí)法問(wèn)題原因之分析— —由四川沱江特大水污染事故想到的〔J〕.臺(tái)聲 (新視角)，2005，(4).

〔3〕張學(xué)峰.我國(guó)水資源保護(hù)存在的主要問(wèn)題與對(duì)策〔J〕.水資源保護(hù).2001，(4).

〔4〕〔21〕曾文革，余元玲，許恩信.我國(guó)水資源保護(hù)問(wèn)題及法律對(duì)策〔J〕.重慶大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)，2008，(6).

〔5〕馮彥，楊志峰.我國(guó)水管理中的問(wèn)題與對(duì)策〔J〕.我國(guó)人口.資源與環(huán)境，2003，(13).

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〔7〕張文智.我國(guó)水資源保護(hù)法律制度的完善〔D〕.吉林大學(xué)法學(xué)院，2006.

〔8〕徐輝民，陳書全.我國(guó)環(huán)境資源法的產(chǎn)生與發(fā)展〔M〕.科學(xué)出版社，2007.

〔9〕袁弘任，吳國(guó)平.水資源保護(hù)及其立法〔M〕.我國(guó)水利水電出版社，2002.

〔10〕呂忠梅.長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)立法研究〔M〕.武漢大學(xué)出版社，2006.

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〔12〕陳德敏，于彥梅.淺談水權(quán)交易及其法律規(guī)制〔C〕.2003年我國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法研究會(huì)論文集，2003.19.

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〔14〕聶愛(ài)平.我國(guó)水資源安全保護(hù)理發(fā)探討〔J〕.江西社會(huì)科學(xué)，2009，(11).

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〔20〕曾文革.加強(qiáng)西部大開(kāi)發(fā)執(zhí)法工作研究〔J〕.重慶大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)，2004，(1).

〔22〕徐紅霞.論水資源保護(hù)法律制度完善〔J〕.湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)，2010，(4).